浅议大调解机制建设

近年来，“大调解”作为一项良好的解决矛盾方式在全国范围内推行，为化解矛盾纠纷、维护社会稳定发挥了重要作用。为更好地总结“大调解”工作成果，分析“大调解”机制建设过程中存在的问题和不足，同时也为了更好地发挥“大调解”机制的作用，笔者就大调解机制建设的有关情况进行了调研，并作如下分析与思考：
一、大调解工作机制的现状。

调解制度被誉为“中华民族的创举”，西方称之为法律制度的“东方经验”。从新中国几十年的历史实践来看，它对于及时、有效地解决民事、经济纠纷，维护安定团结的政治局面和良好的社会秩序，曾发挥了重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济的发展，社会主体之间的民事、经济活动急剧增加，纠纷也日益增多和复杂化，加之公民法律意识的提升及社会法制观念的变迁，传统的单一分离的调解制度正面临着愈益严重的危机，年10月，中共中央办公厅转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，要求各地“进一步健全矛盾纠纷排查调处工作机制、工作制度和工作网络，……强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。”由此“大调解”作为一项良好的解决矛盾方式在全国范围内推行，大调解工作机制建设也更加引起了各级地方党委和和政府的重视。近年来，我国大调解工作机制建设取得了长足的进步：

（一）人民调解工作逐步纳入规范性轨道

一是健全村（居）组调解组织网络。目前，我国很多村（居）委会都调整充实了人民调解委员会，各村民小组建立了信息员制度，负责苗头性问题摸排和协助调解。二是加强阵地和制度建设。各村（居）委会积极创造条件建立了人民调解室，建立学习、例会、排查、受理、调处、统计、重大纠纷反馈、回访等一系列工作制度并狠抓落实。三是人民调解工作逐步规范运作。村（居）调解委员会基本做到人民调解工作标牌、印章、标识、程序、文书“五统一”，按照法律、法规、政策和社会公德，坚持公平、公开、公正调解民间纠纷，并按照有关规定分别制作了纠纷登记、调解笔录、调解协议书，按照一案一卷规范入档。四是调解工作经费有了一定保障。大部分村（居）组调解委员会工作人员的报酬、务工补贴、定补及人员培训、法律法规学习资料、表彰经费全部列入乡镇财政预算，不享受政府转移工资支付的调解员、信息员工作补贴也实现与工作实绩挂钩，兑现部分报酬。五是认真落实全面排查措施，及时调处各类矛盾纠纷。各调解委员会重点对不安定因素开展矛盾纠纷大排查活动，发现纠纷苗头及时采取针对性措施妥善解决，并对重点纠纷、重点人员实行有效的监控和防范。

（二）司法调解工作不断创新工作思路

近年来，法院秉承“和谐司法”的理念，认真贯彻执行最高人民法院《关于人民法院民事调解工作的若干问题的规定》，积极探索民事案件调解工作的新机制，大力加强民事案件的调解工作，将诉讼调解工作贯穿于诉讼的全过程，取得了卓有成效的成绩。具体做法主要有以下几项:

1.加强组织领导。成立了以院长为组长，分管副院长为副组长，相关业务庭骨干为成员的民事调解工作领导小组，加强组织领导，全力支持和指导民事调解工作的开展。对重点、疑难、涉案人数众多，与社会稳定、经济发展大局联系紧密的案件，要求领导加强协调和指导，亲自参与或主持调解。

2.加强调解能力建设。注重办案法官业务素质的提高，强化“内功”，让每一位审判人员学会一些行之有效的调解方式和技巧。在调解工作中，审判人员注意了解和收集案件有关信息，在熟悉案情的基础上，力求做到准确把握好局势、控制好场面，并通过充分行使释明权，对当事人动之以情，晓之以理，明之以法，以达到双方协商和解的目的。 [page]

3.创新调解工作的方式方法。通过不断学习和总结经验，形成一整套先进的民事调解工作方法，如“四心”调解法，即公心、细心、爱心、恒心，效果十分明显。在调解工作中，法官结合案件特点，制定相应的调解方案，如对于离婚、交通事故、人身损赔等矛盾易激化的案件，采取“背靠背”法、“冷处理”法；民间借贷、买卖合同等经济纠纷案件采取“趁热打铁”、“带案下乡”法等等，有效地调处了各类纠纷，保证调解成功率。

　　 （三）行政调解工作日益发挥其应有作用

行政调解是调解矛盾纠纷的一种重要形式，是指行政机关在法定职权范围内，为更好地行使行政职责，以法律、法规、规章和政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议各方的说服和劝导，使各方当事人互谅互让、平等协商，达成协议，从而妥善解决争议的活动。近年来，有关行政机关依职处理了大量的矛盾纠纷，并对行政调解工作进行大胆地尝试。针对征地拆迁，重点工程建设引发矛盾纠纷的情况，各地国土局认真分析、查找原因，按照“属地管理、分级负责、归口办理”的原则，要求各乡镇认真落实工作职责，对发现的问题及时解决。对拟转到乡镇处理的信访问题，要求及时给予书面答复和解决，办结情况限期反馈上报，并认真做好上访人的思想工作。

（四）大调解工作机制初步建立效果日渐显现

近年来人民内部矛盾呈现出数量趋多、主体多元、原因复杂、处理难度加大等新特点，为妥善处理人民内部矛盾，维护社会和谐稳定，各地积极探索化解各种矛盾纠纷的途径和办法，扎实推进人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的大调解工作机制建设：一是建立健全矛盾纠纷排查调处工作新机制。进一步健全“党政加强领导、终合部门牵头协调、职能部门共同参与、司法系统业务指导”的调解化解机制，完善人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的大调解工作体系，成立社会矛盾纠纷联合调解委员会，在解决一些跨区域、跨部门、人数多、矛盾大的民事纠纷上，发挥了不可替代的作用。二是建立了人民调解工作指导员制度。部分地区区委政法委联合区法院、区司法局制定有关人民调解工作指导员制度的规定，将区域进行划分，实行分片包干、分工负责，每片都由一名法院审判员和一名书记员任调解指导员，并制作了联系卡，分发给辖区的司法所、派出所以及社区、学校、乡镇村街道等各级基层调解组织和人民调解员，随时接受法律咨询和进行调解指导，使人民调解与诉讼调解有效衔接。三是切实强化人民调解员工作培训。为了提高人民调解工作的有效性，提高人民调解员的法律业务素质，部分地区的法院和司法局采取“请上来”和“走下去”等方法先后聘请法官和司法行政工作人员着重就调解常用法律法规知识、调解基本技巧和调解协议书规范制作等进行了集中培训，进一步提高了人民调解员依法调解能力。此外，还就一些影响范围广、涉及部门多的一些敏感问题，设立了多个专门的联席会议制度，定期开会研究问题、解决矛盾。如就农民工工资问题，成立由政法委牵头，区法院、区社保局、区建委共同参加的“解决农民工工资问题专项领导小组”；针对信访中的突出问题，建立在政法委领导下的公、检、法、各乡镇、区直有关部门共同参加的“信访维稳联席会”制度，定期召开会议，研究解决信访维稳中出现的突出问题。

通过上述措施的落实和大调解工作机制的建立，各部门相互配合，将矛盾化解在当时，解决在基层，有力地维护了社会稳定与政治安定，促进了社会经济健康快速发展。

　　 二、大调解工作机制建设中存在的问题。

在取得成效的同时，大调解工作也存在不少困难和问题，主要集中体现在以下方面： [page]

（一）人民调解纠纷解决机制弱化

新中国成立后的人民调解组织作为对社会进行管理的一种调控机制，不仅在人、财、物各方面主要依靠国家供给，而且在解纷手段方面主要依靠政治话语进行“教育”、“疏导”，解决了社会纠纷的大部分，在实现社会综合治理方面发挥了巨大的作用。改革开放以来，社会在政治和经济两方面的变化对人民调解发生了深刻的影响，人民调解组织失却国家权力支撑和对国家法律的准确把握，其权威性受到很大削弱，在新的历史时期，单纯依靠自身力量无法保证人民调解的有效性，也很难长久维系人民调解的活力。

（二）人民调解组织建设仍需加强

建立并健全调解组织是做好调解工作前提与基础，但从调研情况看，人民调解工作也存在不少困难和问题：1.人民调解委员会规定应选举产生，但执行中往往没有经过专门选举产生，全部是混同于村委会、村党支部换届选举中设立，并由村干部兼任，村干部担任的职务多，工作任务十分繁重，无法把主要精力用在调解工作上；2.调解人员素质偏低。调解人员素质偏低是目前队伍中主要问题。从调研情况看，大部分调解人员都是高中以下文化，难以具备良好的文化素质、法律素质与调解工作业务素质，使调解工作潜能难以充分发挥； 3.调解经费法律有规定但执行起来困难重重。《人民调解委员会组织条例》规定：“调解主任享受村（居）委副职待遇，调解员享受误工补贴”。实际上，调解委员会的经费大多受制于本村的经济状况，绝大多数调解委员会因经费紧缺，工作难以开展；4.人民调解委员会人员混同于村委会、村党支部换届选举中设立，并由村干部兼任，人员变动频繁，且这类干部需村民选举产生，有的调解干部怕影响选票，因而在调解工作中难以公正处理纠纷。

（三）行政机关的行政调解工作要加以重视

从当前突出的因征地拆迁、医患纠纷、拖欠农民工工资、重点工程建设等引发的矛盾纠纷来看，往往涉及利益分配，牵涉的部门多、行业多、人员多，单靠某一个部门是难以解决的，特别是那些群体性事件，基层调解组织和单个的行政部门以现有的权限、方式、手段等根本无法控制局面和达到化解的目的。同时，很多群体性事件，在处置过程中，稍有不慎，便可能在短时间内激化，转化为刑事案件。这就要整合行政资源，协同作战，形成合力，通过调解化解矛盾纠纷。

　　 （四）司法调解工作困难重重

一是随着转型时期社会矛盾多发以及公民法律意识的不断提高，司法陷入了超负荷状态。法院受理的民商事诉讼案件呈逐年增加的趋势，而加强调解势必增加办案法官的工作量，费时费力，甚至影响到审限，司法资源的紧张导致一些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后都采用判决方式解决；二是民诉法规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行，也不利于解决纠纷的目的，因为调解属于当事人处分权的行使，本身就包括对某些界限不清的事实、责任不加追究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就可能丧失；三是在纠纷的不同阶段，其激烈程度不一样，特别是诉讼阶段时，当事人因为公开宣称了自己的主张，加上诉讼程序固有的对抗性，容易增强双方的对立情绪，纠纷解决的难度也会增大；四是受传统观念的影响，导致法律与司法的社会支持度不高，部分纠纷当事人即便经过法院处理也没能形成沟通和妥协，有的当事人还把司法机构和司法人员作为冲突对象，把矛盾转向法院，增加了法官的调解工作难度。

三、完善大调解机制的若干建议。

针对存在的问题，根据调解工作实践和群众的要求，对完善大调解机制提出如下意见、建议。

（一）建立矛盾纠纷联排联调机制 [page]

强化已成立的社会矛盾纠纷联合调解委员会的职能作用，健全“党政加强领导、终合部门牵头协调、职能部门共同参与、司法系统业务指导”的调解化解机制，吸收综治委成员单位以及具有行政调解职责的行政单位为成员，如民政、城建、卫生、教育、环保、劳动、房管、妇联、工会、公安、土地等部门，整合力量、整体联动、健全制度、规范运作，增强对矛盾纠纷的调处力度，形成职能部门各司其职，全社会共同参与的矛盾纠纷大调解工作格局。

1.做好纠纷信息排查工作。整合政法综治、司法人民调解与信访的有效资源，明确“楼栋（村民小组）信息员---社区（村）人民调解委员会---街道（乡）司法所、综治办---区政法委、区司法局”四个层级的纠纷信息排查快报体系，按照各部门的职责分工落实好矛盾纠纷的逐级排查上报工作。

2.制定联合排查例会制度和复杂疑难纠纷分析讨论、联合调处制度。建议由区政法委牵头，定期组织相关部门联合召开排查例会，对各类矛盾纠纷及其苗头进行综合分析梳理；对复杂疑难纠纷进行讨论并研究制定调处方案；对需要联动相关部门共同调解解决的矛盾纠纷进行协调部署，并组织实施。

3.落实各项工作责任制。一是首问责任制：对矛盾纠纷的排查与解决，既要按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，还要从方便当事人角度考虑，各调解委员会和有行政调解职能的部门对当事人提出的属本调委会、本部门受理范围的调解申请均应受理调解；对不属于本调委会、本部门受理范围的，应当清楚地告知当事人到有关部门申请解决，同时，还要对当事人将去申请纠纷调解的调委会、部门履行通告义务。二是移办督办制：联合调解委员会对所受理的调解申请，一般指派或分流给某具体调委会或部门予以调处；对需要联动联调的纠纷事项进行协调和部署并对承办部门的纠纷调解进展情况及其结果进行督办、跟踪。三是领导包案制：调委会、行政部门受理的对社会稳定影响较大或解决难度较大的矛盾纠纷除了要及时上报联合调解委员会外，该主管部门要落实包案领导，联合调解委员会对该案实行挂牌督办、限期解决。四是考核奖惩制：联合调解委员会要对大调解格局中各相关部门的纠纷调处情况、有关衔接机制落实情况进行全面的检查考核，并纳入各乡镇、村（居）以及区直机关部门的综治考评项目中。对不能完成调解工作目标或在调解中因用法不当、不正确而使矛盾纠纷激化，造成重大影响的，或在大调解衔接环节中因推诿扯皮、衔接不畅，使纠纷得不到及时解决酿成集访、上访的，要追究相关责任部门及直接责任人的责任；对工作成绩突出给予表彰和奖励。

4.实现联调联动，加强相互衔接和配合。行政机关调解案件程序不仅简易灵活，技术专业性强（指技术指标含量大的案件），而且减少了诉讼对抗性，容易增加当事人的亲和力，有助于矛盾的化解与处理，维护农村的社会稳定。可考虑：一是司法所与公安派出所建立“警司联调庭”。两部门优势互补，对一些治安案件、轻微刑事案件以及辖区内有重大影响的重大疑难纠纷案件采用依法调解的方式，必然会起到事半功倍的作用。二是司法所与医疗卫生部门建立“医患纠纷调解室”，对一些医疗过错、医疗事故所引发的损害赔偿和医疗纠纷，及时进行处置和化解，防止矛盾激化、扩大。三是司法所与劳动部门建立“劳动争议调解室”。对拖欠工人工资、下岗职工、工伤赔偿、劳动合同、医疗保险等劳动争议纠纷进行联合调处，及时化解，将纠纷消灭在萌芽之中，避免因劳动争议处置不当，引发大量的群体性事件和群众上访案件的发生。

（二）强化基层人民调解工作

1.提高人民调解工作重要作用的认识。争取党委、政府和有关部门对人民调解工作了解、重视与支持，从人员配置、经费保障、基础建设、舆论宣传等方面为人民调解工作的顺利开展创造良好的条件和环境。 [page]

2.规范人民调解委员会组织建设，发展和完善人民调解工作网络，使矛盾纠纷发生时先有人民作用。

3.建立与工作相适应的人民调解队伍。市场经济条件下，矛盾纠纷增多，难度增大，对从事新时期人民调解工作的调解员的法律与业务素质也提出了更高更新要求，特别是人民调解制度改革后，调解对象范围的扩大、调解制度与诉讼制度相衔接的趋势，文化程度、尤其是法律与调解业务素质已成为人民调解员任职资格的重要条件，因此建立一支与工作相适应的能调善调、坚强有力的调解队伍迫在眉睫。

4.落实经费，保障人民调解工作正常开展。为充分调动调解人员积极性，稳定基层调解队伍，确保人民调解工作健康、稳定开展，必须建立人民调解工作经费保障机制。　　

5.加强规范化建设。进一步规范调解工作制度，建立学习、例会、纠纷管理登记、回访与档案管理五项制度，用制度规范工作，杜绝调解纠纷的随意性。

（三）规范和加强行政调解工作，充分发挥行政调解的重要作用

当前为构建社会主义和谐社会，行政调解工作理应充分发挥其在化解矛盾、解决争议、维护稳定方面的独特优势。针对目前有关行政调解这方面的法律法规，分布得比较分散这一现状，应加强立法，制定一项关于行政调解工作的具体实施意见，进一步规范和加强行政机关行政调解工作，对那些依法可以调解的治安案件，交通事故损害赔偿争议的事项；土地、林木、矿产等自然资源权属争议的事项；土地、林地、水面等承包经营权争议的事项；征用、征收土地房屋发生的安置补偿争议的事项；劳动、人事争议的事项；消费、产品质量争议的事项；医疗事故赔偿争议的事项等，只要双方当事人同意，均可纳入行政调解的范畴。各行政机关均可指派具有专业知识和调解经验的专门人员来主持其本机关的调解工作，而且调解的方式、方法也可灵活多样，既可邀请行政机关的经办人员、主管负责人参加，也可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件处理有关的社会力量参与调解处理。涉及到第三人切身利益的纠纷，还可以邀请相关专家参加调解。通过这些，达到及时解决问题、就地化解矛盾的良好效果。

（四）适时建立人民调解诉讼前置制度

为减轻纠纷当事人的讼累，分流人民法院的办案压力，节约有限的司法资源，传承中华民族“调为先，和为贵”的传统美德，促进各种社会关系的和谐，一方面在人民法院受理民事案件过程中，立案部门在对案由进行初步分析审查前提下，对那些事实清楚、法律关系简单、证据确实充分，有可能由人民调解委员会调解解决的民事争议，立案法官可以在征求双方是否同意先行调解的情况下，在正式立案前促成双方达成调解意向，然后立案法官根据案件当事人身份特点、案情特点等，有针对性地告知当事人可选择到相关人民调解机构申请调解解决，从而借力于基层人民调解网络，将民事纠纷分流，将矛盾和纠纷解决于社会基层组织，从而实现法院和基层调解组织在调处民事纠纷工作上的良性互动。

（五）构筑人民调解与司法调解的链接桥梁

1.完善人民调解指导员工作机制。大调解对人民调解工作特别是依法调解提出更高更严格的要求，在人民调解委员会不断加强自身建设，努力提高预防纠纷、止纷息争能力的同时，人民调解指导员工作机制的参与单位，特别是人民法院要不断加强对人民调解工作的具体业务指导。一要选派具有丰富民事审判经验的法官担任人民调解指导员，指导人民调解工作；二要主动配合司法行政部门做好对人民调解员的业务培训，促进调解人员对法律法规知识和调解方法技巧的掌握。

2.落实调解协议书确认制度。最高人民法院于2002年颁布的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》“经人民调解委员会依法调解达成的，具有民事权利义务的内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议书，是具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”这是对人民调解协议书性质的界定。建立人民调解协议确认制度，要从以下两方面进行完整理解：一是指人民法院在审理涉及人民调解协议民事案件过程中，应当按照最高人民法院的规定，对其予以审核确认；二是指根据司法调解、行政调解、人民调解有机衔接的要求和对调解工作的分类，街道、社区、企事业单位、妇联、残联等群众团体以及消协、个私协等行业协会所设立的调委会均属人民调解委员会，其按工作程序要求依法调解达成的调解协议书，均为人民调解协议书。 [page]

3.加强信息沟通与反馈。法院对于涉及人民调解协议书的案件，无论是确认还是判决变更、撤消或被确认无效，都要及时将审理信息反馈给司法行政部门及基层民调组织，以便共同做好这类调解工作。人民调解委员会要及时将法院交办的调解案件结果和情况进行回复、报告。对人民调解委员会调处不成功的纠纷，及时派出审判人员进行指导，将基层调解员情况熟和法院审判人员业务精的优势结合起来，实现人民调解和法院调解的优势互补。

4.对疑难案件进行会诊和研讨。人民调解组织遇有疑难复杂纠纷难以处理的，可以及时与法院的人民调解指导员取得联系，请求其进行疑难案件会诊。法院在“不缺位、不错位、不越位”的前提下，可以就相关法律适用问题进行咨询，努力实现人民调解与诉讼调解在纠纷解决机制上的互补与协调发展。法院通过加强对民调工作的指导，参与疑难调解案件会诊，尽量使群体性纠纷解决在基层而不形成诉讼。同时选择一些疑难案件，组织人民调解员共同研讨，既开拓他们的眼界，又增进其综合分析法律与解决实际纠纷的能力。

作者：王菲艳