加入WTO与中国财政经济

　　一、WTO的基本规则和中国的权利、义务

　　(一)WTO的基本规则

　　世贸组织的基本规则，实际就是多边贸易体制所要遵循的主要原则。至于世贸组织的具体规则，由于在《世贸组织协议》中并没有明确提出它究竟包括哪些规则，而是将其贯穿于整个协议、文件之中，因此不同的学者往往有不尽相同的概括和论述。在这里我们将之简单归结为五个原则：

　　1.非歧视原则。具体包括：最惠国待遇原则，即一国不应在其贸易伙伴之间造成歧视，他们都被平等地给予“最惠国待遇”;国民待遇原则，即一国也不应在本国和外国的产品、服务或人员之间造成歧视，要给予他们“国民待遇”。

　　2.渐进的贸易自由化原则。即通过谈判逐渐减少贸易壁垒，以实现更自由的贸易。贸易壁垒包括关税以及进口禁令或进口配额等有选择地限制数量的措施。在关贸总协定的第11条中，已原则上禁止数量限制措施，因此，也有人将“禁止数量限制”列为一条基本原则。

　　3.透明度原则。即要求贸易政策、规则尽可能明确和公平，并要求各成员国政府在其国内公开政策和做法，或将政策和做法通报给世贸组织，还通过贸易政策审议机制对各国贸易政策进行定期监督，以确保政策的透明度。

　　4.公平竞争原则。即要使贸易更具竞争性，不鼓励“不公平的”做法，如出口补贴和为获得市场份额而以低于成本的价格倾销产品。

　　5.发展原则。追求贸易自由化的目的是为了发展。基于此，规则的制定要更有利于欠发达国家，给予他们更多的调整时间、更多的灵活性和特殊权利。

　　(二)入世后中国可以享受到的权利

　　1.能使中国的产品、服务及知识产权在所有世贸组织成员中按规定享受无条件、多边、永久和稳定的最惠国待遇及国民待遇，特别是在中美之间最惠国待遇问题上，将彻底改变美国每年对中方进行审议的歧视性待遇，一次性地解决对中国的最惠国待遇问题。

　　2.使中国对大多数发达国家出口的工业品及半制成品享受普惠制待遇

　　3.享受发展中国家成员的大多数优惠或过渡期安排

　　4.享受其他世贸组织成员开放或扩大货物、服务市场准入的承诺和利益，其他成员的义务将变成我们的权利

　　5.利用世贸组织争端解决机制，公平、客观、合理地解决与其他国家的贸易摩擦。改变西方国家对中国随意实施单边歧视性限制的状况，从而利于营造良好的经贸发展环境。

　　6.作为世贸组织的正式成员拥有发言权、表决权等权利，并将直接参加世贸组织以后的多边贸易谈判，参与制定、修改多边贸易体制的规则，从而能够在“规则”层次上主动维护中国的正当权益和发展中国家的权益。

　　7.享受世贸组织成员利用各项规则、采取例外、保证措施等促进本国经贸发展的权利。

　　(三)入世后中国应履行的义务。

　　1.在货物、服务、知识产权等方面，根据世贸组织规定，给予其他成员最惠国待遇、国民待遇。

　　2.按世贸组织协议的有关规定和中方的承诺，扩大货物、服务的市场准入程度，即按具体规定和承诺逐步降低关税，削减并规范非关税措施，逐步扩大开放服务贸易市场。

　　3.按《与贸易有关的知识产权协定》的规定进一步规范知识产权保护。

　　4.按争端解决机制与其他成员公正地解决贸易摩擦，不能搞单边报复。

　　5.增加贸易政策、法规的透明度。

　　6.规范与贸易有关的投资措施。

　　7.按在世界出口中所占比例缴纳一定会费。

　　二、加入WTO对中国经济发展影响的基本判断

　　中国加入世贸组织要作出的最重要的承诺是：遵守WTO的规则，逐步开放市场。这主要包括工业品的关税削减，工业部门非关税壁垒的逐步取消，农业贸易自由化(即农产品和食品进口配额的增长以及在2005年取消进口配额)，“多纤维协定”配额的分阶段取消，减少服务贸易和外国投资的壁垒等内容。按照上述规则和开放市场的要求，加入世贸组织必然对中国经济发展产生广泛、深刻的影响。

　　(一)入世有助于推进中国经济的长期稳定增长

　　经济增长是当今世界各国政府面临的首要调控目标，在中国更具有特殊的重要意义。中国是一个发展中国家，人口众多，经济基础仍较薄弱，为了实现工业化、现代化的战略目标，增强国家的综合经济实力，缩小与发达国家的发展差距，至为关键的是能否确保经济的长期稳定增长。而加入世贸组织有助于扩大国际贸易与投资，加速经济国际化进程，从而有效推动中国的经济增长。

　　我们作出这一判断，主要取决于下述考虑：

　　1.加入世贸组织后，可以避免双边最惠国待遇的不稳定性，在所有的一百多个成员方享有多边的、无条件的、稳定的最惠国待遇，使中国产品在最大范围内享受有利的竞争条件，发挥中国产品的比较优势，开拓国际市场，促进出口增长。据测算，在有关国家(地区)取消纺织品、服装进口配额后，中国纺织品、服装两项出口就可达700亿美元，比1998年的429亿美元增长63.2%;同时，加入世贸组织以及经济的进一步开放，将使中国的外贸出口总额由1998年的1838亿美元增长到2005年的3550亿美元，年均增长9.7%。显然，出口的扩大可以有力地推动中国的经济增长。

　　2.加入世贸组织后，随着关税水平的降低和非关税壁垒的取消，进口可能急速增长，同时，可消除或减少西方国家对中国设置的技术壁垒，积极开展技术交流，扩大技术进口，提高中国技术装备水平。据有关研究测算，关税削减将使中国每年进口额增加650亿美元，取消非关税壁垒将使中国每年增加进口额200亿——300亿美元。当然，进口的急剧扩大将不可避免地冲击我国的一些产业，但在中国目前的对外贸易格局中，加工贸易已占一半左右，因此，进口规模的扩大也在相当程度上决定着出口规模，从而促使整个贸易总量的扩张。特别是入世后，随着进口结构的改善和技术进口比重的扩大，我国国民经济的整体技术装备水平将会逐步提高，这对于促进中国经济增长，增强中国经济在国际上的竞争能力，是十分有益的。

　　3.经济的进一步开放，将有力地推动中国更加积极地参与国际分工，引进外资的深度和广度将会进一步增强。据有关研究测算，加入世贸组织后，到2005年，流入中国的国际资本将达1000亿美元，改变近年来外资流入保持在450亿美元的徘徊局面，这就有助于提高中国未来的投资积累水平。[page]

　　上述分析表明，入世后中国进出口贸易和引进外资的数额都会以较大幅度增长，由此构成促进对外开放和拉动经济增长十分重要的因素。根据国务院发展研究中心一份研究报告，中国加入WTO，将会使中国获得很大的效率收益。如果中国加入WTO，从现在开始逐步实现各项加入WTO 的承诺并在2005年全部完成，在2005年，中国的实际GDP和以Hicks均等差异度量的社会福利收入将分别提高1955亿元人民币和1595亿元人民币(1995年价格)，分别占当年GDP的1.5%和1.2%。在GDP上所获得的巨大收益主要源于根据比较优势而重新配置资源所导致的效率的提高。如果进一步考虑到由于贸易化所导致的生产率的提高，中国的效率收益将更大，中国经济从1998——2010年间年均GDP增长率将比未加入WTO时提高0 .5——1个百分点。

　　(二)应重视入世后中国经济发展面临的压力和矛盾

　　在充分肯定加入WTO积极作用的同时，还必须注意到入世对中国经济发展将会带来的一些不利影响，这主要表现在我国部分产业、国有企业面临的压力及其就业、收入风险趋于增大。

　　1.中国部分产业将会受到较大冲击。目前中国各个产业的对外开放程度和国际竞争力差别很大，加入WTO之后受到的冲击将很不一样。据对我国主要产业部门出口竞争力进行的比较和进口产品在国内市场渗透度的测算，目前我国劳动密集型工业部门，如纺织、服装和普通日用消费品工业，具有一定的比较优势，在国际市场上已形成一定的出口竞争力，加入WTO将有利于这些工业扩大出口，国内市场的开放对这些工业部门的冲击也较小，基本上不构成威胁。

　　而一些发展层次较低的技术密集型产业，如机械行业、电子行业、汽车行业、医药行业等，以及一些对外开放程度低、国有经济比重高的产业，如石油行业、钢铁行业等，存在的共性问题是：产业集中度低，布局不合理，产品档次不高，生产技术水平较低，与国际先进水平比较尚有较大差距。因此，这些产业部门在加入WTO之后，随着市场准入的扩大，普遍面临较大冲击。尤以汽车工业，加入WTO后，将面临外国轿车大量涌入的巨大压力。目前汽车是全球性生产过剩的产业，据估计，目前全球汽车业年生产能力超过7000万辆，即便在市场需求看好的形势下，年销售也只能达到6000万辆。世界汽车生产能力还有继续增加的趋势，汽车市场供过于求的局面将会更加严重，中国开放汽车市场的压力会越来越大。现在我国汽车工业发展，无论是生产规模，还是技术水平，竞争能力都十分低下，入世后随着关税和非关税保护性措施的降低和取消，汽车工业发展面临的形势十分严峻。目前汽车进口关税为80%——100%，加入WTO后，到2005年前将降至25%，汽车零部件进口的平均关税将降至10%，并取消汽车进口配额，这将加大外国汽车企业和汽车零部件企业在国内市场上与中国企业的竞争。由于国际市场轿车价格只是国产轿车的1/3——1/4，即使加上25%的进口关税，价格也大大低于国产车，而且在质量、款式和安全性方面也有很多优势，因此，可以预计，加入WTO后，对中国汽车业形成的冲击最大。现在我国一年的汽车产量为160万辆，工业产值有3000亿元，同时涉及2000亿元相关产业的工业产值，带动着一批行业的发展和技术进步，直接相关产业的就业人员近千万人。这说明加入WTO对中国汽车工业的影响已超出了汽车业自身，还会影响到相关产业的发展。

　　此外，我国还有一些因资源条件而长期受到保护的产业，如农业、部分采掘业等，由于生产技术水平和劳动生产率与国际水平相比差距较大，产品质量较低而成本和价格较高，产业国际竞争力很低，在降低关税和减少非关税壁垒的条件下，将使这些产业受到一定的冲击。

　　2.中国国有企业面临的困难加剧。产业竞争力归根到底是一个企业竞争力问题。中国制造业的国际竞争力差是由于大多数内资企业的国际竞争力差。国内市场受到冲击使国内产业受到冲击，而直接受到影响的则是竞争力较低的内资企业尤其是国有企业。我国工业部门中的国有企业尚处于体制转轨时期，原有的历史包袱没有完全消除，还承担着一定的社会责任，加上多年来技术进步缓慢，生产率水平较低，市场竞争力相对较差。近两年国有企业的效益状况有所好转，但亏损面和亏损额仍然很大。随着加入WTO之后国内市场的进一步开放，有相当一部分国有企业将受到很大的冲击。同时，加入WTO要求国有企业按国际上通行的商业规则运作，减少政府对国有企业的亏损补贴，这也使国有企业必须依靠自身的力量在国外产品的冲击下求得生存和发展，从而面临更为严峻的挑战。从这个角度上说，国有企业比重较大的产业，国际竞争力会相对较低;而在加入WTO之后受到冲击较大的产业中，很多国有企业将有被冲垮或破产的危险。

　　3.社会就业压力增大。加入世贸组织同时意味着较大的经济结构调整，由此带来的结构性失业可能成为中国入世必须付出的成本。众所周知，当前我国的就业形势十分严峻，随着企业改革的推进和劳动适龄人口基数的扩大，加之受近年需求不足和经济增长率下降的影响，失业人数呈不断扩大的趋势。城镇登记失业人口1993年为420万人，1997年增加到570万人，提高了35 .7%。下岗职工1993年为300万人， 1996年是892万人，到1997年增加到1500万人，相当于1993年的5倍。1997年我国经济增长9%，下岗职工增长61%，其中2/3属于国有企业。有的专家估计，目前中国城镇实际失业人口大约为1300万——1500万人，失业率约为6 .8%——7 .8%，农村尚有1.2亿剩余劳动力需要转移。而加入世贸组织后，因国际竞争的压力和国际分工的要求，我国经济必须进行结构调整，特别是随着市场准入的放宽，我国部分产业和国有企业会受到较大冲击，随之出现大量失业人员。有关部门的研究测算表明，在对各种经济变量都作最坏打算的条件下，加入世贸组织造成的失业人数将高达500万人。无疑，这将使中国的失业问题变得更加严重。

　　综上所述，加入世贸组织对中国经济发展具有多方面的影响，有利影响是全局性、长期性的，不利影响是局部性、阶段性的。从根本上说，中国加入世贸组织是适应经济全球化趋势、推进中国现代化、工业化进程的一个重大战略选择。

　　三、加入WTO对中国财政运行影响的若干分析

　　财政是国民经济的综合反映，入世对中国经济的影响势必会在相当程度上传导到财政方面。现主要就入世后影响中国财政收支的几个重要因素作初步分析。[page]

　　(一)关税减让与未来关税收入变化趋势

　　征收关税一方面可以保护国内生产和市场，另一方面可以取得关税收入，增加国家的财力。自改革开放以来，随着对外贸易的不断扩大，我国关税收入逐年增加，其在整个财政收入中的比重一般都保持在4%——6%之间，在中央财政收入中其比重更高。因此，关税收入状况如何，对国家财政的宏观调控具有重要的影响。

　　加入WTO，中国所要履行的重要义务之一，就是要大幅度削减关税。从世界范围看，关税减让是一个大趋势，目前的世贸组织成员的总体平均关税水平为6%左右，其中，发达国家为3%，发展中国家为10%。从我国实际看，已在这方面作了积极努力，自1992年以来，我国先后五次大规模地自主降低关税，平均进口关税水平已从43%下降到目前的17%。按照原先我国自主降税的计划，在2000年关税水平要降至15%，如果中国入世还承诺在2005年将关税水平降至10%，大体相当于现在发展中国家的关税平均水平。

　　关税减让是否会导致关税收入下降?这是需要深入研究的问题。一般地讲，关税收入增长主要取决于两个因素：一是关税税率，二是关税税基(即进口额)。如果单纯考虑关税税率的降低，关税税收收入无疑会减少。但关税减让，加之按照WTO所要求的非关税措施的减弱或取消，将会直接带动进口数额的扩大，拓宽关税税基，这又成为促进关税收入增长的一个因素。我们运用1998年相关经济数据进行粗略测算，关税税率每降低一个百分点，将减少关税收入18亿元，现行关税水平如由现在的17%降至2005年的10%，大约减少关税收入120亿元。此外，加入WTO后进口规模无疑呈扩大的趋势，如按年均增长速度15%计算，每年增加的进口数额为1800亿元，即使按现在的关税实际税率(1998年为2.7%)计征，每年增加关税收入48亿元，到2005年大约增加关税收入300亿元。综合考虑上述两个因素，今后关税减让后，中国的关税收入肯定仍会表现出增长态势。

　　从我国1992年以来关税减让的结果看，总体趋势是：关税减让，税基扩大，关税收入增加。1992年、1994年、1996年、1998年中国的关税总水平逐渐降低，分别为43%、36%、23%、17%;进口总额不断扩大，分别为4676亿元、10421亿元、11557亿元、11622亿元;关税收入也随之增加，分别为212 .75亿元、272 .68亿元、301 .84亿元、313 .04亿元。这一情况表明，关税减让并不必然导致关税下降。关税能不能增加，关税的财政作用能否得到充分发挥，关键是取决于应税物品进口的多少。

　　需要特别指出的是，过去长期以来我国在高关税的名义下，存在大量的减免税优惠政策，加之管理不规范，法制不健全，导致关税税基受到严重侵蚀。以1994年为例，从加工贸易、外商投资企业设备和无偿捐赠等几个享受免税项下的进口额就占当年我国总进口额的60%以上，减免税高达430多亿元，为当年实际征收关税273亿元的1.57倍，由此导致我国关税的“高名义税率、多减免政策、低实际征收、少关税收入”的现象。而据有关资料计算，1992年、1994年、1996年、1998年我国名义关税税率分别为43%、36%、23%、17%;关税的实际征收率分别为4.79%、3.33%、2.6%、2.7%。因此，今后适应WTO要求，在关税减让的同时，通过清理、减少、规范关税减免优惠政策，加强征管力度，真正夯实关税税基，我国关税收入增加的潜力是很大的。

　　(二)出口退税的财政负担将会不断加重

　　出口退税是当今国际上的通行做法，是鼓励外贸出口的一个重大措施。其目的是为了不让出口国的商品包含间接税收，使出口商品以不含税的价格走向国际市场，以此达到降低出口成本和出口价格，增强出口国的国际竞争能力。

　　近年来我国财政按照国家宏观政策调控要求，为了促进外贸出口增长，对出口退税政策进行了重大调整，出口退税率趋于上升。从1997年下半年起，国家将服装的出口退税率提高到17%，将服装以外的纺织原料及制品，机电产品中除机械及设备、电器及电子产品、运输工具、仪器仪表等四大类产品以外的其他机电产品，以及法定税率为17%且退税率为13%、11%的货物的退税率统一提高到15%;将法定税率为17%且退税率为9%的其他货物的退税率统一提高到13%，将农产品以外的法定税率为13%且退税率未达到13%的货物的退税率统一提高到13%。1999年，国家进一步加大了出口退税政策调整力度，决定从1999年1月1日起，将机械及设备、电器及电子产品、运输工具、仪器仪表等四大类机电产品的退税率提高到17%，将农机、纺织原料及制品、钟表、鞋、陶瓷、钢材及其制品、水泥的退税率提高到13%，将有机、无机化工原料、涂染颜料、橡胶制品、玩具及运动用品、塑料制品、旅行用品及箱包的退税率提高到11%，将原适用6%出口退税率的商品统一提高到9%，将农产品的退税率提高到5%;到1999年下半年，国家再次提高了有关产品的出口退税率。上述政策调整的结果，使我国出口退税率平均水平提高很快，1997年以前不足10%，1998年提高到11.6%，到1999年已上升为14.7%。与此同时，国家财政负担的出口退税额也不断攀升，1997年为555亿元，1998年为436亿元，1999年为628亿元。可以说，近年来我国外贸出口之所以仍能以较快的速度上升，国家出口退税政策的调整发挥了至关重要的作用。

　　出口退税在中国表现为冲减税收收入，是影响财政收入的一个重要因素。我们初步分析，加入WTO后，中国的出口退税数额仍会以较快的速度增长，国家财政的负担将会加重。

　　一般地讲，出口退税数额主要取决于三个因素：一是出口退税率，二是出口规模，三是管理水平。从实际看，在现行增值税税率框架下，我国目前出口退税率平均水平1999年已达约15%，今后再行大幅度提高出口退税率的空间和余地已经不大(不排除个别产品出口退税率的调整)。这里的关键因素是出口规模。加入WTO后，我国面临着进口扩张的极大压力，出口规模必须以较快的速度增长，这不仅关系到我国经济的长期稳定发展，而且还关系到国际收支平衡。据预测，中国1998——2005年出口年均递增速度可达到9.7%，每年新增出口规模大约1500亿元人民币。如按现在的出口结构(即加工贸易和一般贸易各占一半)、并以15%的出口退税率计算，入世后中国每年将新增出口退税额大约为110亿元，到2005年将会达到1200亿元。此外，出口退税管理问题不容忽视，从当前实际看，一些不法分子采取种种违法手段骗取国家出口退税，成为国家财政收入流失的一个“漏斗”。今后如不能有效地防范和解决这一问题，国家财政负担的出口退税额将会更大一些。[page]

　　(三)入世对中国不同产业部门税收的影响存在重大差异

　　加入WTO虽然对中国经济发展和对外开放在总体上产生巨大的推动作用，但必须看到，它对我国不同产业部门发展的影响具有显著的差别。从根本上说，税收增长是建立在经济发展基础上的，入世后那些面临新的发展机遇、产出增长快的产业部门，其税收贡献无疑会增大;相反，那些受到WTO冲击较大、产出增长下降的行业，其税收将随之减少。

　　国务院发展研究中心的一份研究报告采用一般均衡模型，对中国加入WTO后有关产业部门的产出增长情况进行了定量分析。现根据其分析结果并结合相关行业的现行税负，列出有关产业部门在加入WTO后的产出增长与税收变化情况(表1)。

　　由表1可以看出，加入WTO对食品、纺织业、服装、化工、建筑业等行业部门的税收将会产生积极影响，而不利影响主要集中在汽车、机械、电子、通讯设备、冶金、石油等行业。

　　(四)财政的社会保障预算面临增支压力

　　从国外情况看，随着经济的发展和社会的进步，社会保障支出在财政总支出乃至整个国民经济总量中占有日益重要的地位，对于提高居民的物质文化生活水平、促进社会经济的稳定协调发展也日益发挥着十分重要的作用。当前和今后一个时期，中国正处于向市场化转轨的过程之中，种种迹象表明，向市场化转轨固然有助于提高经济的整体运行效率，但同时也可能带来社会不稳定系数加大的负面影响。世界银行在1998年专题研究报告《2020年的中国》中曾告诫我们：中国需要“建立一个既有竞争又充满关怀的社会”。这一报告曾尖锐地指出，中国在将市场力量引入经济方面已经取得了很大的进步，但是随着竞争激烈程度的增加，一些风险特别是就业和收入的风险也在增加。因此，在中国建立一个比较完善的社会保障制度和预算体系显得日益迫切和重要。

　　加入WTO将使中国的就业和收入风险更加凸显出来，由于部分产业及其相当一部分国有企业将会受到程度不同的冲击，中国失业人数(包括下岗职工)趋于增加，政府财政需要相应增加这部分失业人员的最低生活保障及再就业费用。如果因加入世贸组织而产生的失业人数按500万人、人均费用每年3000元计算，则需要财政每年拿出150亿元资金。这一新增支出因素无疑将会加重财政负担。

　　实际上，进入“九五”时期，随着经济结构的调整和国有企业改革进程的加快，中国的失业问题已经十分突出，国家财政为此投入巨额资金强化社会保障，不仅解决失业人员的基本生活保障，还在实施下岗职工再就业工程方面取得积极进展，从而有效地缓解了社会矛盾，促进了社会稳定。但现在我国城镇仍有1300万——1500万失业人员，加入WTO还会进一步扩大失业规模，中国当前和未来的失业问题日益严重。因此，入世后如何健全和完善社会保障制度，强化社会保障预算，成为今后一个时期国家财政政策面临的一项重大任务。

　　(五)政府财政投资规模将表现出增长态势

　　财政投资是财政支出的重要组成部分，也是贯彻国家宏观政策意图、促进国民经济重要产业发展的调控手段。加入世贸组织对财政支出的一个重大影响，就是必须强化政府财政投资，积极扶持国家关键性产业发展，这是关系到提高中国产业国际竞争力、促进中国经济长期稳定发展的一个重大战略问题。

　　中国是一个发展中国家，目前总体经济实力和技术水平都与发达国家存在较大差距，加入WTO对中国各个产业部门发展面临着极大压力和挑战。中国的纺织、服装、轻工、煤炭及其某些金属行业入世后虽然面临着新的发展机遇，在劳动力成本和产品价格上占有优势，短期内其产品规模和出口规模都会有程度不同的增长，甚至是国家重要的创汇产业。但必须看到，这些产业大多属于劳动密集型和资源密集型，产品多属中低档，附加值低，自创名牌不多，创新能力不足。从发展的角度看，急需利用现代技术改造我国传统优势产业，进一步提高竞争力。比如，国际上数字电视及智能家电等核心技术的发展，对我国彩电及家电行业的影响相当大;纺织行业的后整理、印染技术上不去，产品很难上档次，我们的高档面料还是要依赖进口。类似问题，如不加强投资尽快解决，我们传统的优势也可能会很快丧失，变成外国产品的加工基地。我国的基础工业和支柱产业如机械、石油、化工、冶金等，在国民经济中占有比较重要的地位，也具有较好物质技术基础，但与国际先进水平尚有一定差距。现在我国主要机械产品中达到世界先进水平的不到5%;以家电一体化产品为代表的“高、大、精、尖”产品，主要依赖进口;机械工业不强，是国内其他行业装备总体水平不高的主要原因。我国的冶金行业，产品结构不合理，一方面线材、螺纹钢和小型材等大量过剩，另一方面冷轧薄板、冷轧硅钢片、不锈钢及一些特殊钢产品，在产量和质量上远远不能满足需要，每年需大量进口。一些非常重要的品种，如原子能反应堆用钢板、高强度可焊钢板，我国目前还不能生产，抑制了我国机械、汽车等行业的发展。此外，我国的汽车工业以及作为国民经济重要基础产业的农业，由于技术水平、生产规模、劳动生产率及其价格、产品档次等方面都存在明显的劣势，入世后更是面临着严峻的考验。

　　以上分析说明，从我国现实看，尽快改变中国技术落后水平，提高产业国际竞争能力，是入世后中国经济发展和宏观调控面临的核心问题。而政府财政投资在这方面肩负着重要职责，不可推卸。当前问题是财政投资状况不尽人意，受国家总财力的制约，投资力度不够，财政投资比重表现出长期下降趋势。财政投资占财政支出的比重1980年为28 .2%，1985年为27 .6%，1990年为17 .7%，1995年为11 .6%，1997年为11.0%，1998年为12.8%。从财政投资占全社会固定资产投资的比重看，下降更多，1981年为27 .9%，到1998年已下降为4 .2%，下降了23 .7个百分点。财政投资是一种政府投资行为，是贯彻国家产业政策的重要工具。财政投资比重过低和下降过速，弱化了国家调控经济的职能作用，不利于国民经济重点产业的发展。因此，面临加入WTO的新形势，必须调整现行财政支出结构，提高财政投资比重，切实强化投资力度，这是下一步国家财政支出的一个重要政策取向。

　　通过上述简要分析，可以得到以下几点初步结论：

　　1.尽管入世后中国税收增收减收因素并存，不同行业的税收也可能会有升有降，但我们认为，加入WTO对中国未来总的税收收入增长格局不会产生根本性的影响。因为种种研究和预测表明，无论是从近期看，还是从长远趋势看，加入WTO对中国改革开放和经济长期稳定发展具有推动和促进作用，中国GDP增长比不加入世贸组织还要快一些，因此，国家税收收入总量增长趋势不会发生逆转。[page]

　　2.入世后中国财政面临的支出压力趋于加重，这一方面是源于社会失业群体扩大而引致的社会保障开支扩大，另一方面是为了保护国内幼稚产业和重要产业，增强中国经济的国际竞争力而需要加大财政投资力度。因此，中国未来财政收支矛盾仍然很大。需要指出的是，入世后虽然在某些方面增加了财政困难和压力，但也为中国财税制度创新提供了一个极好的契机。

　　四、中国加入WTO的财税应对措施与政策建议

　　如前所述，加入WTO后，随着关税税率降低和市场准入领域扩大，国际国内市场竞争环境将会发生很大变化，国内企业及有关产业将面临巨大冲击，对国家财政运行也会带来深刻影响。财政政策是国家宏观调控的重要工具，面对中国即将入世的新形势，如何利用WTO的有利条件和保障措施，制定出有利于提高国内企业竞争力和促进产业发展的财税政策法规制度，这是我们当前面临的一项紧迫任务。现就我国入世后的财税应对措施提出下述看法和建议：

　　(一)正确运用关税政策，维护国家经济安全和利益。

　　WTO规则的一个基本要求，就是打破国家间的各种贸易壁垒，促进公平的世界贸易自由化。这对税收来说，首先是涉及到关税问题。在这方面，我们既要遵循WTO规则的原则规定，又要结合本国现实，善于利用原则的例外条款，并在不与原则抵触的情况下，正确选择和运用关税政策，以维护国家经济安全和利益，保护国内民族产业的快速健康发展。

　　1.在逐步降低关税总体水平的同时，要合理调整关税税率结构。关税减让是WTO成员的基本义务，也是中国必须要兑现的承诺。现在我国的关税平均税率已降到17%，到2005年需进一步降为10%左右。但在降低关税水平和非关税壁垒关税化的情况下，仍要重视发挥关税应有的保护民族产业作用。这就是随着关税总体水平的降低，要依据有效保护理论和关税结构理论，利用WTO规则允许保护国内幼稚产业的例外条款，并与国民经济结构的调整和产业政策的要求相结合，不断合理调整和设计关税税率结构，实现关税税率由上游产品向下游产品的合理“关税税率升级”机制。一般说来，进口原材料的关税税率应该低一些，进口制成品的关税税率应该高一些;大宗进口商品的关税税率应该高一些，而少量进口商品的关税税率应该低一些。实现上述关税税率结构的基本目的是为了体现对产业的不同保护，使国内产业在激烈的国际竞争中能够健康发展，从而有利于更好地充分利用国内、国外两个资源，在国家的比较优势中，分享国际分工的利益。此外，要参照国际惯例，认真研究从量税、季节税、滑准税、临时关税等复合税制度，逐步扩大适用商品的范围，这既能保证关税调节作用的充分发挥，又能保护税基不受侵蚀。

　　2.进一步清理和规范关税减免政策。取消不规范的减免税政策，使中国的名义关税与实际关税相接近，这是我国关税改革的基本目标之一，也是关税水平合理化的基本标志。因此，除保留一些符合国际规范的减免税优惠政策外，要及时彻底地清理到期的减免税优惠政策，及时调整边境贸易、部分出国人员的进口税收优惠政策，认真研究暂定税率的适用范围和调整幅度、时期，坚决取消某些不符合国际惯例的做法，防止变相减免税。对一些有特殊困难项目的减免税，必须严格按照税收管理权限，按照规定的审批程序严格进行审核，任何地方和部门不得擅自开减免税的口子。

　　3.整顿和治理保税区。要按照国际惯例和中国国情，研究探索我国保税区的功能、模式，规范和统一保税区的管理方法和政策，对保税区实行符合国际规范的税收政策和监管办法。我国目前已设立了14个保税区，由于功能界定不够清晰，监管不够规范，管理上出现了一些漏洞。根据保税区管理中出现的一些新情况和新问题，必须进一步强化管理措施，规范保税区的功能界限和政策，兴利除弊，使保税区成为真正意义上的“境内关外”，发挥其应有的功能。

　　4.规范对加工贸易的管理。目前加工贸易已成为我国重要的对外贸易方式，进口产品中约有半数是加工贸易进口的来料、进料，对这些产品是免征关税和进口环节流转税(还有加工贸易进口不作价的设备也免征)，并不提供确切担保，允许分散到全国各个地区自由地进行加工，这是世界上最宽松的开放型征税管理模式，其漏洞和弊端很大，也不利于充分利用国内资源。针对当前加工贸易所存在的问题，要采取切实有效措施，改进加工贸易管理办法，促进加工贸易的健康发展。根据国际经验，目前各国对加工贸易的管理模式大体分为三类：(1)欧美发达国家普遍采取的担保式开放管理模式;(2)绝大多数亚洲国家采取特定区域管理模式;(3)中国采取无担保的开放型管理模式。按照中国目前的管理水平，这种开放型的管理模式很难实施有效监管，出现很多漏洞和弊端。为了保证加工贸易的健康发展，必须采取有效措施，改进现行加工贸易监管办法。我们考虑，根据我国加工总量的发展现状及管理水平，改革的思路应该是：在完善加工贸易银行保证金台账制度的基础上，逐步引导加工贸易向保税区和出口加工区集中。对区外的加工贸易项目，符合条件的按照保税工厂、保税仓库进行管理，其余的采取经济担保或先征后退的办法进行管理。

　　5.建立和完善反倾销税、反补贴税制。反倾销税、反补贴税作为一种特别附加关税，是WTO 协议规定建立的促进世界贸易公平、自由的有力保障手段。从维护我国经济安全，保护国内产业出发，必须很好地掌握使用。现在一些国家把中国列为非市场经济国家，不是以我国国内实际的市场价格，作为正常价值，而是选择属于市场经济体系的国家，作为替代国，以其国内较高的市场价格，作为中国的正常价值，从而判定中国是低价倾销，对中国提出的反倾销申诉和调查多达数百起，多项出口产品被裁定征收高额反倾销税。而我国从1997年以来到现在，仅有3次运用了这个手段，而经终裁，确定征收反倾销税的，只有新闻纸一案，即对原属于加拿大、韩国、美国的新闻纸，分别征收57 .95%——78 .93%的反倾销税。这种情况值得我们重视，要在多方面的工作上，采取积极的应对措施。我国现在征收反倾销税、反补贴税，只是笼统地在1997年3月25日公布的《中华人民共和国反倾销、反补贴条例》中提到;在《中华人民共和国进出口关税条例》中，也仅是见到“可以征收特别关税”一词，法律建设很不健全，应立即制定公布反倾销、反补贴税法，并认真掌握使用，以保护我国经济安全和国内产业，并促进进出口业务的顺利开展。[page]

　　6.借鉴有关国家的做法，研究制定“紧急关税法”，为在必要时利用WTO的保障条款保护国内产业提供法律依据。同时，在“入世”后，依据WTO非歧视原则，通过双边磋商机制敦促某些国家取消明显针对我国的关税和非关税壁垒，如韩国的“进口调节税”等。

　　7.加强海关征管。关税的征管要切实做到依法治税、依率计征、科学管理。要加强海关的现代化征管手段装备建设，大力提高科学征管水平，完善关税数据库业务系统和全国海关审计管理系统，加快建设税则归类数据库，建立查询机制，逐步完善海关检验体系。

　　(二)调整和完善出口税收政策，支持、鼓励和推动外贸出口增长

　　出口退税是国际上的通行做法，是提高本国产品竞争力、促进对外贸易发展、进而拉动经济增长的重要政策手段。加入WTO后，随着关税税率下调和市场准入领域扩大，面对国外产品大量涌入的巨大压力，出口增长已日益成为中国未来对外贸易领域和国家宏观调控面临的必须研究解决的一个重大问题，它不仅关系着国际收支平衡，而且还关系到对中国总体经济增长格局的影响。为此，当前十分紧迫的工作是，需要针对现行问题，适应WTO的规则和要求，尽快改进和完善出口退税办法，以充分发挥国家税收政策支持出口增长的导向功能和作用。

　　1.用足WTO规则中允许出口退税的条款，完善增值税出口退税政策，实行全额彻底退税。按照我国现行增值税规定，对出口产品一般是采取“免、抵、退”的出口退税办法，是依据特定的出口退税率来计算实际的应退税额。前些年的出口退税率是依据不同产品，分别确定为9%、6%、3%三档税率，近年来出于鼓励出口的需要，已把退税率逐步分别提高到17%、15%、13%、5%四档，平均约为15%，但仍低于现行一般产品的法定税率17%(少数产品为13%)。因现在是采用生产型增值税，产品生产中消耗使用的固定资产进项税额不得抵扣，以及其中的劳务服务是缴纳营业税，除交通运输业外，一般也不得抵扣增值税，实际的退税额，是低于已征税额的，出口产品价格中是带有部分应退的增值税款的，这不利于我国产品在国际市场上的竞争。要依据WTO规则和国际惯例许可的全额退税原则，尽快恢复实行增值税条例所规定的出口产品零税率制度，也就是允许对出口产品在产销全过程中所缴纳的增值税，都给予退税。现行对各类企业所实行的不同退、免税计算办法，造成实际退税差别，也要通过采用统一的退税办法，加以消除。特别是还要研究改为采用消费型增值税，扩大增值税的征收范围，彻底排除“多征少退”现象，以增强中国产品在国际市场上的竞争能力。

　　实行全额彻底退税，退税额要相应增加，特别是随着加入WTO后出口规模的扩大，退税额会增加不少。但是综合分析，这不会影响财政收入。因为出口总额上升，将拉动国内整个经济增长，加之进口规模上升，进口环节增值税的大量减免税优惠被取消，整个增值税的征收额会有更大幅度的上升，是足以抵消增加的退税额而绰绰有余的。这从过去出口退税额占征收的流转税比例变化情况中，也可得到一定证明：在实行1994年新增值税税制前的1990——1993年，产品税、增值税采用退税率等办法，实退的退税额由1990年的185 .59亿元，逐年增至为1993年的299 .65亿元，其中同年度征收的流转税比例，分别为11 .03%、13.73%、12.92%、10.44%;1994年实行按新增值税的零税率退税，增值税、消费税退免税总额猛升为450 .10亿元，但由于同年度的流转税额上升，所占流转税的比例也只为11 .87%，与以往年度持平。

　　2.进一步考虑扩大出口退税税种范围。中国目前出口退、免税的税种只有增值税和消费税，而依据WTO规则，退免的所称间接税，还包括销售税、执照税、营业税、印花税、特许经营税等等。为了加大税收鼓励出口的力度，我们可以把营业税列入退税范围，也可以把随同增值税等三税征收的城市维护建设税、教育费附加列入退税范围，因为后两种税实质上是增值税等的附加税，是属于所称的间接税，而不是所称的直接税。

　　3.运用税收保护稀有资源和紧缺物资。WTO规则原则上也不允许采用行政手段限制产品出口，只允许征收出口关税。我国加入WTO后，列名禁止出口的产品将减少，除对少数产品继续运用出口关税的手段进行限制外，也可考虑再加用国内税的手段，这就是对少数需要限制出口的稀有资源和紧缺物资，不退免应征的增值税、消费税，或视情况差别，减少退免税，如采用低于法定税率的退税率等。

　　4.要逐步取消WTO规则禁止性的出口税收支持措施。WTO规则关于税收对出口的支持，还有禁止或限制性的规定，我们必须遵守，不得违反。这主要包括：减免与出口直接相关的直接税以及退、免间接税超过国内类似产品应纳的税额，属于禁止性出口补贴;此外，用税收支持使用国产产品替代进口产品，包括减免企业所得税，固定资产投入所纳税额进行更多抵扣，对此类设备的增值税予以全额抵扣、加速折旧等形式的支持，属于禁止性进口替代补贴。从我国实际看，对照WTO规则的上述规定，我们存在一些涉嫌属于禁止性出口补贴的税收支持措施。例如现行有关税法规定，外商投资开办的产品出口企业，当年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的，可以按照税法规定的税率，减半征收企业所得税。企业出口商品贴息，免征企业所得税。这是以出口业绩为标准进行的所得税优惠，是属于WTO协议明确列举禁止的以出口为惟一条件或几项条件之一的所得税减免补贴，应当在适当时候予以取消。

　　(三)尽快统一内外税制，建立公平税负的竞争环境

　　实行统一的税收国民待遇，是WTO规则的基本要求，也是中国税制改革的重要目标。经过1994年的税制改革，我国内外资企业虽然在流转税方面进行了统一，但在所得税、有关地方税等方面仍然实行两套税制。主要问题是对外资企业的税收优惠过多过滥，实质上构成了对国内企业的税收歧视，在一定程度上削弱了内资企业的竞争力。因此，加入WTO后，为了实现公平税负，合理竞争，增强国内企业的竞争能力，必须尽快统一内外税制，这是下一步国家财政税收政策面临的一项紧迫任务。

　　1.统一内外资企业所得税。现在外资企业所得税虽然名义税率为33%，但由于对外资企业实行全面的税收优惠办法，包括特定区域(特区和开发区)的税率优惠、减免税期限的优惠、计税的列支范围和标准的优惠、税额扣除的优惠等，从而使外资企业所得税实际税负相当低，一般约为7%——8%，仅相当于内资企业实际税收负担的1/3——1/4.由此可见，内外资企业的税制不同，对企业负担及其发展能力的影响也截然不同。因此，从资源合理配置的角度看，统一内外资企业所得税势在必行，包括税率的统一、税基的统一、税收减免政策的统一。今后对企业所得税政策的优惠，应依据“产业为导向，兼顾外资、地区”的政策原则进行调整、改革、规范，税收优惠的范围应适当缩小，基本上应放在国家产业政策重点支持发展的项目和企业，主要是高科技、基础设施和急需扶植的产业，内外资企业统一适用，不符合产业政策的优惠原则上都要取消。其中只对特别需要的外商投资项目，也就是对符合规定的产业政策条件，外商投资额大、技术先进、投资回收期长的新办外商投资企业，经营期在10年以上的，才适当给予一些特殊优惠，以利于引进先进工业国家的大额投资和高新技术，优化经济结构。地区优惠同样要建立在产业政策基础上。对东部地区过多的优惠，要缩小适用范围，原则上只限于经济特区和上海浦东新区。1999年规定，给予设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在享受法定税收优惠政策期满的三年内，可以再享受减按15%税率征收所得税的优惠，这是贯彻西部开发战略决策的重要措施，也要研究给予内资企业和国内投资同样的优惠，以体现公平税负原则，启动国内投资，更快地开发中西部地区。[page]

　　此外，今后我国的企业所得税税率也应根据国内外经济变化情况加以合理调整。近年来世界各国纷纷下调企业所得税税率，而我国还一直保持着33%的基本税率，因此应考虑适当下调，并改现行比例税率为超额累进税率，有效利用累进税率机制，对不同发展水平地区、不同资源状况、不同资本状况、不同技术装备状况等形成的差别利润进行调节。从表面上来看，降低企业所得税税率可能会减少税收收入，但是适当降税有利于企业加强技术改造，扩大和发展生产，因此从长远看降低所得税税率不一定会减少税收。

　　2.逐步取消内外资企业及个人在适用其他税种方面的差异。目前我国一些性质相同的税种内外资企业适用不同的税法，如外商投资企业和外籍人士是缴纳车船使用牌照税、城市房地产税，而内资企业和中国公民是缴纳车船使用税、房产税、城镇土地使用税，在计算征收和税负上都有一些差别。为此，按照统一税法和公平税负的要求，建议尽快对内外资企业实行统一的车船税、房屋和土地税。现在我国只对内资企业征收城市维护建设税、耕地占用税、教育附加税，而外资企业则不用缴纳，这一税收优惠政策有悖于税收的公平原则。建议改变现行做法，对外资企业也要开征上述税种。

　　3.逐步消除内外资企业在进口税收政策方面的不平等待遇。按照现行税收政策，从1998年起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目，在投资总额内的进口自用设备以及随同进口的技术及配套件、备件，免征关税及进口环节增值税。但外商投资企业与国内重点项目的免税，是按照不同的进口产品和技术目录，实行不同的进口税收政策，对外商企业进口设备不予免税的商品的限制远远小于对内资企业的限制，从而使内资企业在引进国外先进设备上处于不平等地位。今后应逐步缩小乃至消除内外资企业在进口设备税收优惠上的差距。另外，随着我国进口关税的逐渐降低和国产设备质量的不断提高，在时机成熟时，要取消这类对进口设备大面积免税的政策，使有限的关税保护发挥应有的作用。

　　(四)着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲

　　研究表明，加入WTO后中国经济发展面临新的机遇和新的矛盾，我国不少产业及其国有企业将会受到很大冲击。在这种情况下，需要充分运用财政投资手段，依据国家的产业政策和宏观调控意图，对国家的重要产业和领域给予支持和投资倾斜，以提高产业的竞争能力，增强国民经济的长远发展后劲。

　　1.适应WTO规则的要求，强化对农业的投入。世界各国对农业都给予不同程度和范围的支持，但这也是造成国际农产品贸易不公平竞争的主要原因之一。根据WTO农业协议，将不同的国内支持措施分为两类：一类是不引起贸易扭曲的政策，称“绿箱”政策;另一类是产生贸易扭曲的政策，称“黄箱政策”。目前我国财政支农中的各类支出基本属于“绿箱”政策范围内的支出，但与WTO农业协议相比，有些属于“绿箱”范围的支出项目我们还没有，有些支出力度还不够。因此，今后财政支农政策面临的主要任务是，要按照WTO规则要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度，这是关系到农业长期可持续发展的一个重大问题。具体考虑：(1)加大农业和农村基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治、移民建镇、小城镇建设、农村电网建设与改造等。(2)支持农业结构调整。中国农业已进入一个新的发展阶段，面临着战略性结构调整，这就是要调整农业生产结构，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、还草等方面的支持。(3)完善农业社会化服务体系。我国有2.3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，靠政府的价格支持和补贴受到限制。关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务;加强对病虫疫情监控的投入，减轻农业损失;增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织;支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。(4)根据财力可能，逐步增加不发达地区的农业发展支出，并要建立起日益完善的农业救助性支持体系，包括农业灾害补助体系、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，这也是政府支持农业发展不可忽视的重要措施。

　　2.采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。当今世界各国都非常重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，促进科技事业的发展。据统计，美国的研究与开发总投资居世界首位，近年来其投资情况分别为：1993年为1373亿美元， 1994年为1730亿美元，1995年为1786亿美元，1996年为1843亿美元，其投资额超过日、德、法、英科技投入之和。从研究与开发总投资占GDP的比例看，一些主要工业化国家均超过了2%，如1995年美国为2.45%，日本为2.96%，德国为2.27%，法国为2.35%，英国为2.19%。即使一些新兴工业化国家和发展中国家，也十分重视这方面的投资。我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增强国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院、所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：(1)继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。(2)对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。(3)优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。其次，财政部门要利用政策的导向作用，促使企业建立技术创新机制，通过筹集科技研究开发资金和科技成果转化基金等方式，积极增加技术开发经费，有计划、有重点地推进企业科技进步。另外，国家政策性银行可设立支持重大科技成果转化的专项贷款，支持发展高技术产业。财政还要配合金融部门制定科技贷款贴息政策，以使科研单位能及时争取到国家科技贷款的支持。[page]

　　3.促进国有经济发展的财政投资政策取向。国有经济在中国国民经济中始终占据主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是入世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。(1)应积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。为此，政府要在逐步提高财力比重的基础上，通过投资手段，逐步解决现有一些国有大型企业和企业集团资本金不足的矛盾。财政还应通过投资贷款手段对其补充优惠的资金，并引导商业性金融向其注入资金，以增强国有大中型企业和企业集团的资金积累功能。对于有发展前途但目前尚幼小的新兴产业领域的国有企业，政府应通过财政投资手段及其政策性融资手段，促其发展和壮大，并向集约化方向发展。(2)要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业和重点企业上水平。财政投资手段既包括财政拨款，也包括财政贴息。这有助于财政政策与货币政策的配合，从而吸引银行信贷资金的介入，扩大国有企业技改投入规模。(3)进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增强企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。

　　(五)建立健全社会保障体系，促进社会稳定和进步

　　国有企业改革的进一步深化，将使下岗人员在短期内有所增加，随着我国加入世贸组织进程的加快，新的国际分工和产业调整也会带来相应的失业问题。从这两方面看，今后一定时期，我国的就业形势将十分严峻。为了防止下岗失业人员增加带来新的社会问题，必须建立健全社会保障体系，在这方面政府财政担负着重要职责。

　　1.调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。从国外发达的市场经济国家看，社会保障制度在二战后有了很快发展，特别是进入20世纪60年代以来，得到了普遍推行和强化，成为政府财政支出的一项十分重要的内容，而且社会保障支出占财政总支出的比重表现出不断上升的趋势，目前一般达40%左右。中国与西方发达国家相比，无论是经济基础还是财政能力都存在很大差距，而且中国正处于体制转轨时期，财政收支矛盾十分突出，因此，我国社会保障支出的比重无法达到西方国家那样高的水平。但从长期趋势看，社会保障支出比重不断上升已日益成为财政运行发展的一条基本规律和国际经验，这对我们是有启发的。因此，中国财政下一步通过调整分配结构，着力强化社会保障支出，这不仅是从中国国情出发应该作出的一个重要战略考虑，同时也是对国际经验的有益借鉴。

　　2.建立国家财政社会保障预算。社会保障预算是反映政府提供社会保障范围大小的重要收支计划，是国家预算的基本内容之一。建立社会保障预算是完善中国社会保障体系的一个重要措施，通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度，对社会保障资金实行全过程监管，不仅有利于强化用款单位和基金经办机构的责任，而且有利于规范资金收支分配，改变目前社会保障资金管理的随意行为和混乱局面，确保社会保障资金的正确使用。建立财政的社会保障预算，需注意几个问题：(1)社会保障作为一种特殊的财政分配关系，具有自身运行规律，因此，在编制预算时，必须将社会保障预算与一般政府预算分开编制，单独反映，这也是国际上通行的做法。具体考虑，社会保障预算的收入渠道包括：企业和个人的社会保障缴款;财政作为财政供养人员“雇主”的缴款;用社会保障基金节余进行投资取得的净收益;社会保障基金投资的回收资金;社会保障基金专户储存的利息收入;财政用于社会救济等的拨款;财政对社会保障事业的补助拨款(主要用于弥补入不敷出部分)等。社会保障预算的支出包括：向保险受益人支付保险金;居民生活补助支出;社会保障机构经费开支;利用基金节余进行投资支出等。(2)鉴于目前社会保障改革处于起步阶段，各地社会保障改革进展不一，可考虑选择那些社会保障改革取得经验的地方，编制社会保障预算先行一步，然后在全国逐步推行。在社会保障资金未纳入预算之前，要根据国务院关于加强预算外资金管理的要求和有关规定，按照“收支两条线”的管理方式对社会保障资金实行全额财政专户储存管理。(3)财政部门不得将社会保障基金或节余用于弥补政府公共预算赤字。

　　3.开征社会保障税。社会保障税在国外也称“工薪税”。一般是以企业的工薪支付额为课税对象，用来建立社会保障基金的一种特别税。大多是由雇主和职工双方按工资的一定比例各出一部分，也有只向雇主一方征收的。现在世界上将近160个国家建立了社会保障制度，其中90多个国家开征了社会保障税。在当前，尽快在我国建立和完善社会保障制度，已经日益成为建立现代企业制度、促进国有企业改革发展的一个关键环节。而通过开征社会保障税更加稳定、规范地筹措社会保障资金，这是建立和完善我国社会保障制度的重要资金保证。近年来我国各地和一些行业进行了老年社会保险、劳动就业保障、社会福利保险及社会统筹试点，已经摸索了一些经验，应在此基础上规范社会保障行为，并通过开征社会保障税促进社会保障制度的建立和完善。

　　(六)提高财税政策的透明度、公开性和统一性

　　按照世贸组织的规则，各成员国包括税收在内的各项法律规章、政策、制度、措施都必须予以公布，增加透明度和可预见性，以有利于国际贸易的运行。适应加入WTO的需要，国家必须提高财税政策的透明度、公开性和统一性，这也是建立和实现中国社会主义市场经济下公共财政发展目标的必然要求。因此，今后颁布全国性的财税政策和法规时，必须采取公报申明方式，对有关政策法规的内容和管理程序作出公开说明。各地区和部门必须严格执行全国统一公布的财税政策、法规，并按国民待遇原则，在政策法规的适用性方面要实行内外一致。[page]