最惠国与多边贸易体制

　　(15)参见 A/CN，4/213，第 15 页。

　　四、总协定第 24 条与特惠制

　　GATT 规定的，对最惠国的最大例外是特惠制(prelerentialsystem)。 特惠制是比最惠国税率还要低，因之还要优惠的一种体制，但它本身具有歧 视性。特惠(preference)一词极易汉译为“优惠”，如现在国内流行的关 贸总协定译本那样。这种“优惠”译词文容易使人产生一种错觉，似乎它还 不如最惠国优惠。因此，我认为应考虑予以更正。

　　特惠制与总协定第 24 条规定的关税联盟或自由贸易区①，是两个既紧密 联系又相互区别的法律概念。说两者紧密联系，指的是：在关税联盟或自由 贸易区的各个成员之间的贸易，彼此实行程度不同的特惠待遇，即比“最惠

　　[国]”还要优惠的待遇，而并不把这种特惠给予非其成员，因此它是一种 歧视性制度。说两者又相互区别，是指它们都有各自独立的内涵，例如，作 为特惠制一种的普惠制(GSP，即 generalized system of preference， 普遍化的特惠制的缩写)，则是与关税联盟或自由贸易区全然不相关的一种 发达国家给予发展中国家的特殊待遇制度。

　　(一)历史的反复

　　在 GATT 多边体制中，特惠制原本是一种要逐步消除的残留物。这种意思 明确表述在第 1 条第 2、3、4 款中，这些条款所允许继续存在的特惠制只限

　　于 GATT 附件中包括英联邦、美古美菲之间等有数几个。第 4 款暗示了今后逐

　　步递减直至取消的方向。 之所以写入这个条款，从制定条约历史上说，是两种绝然对立主张达成

　　妥协的折中产物，主张保留具有强烈殖民主义色彩特惠制的是英国。由 1932

　　年英联邦《渥太华协定》制定的“帝国特惠制”(Imperial preference system)，目的在于保证英国工业产品顺利向其殖民地出口，并从殖民地获 取廉价原材料，其性质纯粹是殖民主义性质的。这种制度的明显歧视性或排 他性，把包括美国产品在内的非英国产品排挤出英联邦的市场。对于这种维 系殖民体系生命线的重要制度，大英帝国岂肯放弃?这个问题，在第二次世 界大战行将结束，英美两国首脑在谈判战后国际经济秩序的《大西洋宪章》 时，英国对英联邦特惠制咬住不放，而美国为扩大其出口市场却坚决主张废 除，并将此列为战后国际秩序的一条重要原则。这种分歧与争论贯穿于 1946

　　—1947 年草拟哈瓦那宪章和关贸总协定全过程。在 1947 年 10 月的日内瓦会

　　议上，英法联合抵制美国废除特惠制的主张，使谈判陷入僵局。最后双方达 成妥协，写成了现存的第 1 条第 2—4 款。

　　后来的 GATT 实践表明，从表面上看第 1 条第 2—4 款的预定目标似乎已 达到了，即其特惠制中最大的板块——英联邦帝国特惠制已于英国加入欧共 体后的 1974 年消失了。但是，它的阴魂不散，而以另一种方式以欧共体为核 心，死灰复燃，迅速地漫延扩散起来，形成了各式各样的“自由贸易区”。 由于原来的殖民地或受保护国在 60 年代纷纷独立，因此这些区域特惠制的内 容自然还在平等旗帜下有所升华。这些本来要受总协定第 24 条加以节制的事 情，又因第 24 条本身的缺陷和缔约方全体的优柔容忍，而失去了控制，形成 了全球性区域贸易集团化的现状。

　　(二)第 24 条的规则

　　为了解说特惠制现状，首先要对第 24 条的法律规则梗概有个了解。在第

　　24 条“适用区——边境贸易——关税联盟与自由贸易区”的 12 个款目中， 除规定边境贸易(第 3 款)和中央政府与地方政府关系(第 12 款)外，中心 内容表述的是关于关税联盟与自由贸易区的规则。

　　1.定义或标准

　　“关税联盟”“自由贸易区”①以及为成立这类联盟或贸易区而签订的 “临时协议”(interim agreement，或译作“过渡协定”)是第 24 条规定 的三种主要最惠国例外。该条第 8 款分别为之下有定义，亦称标准条件。

　　对关税联盟，第 8(a)款说：“要把关税联盟理解为指：用单一关税区

　　②代替两个以上的关税区，以致(1)该联盟各组成区之间大体上所有的

　　(substantially all)贸易，或者原产于各该区产品的大体上所有贸易， 取消了关税及其他限制性商业规章(于必要时，为第 11、 12、 13、 14、

　　15 及 20 条所准许者除外); (2)除第 9 款有规定者外，该联盟每个成员 对非该联盟区的贸易，适用大体相同的关税及其他商业规章”。

　　对自由贸易区， (b)项规定说，“要把自由贸易区理解为指：两个以 上关税区的群体，其组成区方对原产于各该区产品的贸易，大体上取消了关 税及其他限制性商业规章(于必要时，为第 11、12、13、 14、15 及 20 条 准许者例外)。

　　不难看出、两者的主要区别在于：关税联盟构成了一个单独关税区，即

　　对外实行同一的关税及其他限制贸易措施;而自由贸易区则并不构成一个单 独关税区，它的各个组成方仍保持着独立的关税及贸易政策。

　　顺便指出，有些经济学家把区域经济一体化的进程分成四个阶段，即：

　　自由贸易区→关税联盟→共同市场→经济联盟。由此可见，自由贸易区是其 中最初级的形态，关税联盟则是第二步的措施。

　　对于为成立关税联盟或自由贸易区而订立的“临时协议”(或叫“过渡

　　协定”)，第 5 款则明确要求：“〔临时协议〕应包括在合理长的期限(reasonable length of time)内成立该关税联盟或该自由贸易区的计划与进程表”。 这就是说，该协议必须包含有过渡期限和一步步达到成立的具体步骤和措 施。

　　2. 应遵守的规则

　　第 5 款(a)项说，“??成立该关税联盟或订立该临时协议时，对非成 员的〔GATT〕缔约各方征收的关税和实行的其他贸易规章，大体上(on The whole)关税不得高于该联盟成立或该临时协议订立之前的税率总体水平(The general incidence of theduties)”。第 6 款接着规定说，“在履行第

　　5(a)款的要求时，如果一个缔约方拟增的关税率不符合第 2 条〔减让表〕 中的规定，应适用第 28 条〔“减让表的修改”〕的程序。在作补偿时，要适 当考虑该联盟其他组成方在降低相应关税方面已提供的补偿”。下面再对此 款作解说。[page]

　　对于自由贸易区，第 5 款(b)项说，“对自由贸易区或导致成立自由贸 易区的临时协议来说，各组成区方保持的关税及其他贸易规章，以及该自由 贸易区或该临时协议成立或订立时适用于对非该区或非该协议成员的

　　〔GATT〕缔约各方贸易中的关税及其他贸易规章，不得高于或严于该自由贸

　　易区成立或该临时协定订立之前同一组成区现有的相应关税及其他贸易规 章”。

　　3.缔约方全体的职责

　　第 7 款规定说，对各成立或订立情况“应立即通知缔约方全体，并向之 提供有关拟加入的联盟或贸易区的资料，使之能向其认为有关的〔GAT〕缔约 各方提供适当的报告或建议”。

　　对于“临时协议”，缔约方全体在研究了该临时协议内的计划与进程表， “经与该协议当事各方协商”和“充分考虑”之后，“若认为该协议当事方 所拟期限不见得能导致关税联盟或自由贸易区的成立，或者该期限不合理”， 得对之提出建议，“该当事各方若不打算据此建议作修改，他们就不得维持 该协议或使之生效”。再者，“若对该计划或进程表作任何重大变动，均应 通知缔约方全体。该变动若足以危及或不当地推迟该关税联盟或自由贸易区 的成立，缔约方全体得要求与有关各缔约方进行协商”。

　　此外，第 24 条第 10 款还有一个类同于总协定第 25 条第 5 款的“免除义 务”(waiver)条款：“缔约方全体得以三分之二多数批准那种不完全符合

　　第 5 至 9 款所含标准的拟议，只要该拟议会导致本条意义上的关税联盟或自 由贸易区的成立”。这是个原本想允许一定灵活性的款目，但因与第 25 条第

　　5 款完全重复，一向受到批评，也未曾受到过引用。

　　(三)实践中的挑战与难题

　　第 24 条上述规则，原是以荷比卢关税联盟为原型设计出来的，因此条件 相当严格。后来又扩大适用于较关税联盟要宽松许多的“自由贸易区”及“临 时协议”。条约的制定者们完全没有料到由此闯下的“大祸”，险些断送了 GATT 的生命。

　　在近半个世纪的实践中，第 24 条算是个最大的失败，不仅它本身基本上

　　被搁置在一旁，而且涣散了 GATT 的法纪。要彻底理解这一点，还得从 GATT

　　从 50 年代末遇到的挑战说起。

　　第一个重大挑战来自按 1957 年罗马条约规定要成立西欧六国(德、法、 意、荷、比、卢)的“经济共同市场”。这个“经济共同市场”作为关税联 盟是否符合第 24 条规定的标准?接踵而来的，同样是来自西欧的“欧洲自由 贸易联盟”(EFTA)。这是以英国为首为对抗前述欧洲共同市场而联络西欧 的挪威、瑞典、瑞士、丹麦、葡萄牙、奥地利而成立的七国自由贸易区。按 该联盟于 1960 年签订的《斯德哥尔摩公约》规定，取消各成员之间工业产品 的关税和限制贸易措施，但对农产品则既未取消关税亦未消除贸易壁垒。如 果说，按欧共体后来发展，勉强说它符合第 24 条规定的活，欧洲自由贸易联 盟(EFTA)则大不为然了。GATT 缔约方全体派工作组对它进行调查后，就遇 到了第一个大难题：

　　对第 8 款(b)项“大体上取消了所有关税及其他限制性贸易规章”中的 “大体上所有”(Substantially all)应如何解释?

　　工作组许多成员坚持认为，农产品贸易被排除在“自由贸易”之外一节 证明，该联盟并未做到“大体上取消了所有关税及其他限制性规章”。但是 该联盟成员却持相反观点，“该联盟成员国认为，数量方面或换句话说自由 贸易所占百分比一节，不应该是唯一要考虑的因素。应该从数量与质量相结

　　合的更广泛意义上，来考虑该〔斯德哥尔摩〕公约是否符合第 24 条第 8 款。 即令有些规定并未要求消除农产品的贸易壁垒，但〔公约〕农产品协议却确 实促进了农产品贸易的扩大，据此事实??说农产品被排除在自由贸易范围 之外，是不对的;事实上，占农产品贸易总量的三分之二的壁垒将被拆 除??”③

　　结果，工作组内因意见分歧而得不出结论。工作组报告在最后只好建议 说，“对该公约暂缓采取任何行动”，以便从长计议。实际上，和对欧洲经 济共同市场的审议一样，不了了之。

　　类似的第二大难题是，如何解释第 5 款里说的：在成立关税联盟或订立 有关临时协议时，对非其成员的〔GATT〕各缔约方征收的关税与实行的贸易 限制，“大体上”(on The whole)不得高于该联盟或临时协议成立或订 立以前的“总体水平”(general incid)

　　第三大难题，是审议欧共体与地中海沿岸各国、与原殖民地的非洲各国 的“自由贸易区”“联系协定”(associationagreements)时提出来的，即： 对第 5(c)款中“任何临时协议均应包括在合理长的期限(teasonable length of time)由成立该关税联盟或自由贸易区的计划与进程表”，应 如何作出解释?这个“合理长的期限”究竟该有多长?有些临时协议根本未 含“计划与进程表”，又该如何处置?

　　按第 7 款，缔约方全体虽有一定职责，乃至制止该临时协议生效的权力，

　　但似乎并未构成强制性管理与监督的必要权限。因此，缔约方全体常为意见 分歧所干扰，处于软弱无力作出决定的境地。

　　第四个难题涉及到复杂的程序问题。当关税联盟对外采取统一关税率

　　时，难免要发生这样一种情况：该统一税率高于有些成员原载于其减让表里 的约定税率水平。例如， 1994 年欧共体(EEC)扩大新成员改名为欧盟(EC) 时，其新成员如奥地利不得不提高有些产品的关税率，直接影响到进口我国 货物的关税。这里就涉及到前述第 6 款中“拟增关税率不符合第 2 条〔该国 减让表的约定税率〕规定”的规则，对此就应“适用第 28 条的程序”，重新 与有关缔约方谈判修改减让表，并从其他方面提供补偿，这是个十分复杂的 程序，其中也有些解释上的难题。

　　GATT 在其近半个世纪的实践中，对上述四大难题，并未作出合适或合理

　　的回答，造成了对关税联盟与自由贸易区的失控状态。

　　(四)区域集团化[page]

　　由于上述第 24 条规则上的含糊和缺陷，加之缔约方全体的软弱或容忍态 度，求实派占了上风;或许更为根本更为重要的原因：西欧的两个贸易集团 在经济合作、贸易创造、规模经济等方面连获佳绩的示范效应，使得从 60 年代以来，在世界范围出现了贸易区域化、集团化的格局，而把第 24 条的规 则扔在一边。

　　这其中最集其大成者，是 70—80 年代以欧共体为核心，向外辐射达 100 个国家，形成三个层次的自由贸易区特惠制模式，即：它与欧洲自由贸易联 盟的自由贸易协定，与地中海周边国家签订的“联系协定”，与非洲、加勒 比及太平洋地区近 70 个发展中国家签订的“洛美公约”。④

　　1972 年欧共体吸收欧贸联成员的英国、丹麦加入后，接着又与欧贸联其

　　他成员的瑞典、瑞士、奥地利、葡萄牙、冰岛、芬兰、挪威分别签订了内容 与格式基本相同的双边自由贸易协定，完全取消大部分工业品的关税与数量 限制，对其中敏感的纸张、钢铁等则规定了消除壁垒稍长的过渡期。对农产 品则谈判成一定的关税减让。

　　第二个层次是欧共体与地中海沿岸的邻国的联系协定，这些国家有些是 它们的殖民地或受保护国，因此相互间在贸易、投资、移民及环境方面传统 地都有密切的相互依赖关系，欧共体意图结织成一个“泛欧自由贸易网”。 其中对土耳其、马尔他、塞浦路斯之间的联系协定旨在将来发展成关税同盟。 对马革里布各国(阿尔及里亚、摩洛哥、突尼斯)和马什喀各国(埃及、约 旦、叙利亚和黎巴嫩)乃至以色列、南斯拉夫等，一般都给工业品(除少数 品种外)以免税并不受数量限制地进入欧共体，一部分农产品如水果、蔬菜、 酒类等给予低关税，纺织品与服装则有最大限额。一般说，这种特惠制是单 方面的，欧共体只要求对方给予最惠国待遇，但同时又都设有保障条款作安 全阀。

　　第三个层次是对非洲、加勒比及太平洋地区原属欧洲各国殖民地的区 域，共 70 国，签订有洛美公约，一般给予它们比普惠制更优惠些的单方面的 特惠待遇。然而，达到上述内容的联系协定却经历了三个发展阶段。第一个 阶段(1958—1962)，欧共体与它们的贸易关系是按罗马(成立欧共体)条 约第四部分的“海外领地”条款构筑的“联系专约”。所实行的基本上沿袭 宗主国对殖民地不平等条约的模式。第二个阶段(1963—1974)是温雅德协 定时期。在这个时期亚非殖民地纷纷独立，建立成独立国家后一致反对“联 系专约”的不平等待遇。经过对等谈判先后签订了两个温雅德协定，使双方 经贸关系有很大改观，主要表现有三：签订协定的 18 个非洲国家并不是建立 一个自由贸易区，而是分别与欧共体建立 18 个双边自由贸易区，这就使 18 国彼此间经贸关系摆脱了殖民罗网，得以自由处理。其二，允许联系国对从 欧共体进口的产品征收为其发展所需的关税。其三，条约执行的管理从过去 的欧共体单方面管理，改为双方共同管理，一切要经双方协议。第三个时期 是从 1975 年迄今，共连续签订有四个洛美公约。事情最初是由英国进入欧共 体时坚持要把英联邦特惠制带进来而引发的。这使得温雅德联定的 18 国与原 属英联邦的 29 个加、太、非地区英联邦成员国组成了 46 国集团，集体统一 意志和立场与欧共体进行对等谈判，签订了洛美公约。其后又经三次修订， 现在是 1990 年 4 月生效的第四个洛美公约，包括加、太、非共 69 个发展中 国家。

　　第四个洛美公约的主要优点有三： 第一，欧共体对公约签字国单方面地提供特惠，给从它们出口的工业品

　　与绝大部分农产品以免除关税并取消贸易限制。当然，一项产品是否有资格 获得这种特惠，要由原产地规则来决定(参见下章关于原产地的论述)。但 一般说欧共体这项特惠制的原产地规则，比起它给予普惠制的原产地规则 来，要宽松些。这就意味着，洛美公约的特惠制比普惠制要稍稍优惠一些。 第二，公约载入了“稳定出口收入”制度。对公约签字国 44 种农产品和 矿产品对其出口的最低收入，遇有因初级产品价格下降、歉收等致使出口收

　　入明显下降，欧共体以贷款或补助方式予以补偿。 第三，欧共体以财政援助措施帮助这些国家进行生产结构调整，扩大贸

　　易。

　　这些从表面上看“非常慷慨”的单向“最大特惠安排”，一方面是这些 发展中国家集体斗争的结果，另一方面也反映了欧共体官员们的老谋深算。 因为由在它周围的这 69 国构成的经济贸易圈，最大的受益方仍然是欧共体。 这个经济圈为它保证了原材料来源和制成品销售市场，构成了它在全球贸易 的竞争优势，维护了它的强大国际地位。因此，说它是“一个富于创造性的 不对等自由贸易区”，未免失之偏颇。

　　当然除欧共体上述自由贸易区网络外，世界上还有许多大的自由贸易 区，如美国、加拿大、墨西哥组成的北美自由贸易区，南美洲巴西、阿根廷 等组成的南美共同市场，以及东南亚联盟(印尼、新加坡、马来西亚、泰国、 菲律宾、文莱、越南)，后两个均有向共同市场方向发展的规划。至于小的、 双边的“自由贸易区”，几乎已是遍地开花，难以尽数了。

　　(五)亡羊补牢

　　面对上述自由贸易区遍布的既成事实，对第 24 条又应如何处理?乌拉圭 回合经过周密的考虑，还是作了“亡羊补牢”式修补并严密第 24 条规则的努 力，制定了《对 1994 年关贸总协定第 24 条的谅解》(以下均简称《对第 24 条的谅解》)。

　　该谅解在序言中说：“注意到自订立 1947 年关贸总协定以来，关税联盟

　　和自由贸易区在数目和重要性上有巨大增加，目前已覆盖世界贸易一大部 分”，并“重申尊重 1994 年关贸总协定第 24 条的规定”。“关税联盟、自 由贸易区以及导致成立的临时协议??必须满足该〔第 24〕条第 5、6、7、8 款规定的要求”。该谅解对第 24 条的修补，主要有三点。

　　第一，对第 5 款的“大体上??总体水平”，在该谅解第 2 段中作了具

　　体和详尽的补充规定：“第 24 条第 5(a)款规定的，对成立关税联盟前后 所实行税率与贸易规章总体水平的估评，就税费而言，要按加权平均税率和 应证关税作出全面评估。这种怦估要根据该关税联盟提供的前一有代表性时 期的进口统计，在税率序号的基础上，按 wTO 原产地进行分类，用价值与数 量表示出来。秘书处要采取乌拉圭回合多边谈判中用过的估算关税报价的方 法，计算出加权平均税率和应征关税。”可见，估算税率“大体上的总体水 平”是按一整套经济标准具体计算出来的;那么对非税率的贸易规章限制总 水平，就更加复杂费事了。该第 2 段接着说，“一般认为，为了对难以用数 目或合计表示的其他贸易规章总体水平作出全面估价，大概需要对每个措 施、规章、所含产品以及受到影响的贸易流量，作出审评”。[page]

　　第二，对“合理长的期限”(第 5(C)款)，(对第 24 条的谅解》第 3 段规定：“只有在例外情况下才可超过 10 年。凡属临时协议各组成方认为

　　10 年不够者，他们应就需用卜些期限一节向货物贸易理事会作充分说明。” 第三，关于提高约定税率，谅解第 4 段指出：“第 24 条第 6 款给一个成 员在成立关税联盟时拟增加约定关税率，设置了程序。对此，成员各方重申：

　　第 28 条订的、后被 1980 年 11 月 10 日(BISD27S/26—28)和《解释 1994 年 关贸总协定第 28 条的谅解》为之精心制定了准则的程序??在对关税减让作 修改或撤回之前，开始适用。”

　　对这道极为麻烦的修改约定税卒的谈判，谅解第 5 段又作了详细具体的 规定：“要以真诚态度进行这类谈判，以求找到彼此满意的补偿调整”。但

　　若在法定的合理期限内仍未达成协议者，“该关税联盟可自行修改或撤回减 让，而受影响的[wTO]成员方则可按第 28 条”进行报复性撤回与之相当的 减让。

　　但成立关税联盟时的税率，有的比某成员的高，也还有的比某个成员的 要低的情况，对比在第 6 段补充指出：“对从成立关税联盟或导致成立关税 联盟临时协议带来降低关税中受益的[WTO]成员各方， 1994 年关贸总协定 并未加给向其各组成方作补偿调整的义务。”

　　第四，《对第 24 条的谅解》用了 5 段来详细规定货物贸易理事会“对关 税联盟和自由贸易区的审核”权力，显然为了加大该理事会在管理上权威性 和责任感。

　　第 17 段说，“对于按第 24 条第 7(a)款作的通知，均由一个工作组按

　　1994 年关贸总协定和本谅解第 1 段的有关规定，进行审查。工作组应把它在 这方面的裁定(findings)向货物贸易理事会提出报告”。这里的措辞很有 些司法审核的味道。

　　第 8、9、10 段在规定货物贸易理事会有关权力时，都使用了“审核”

　　(review)“审查”(examine)这类具有执法监督的用词，显然在强化该理 事会管理的力度。

　　尤其应予指出的，是第 12 段对“争端解决”的规定：“对第 24 条??

　　备规定的实施中发生的任何问题，均得引用经《解决争端谅解》采用并诠释 过的、1994 年关贸总协定第 22 条和第 23 条规定。”这就表明，于必要时用 司法手段来维护经谅解修补过的、第 24 条规则的强制执行。

　　尽管《对第 24 条的谅解》有点像“马后炮”，但其强化 WTO 对关税联盟

　　与自由贸易区的管理，则是应予充分肯定的。起码可以这么说，过去那种对 区域集团化的随意态度和无政府状态，从此告一段落。

　　(六)是“创造”还是“转移”

　　用关税联盟或自由贸易区的形成推动一个区域的经济一体化，对 GATT

　　或 WTO 多边贸易体制推行全球贸易自由化的利弊如何?是起促进作用(用经 济学家们的术语，叫“trade creating”贸易“创造”)还是由于前者特惠 制的歧视性有碍于后者(经济学家们叫它“trade diverting”贸易“转移”)? 这是个专家学者们长期争论不休，一般老百姓都很关注的一个重大问题。

　　远在 1947 年讨论要不要把关税联盟作为例外写入哈瓦那宪章时，对此就

　　有过激烈的争论。或许那时是以仅有的荷比卢和黎叙两个小型关税联盟为依 据的，因而把联盟与特惠割裂开了。当时美国代表团副团长大发宏论：坚决 反对特惠制，因为其天然歧视性，不利于贸易自由化;坚决支持写入关税联 盟，认为它是迈向全球贸易自由化的先行者。这种绝然将两者分开的论点， 显然是站不住的，自相矛盾的。尤其后来把更初级形式些的“自由贸易区” 和“临时协议”写入第 24 条，以及实践中又抛开第 24 条的严格条件或标准， 使得特惠制成了它们的一个共同特征了。而特惠制的天然歧视性，与全球贸 易自由化显然有相抵触的一面。这点，在第 24 条第 4 款里也有表述：“缔约 各方承认，经自愿协议，以发展该协定成员区经济之间的紧密一体化的方式， 增加贸易自由的愿望。他们还认为，关税联盟与自由贸易区的目的，在于促 进各组成区之间的贸易，而不是在该区与〔GATT〕其他缔约方之间贸易中构

　　筑壁垒。”乌拉圭回合《对第 24 条的谅解》序言就讲得更明白了：“重申这 类协议的目的，在于促进其组成各区域间的贸易，而不增加该区域与〔WTO〕 其他各成员方之间的贸易壁垒。因此，在成立或扩充组成方时应尽最大可能 避免对〔WTO〕其他成员方的负效应”。

　　因此，区域贸易集团与 WTO 多边贸易体制的全球贸易自由化目标，既有 一致的一面，又有冲突的一面，这里借用著名学者杰克森的一段话，或许是 有益的。“一般认为，关税联盟或自由贸易区，在其成员间相互贸易中消除 壁垒，是朝着普遍的贸易自由化迈出的一步，因此只要其特惠安排无损于非 成员的贸易，就应允许。只要自由贸易原则正确实施，由一个区域内自由贸 易所产生的增加生产和福利裨益，完全能增加对从非其成员方面的购买力。 经济学家们已对自由贸易区会引起‘贸易转移’还是‘贸易创造’写了不少 文章，前者会有悖于包括不歧视在内的世界贸易政策。例如甲乙两国成立自 由贸易区，就必然会造成甲国原从丙国购买的东西，转而从免税的乙国购进， 因丙国货仍要上关税。因此一般认为，自由贸易区这个例外若被滥用作设置 贸易特惠，就背离了最惠国的目的。”⑤

　　这就是说，区域贸易自由化作为世界贸易自由化的先行或示范，有它积 极一面，但其中特惠制歧视性或“贸易转移”的负效应，也是难以完全避免 的。关键要看如何增加正效应而控制或减少负面东西的影响。要求 WTO 来履 行此“宏观调控”职责，恐怕是十分困难的。

　　鉴于现在自由贸易区与关税联盟已经在全世界遍地开花这个既成事实，

　　或许更现实些的题目应该是：如何调整区域与全球之间的关系。我国有位经 济学者写道⑥：“趋向之五：在较长时间内世界贸易将在地区主义和多边主 义双轨制下运行〔原作者注：这是国际货币基金组织在其出版物的提法〕。 一方面贸易集团化，同以关贸总协定规范的全球自由贸易体系之间是有抵触 的，因为集团化实行歧视性贸易政策，危害其他总协定缔约国的利益，并威 胁总协定的多边贸易机制。另一方面，区内贸易限制减少或取消，不仅使区 内外的贸易机会增加，而且也为全球范围内抵御贸易保护主义作了示范。从 这个意义上说，贸易集团化能促进总协定下多边贸易的发展，它将成为实现 全球贸易经济一体化的重要阶段。”[page]

　　那么如何实现这种“双轨”的并轨呢?现在提出了一种 “融解”

　　(dissolving)战略，即用改善多边体制的办法“融”化掉区域集团的歧视 因素⑦。这次乌拉圭回合的有些做法就具有这种功效，例如对医药、化工、 纸张等多项产品的零关税，就把关税联盟或自由贸易区中对这几类产品仍收 关税的问题给“融化”掉了。乌拉圭回合在有些问题上制定了比区域集团更 为严格的法纪，例如在农产品和反补贴措施方面的规则就超过了欧盟(EU) 和北美自由贸易区(NAFTA)。在知识产权、技术壁垒和卫生检疫方面的规则， 明显地把北美自由贸易区等不少自由贸易区的有关规则“多边化”(融化) 了。与贸易有关的投资协议(TRIMS)在要求消除汽车部件国产含量的过渡期， 比许多自由贸易区都要短。服务贸易总协定(GATS)中有些部门的承诺表也 把某些自由贸易区这方面的歧视性给冲淡了。凡此等等，都足以表明：随着

　　WTO 多边贸易体制向贸易自由化步伐的加大，很可能把许多区域集团带歧视 性的特惠制“融化”或使之在不同程度上多边化了。这就是说，双轨并行的 局面只是历史性过渡形式，多边这条“大鱼”，终归会吃掉各个区域这类“小 鱼”的。

　　注释

　　①1947 年 10 月在日内瓦拟定的哈瓦那宪章槁中，原本没有“自由贸易 区”。后来黎巴嫩代表提议为方便发展中国家，加上“自由贸易区”。在 1948

　　年 2 月哈瓦那会议期间，举行的第 1 次缔约方全体会议接受了这种主张，通 过了《修正第 24 条的特别议定书》，将哈瓦那宪章中有关“自由贸易区”内 容，写入 GATT。

　　②第 24 条第 2 款将“关税区”定义为：“该区在对任何其他区的大部分 贸易上保持着单独关税或其他任何商业规章的任何区域”。一般称作“单独 关税区” (Separate customs lerritory)。

　　③《审议斯德哥尔摩公约的报告》，载 BISD 9th Supp，p. 83—87。

　　④以下资料，参见刘星红的博士论文《欧洲共同体对外贸易法律制度研 究》， 199S 年 6 月，第 125—143 页。

　　⑤ John. H. Jackson ： Legal Problems of lnternationaI EconomicRelatlons， 1986 年，第 2 版，第 455 页。

　　⑥金祥荣：《世界区域经济一体化浪潮及其影响》，载《国际贸易问题》 杂志， 1995 年第 6 期，第 22 页。

　　⑦ 参见 UNCTAD：Trade and Development Report，1994，P.165。

　　五、原产地规则

　　在第二章谈到关贸总协定第 1 条第 1 款对“普遍的最惠国待遇”的表述 中，我曾指出目前流行汉译本中一个重要误译，把原文中“原产于”给漏掉 了。

　　其实关贸总协定的一些关键性条款如最惠国、国民待遇、反倾销反补贴 以及保障条款等，都涉及原产地这个因素。采取什么样的原产地规则，自然 会对这些条款的实施有潜在的影响。因历史条件所限，关贸总协定本身未对 原产地规则作任何规定，而是把它留给“各进口成员国依它本国法律规定， 为适用最惠国〔以及总协定其他条款〕的目的，来确定货物是否实际原产于 某国”①。就总协定的几个主要缔约方而言，各自按本国传统采取的原产地 标准，有很大不同，从而构成了总协定法律框架背后的一个重大的不稳定或 来确定因素。

　　再者，我国现流行的关贸总协定汉译本中，将条文中原本用来表述原产 地的用词，即“原产于”与“缔约方境内产品”，误译或译得生硬含糊，从 而给人留下一个错觉：似乎关贸总协定的规则本身与原产地没有什么关系。 这一点相当清晰地反映在“复关”热发表的文章与书籍中。忽略或离开原产 地来谈论最惠国待遇，几乎成了这类文章与书籍的一大通病。

　　(一)联结产品与缔约方的法律纽带

　　和一般多边条约或国际公约一样，关贸总协定条约的“主体”(条约权 利与义务承担者)是作为缔约方的政府。总协定的大多数条文虽都是用直接 约束缔约方的方式作规定的，但也有相当一部分重要条款却是把“产品”作 为对象来表述规则的，然后再将产品与有关缔约方挂钩，间接地约束该缔约 方。总协定的后一类条款有“第 1、2、3、11、13 条规定的最惠国待遇;第

　　6 条规定的反倾销反补贴税;第 19 条规定的保障措施：第 9 条规定的原产地

　　标志，以及任何歧视性数量限制或关税配额的实施”②。这些条款所规定的 权利或义务，最终要经过原产地这条法律纽带，转移给有关的缔约方政府。 就拿对原产地影响较大的最惠国待遇来说，总协定第 1 条第 1 款中对原

　　产地是表述得很清楚的，即：在清关过程与国民待遇方面：

　　“任何缔约方给予原.产.于.??任何其他国家产品的任何好处、优惠、特

　　权或豁免，应当立即地和无条件地给予原.产.于.??所有其他缔.约.方.境.内的相

　　同产.品.”。

　　大家知道，传统的最惠国待遇有些是把优惠直接给予国家(缔约方)的， 有些是给予“人”(国民)或“物”的。关贸总协定的最惠国待遇全是给予 “产品”的，因此表述该产品与条约主体(缔约方)之间关系的用词，就十 分引人注目了。当年总协定的设计师们显然对此是颇用了心计的，表现在这 段不长的条文里重叠使用了两个表述原产地的专门术语： “原产于”

　　(Originatingin)和“缔约方境内产品”(Products of the territory

　　of any con-tracting party);而在一般情况下，仅用两个中的一个就足 以将条文的意思表达清楚了。令人遗憾的是，目前国内流行的译本中，把原 文里的 Originating in 误译作“来自”，而把缔约方“境内”(Theterritory

　　of)产品的“境内”给省略掉了。结果汉语条文成为：“缔约国对来.自.?? 其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予 来.自.??所有其他缔.约.国.的.相同产.品.”。

　　这里顺便指出：总协定除第 1 条第 1 款和第 9 条(原产地标志)外，其 他条款表述原产地时均只用“缔约方境内产品”。此词乃西方贸易条约里传 统使用的木语。当年在起草哈瓦那宪章和关贸总协定时，起草委员会曾对此 词作过专门说明：“‘缔约方境内产品’是一般贸易条约中沿袭使用的‘正 规用词’，不需再加上‘原产于’，其含义是不言自明的”③。我国现流行 的译本中将此词译作“缔约国领土产品”，稍嫌生硬，使不大熟悉此行的读 者感到费解，容易冲淡此词原为表述原产地的含义。[page]

　　一旦将第 1 条第 1 款的原产地因素抹掉，必然使原来的规则发生扭曲， 其后果堪虞。用“来自”来代替也会产生歪曲作用。按原意，凡属原产于缔 约方境内的产品，即使转经非缔约方之手进入另一缔约方境内，仍享受总协 定规定的最惠国待遇;并不因“来自”非缔约方而解脱进口缔约方的最惠国 义务。相反地，即使“来自”缔约方的产品，若该产品的原产地为非缔约方， 进口缔约方仍不能给予总协定的最惠国待遇。这一点对照我国情况，很有现 实意义。例如，原产于我国大陆的产品，经由香港稍作加工或包装后进入美 国市场。尽管美国与香港均已是关贸总协定缔约方，因该产品仍算原产于我 国而不能适用总协定第 1 条第 1 款的规则，而只能适用中美贸易协定中的最 惠国条款。这就表明，一旦美国真的停止对我国的最惠国待遇，这批产品进 入美国时将被征高额关税。这正是人们通常说的，美停止对华最惠国待遇是 对香港经济的严重打击的缘故。

　　综上所述，我们不难看出原产地规则这条法律纽带在总协定法律结构中

　　的重要地位;离开它，总协定将无法正常运转。正因为如此，国际贸易经历

　　了 40 余年大发展后的今天，人们越来越感觉到，国际上缺乏统一的原产地规 则，已日益成为阻塞货物流通的一大障碍，对总协定规则的稳定性与可预见 性构成了一大威胁。

　　(二)统一原产地规则的曲折历程

　　产品的原产地，又称产品的“法定国籍”。原产地规则之所由产生与存 在，缘自各国在关税及其他贸易措施方面的差别对待。果真能像自由贸易学 说所设想的那样，在全世界彻底实行无歧视的一视同仁、同等相待原则，原 产地问题大概就会消失;当然，在今天这仅属一种假设或理想而已。就现实 状况而言，随着科学技术的飞速进步，产品多国因素大大增加。以汽车为例， 很难说哪种汽车完全是由一国制造的，“组装厂虽生产自己的零部件??而 他们所用的零部件普遍都大大依赖一个复杂的全球性供应网络”④。不论日 本的还是美国的“汽车制造厂”，外国部件均占有相当比例。加之，跨国公 司的经营使产品因素国际化趋势越来越强烈。这样，各国与此相适应的原产 地规则也越来越繁琐、复杂，令一般进出口商都难以理解，即使是海关专业 人员也常要为此而头痛。结果进出口产品通关的第一道门——确定原产地， 便成为耗人精力、拖延时间的一大壁垒。

　　经验表明：要想使各经济大国改变其传统原产地规则而实行国际统一的

　　标准，是一条漫长而曲折的道路。所幸者，乌拉圭回合的《原产地规则协议》 似乎取得了一定的突破性进展。回顾一下自关贸总协定临时适用以来的统一 规则进程，或许有助于我们领略原产地问题的梗概。

　　1.最早的定义

　　早在关贸总协定运行之初，即 1953 年，国际商会曾提出一个原产地定义 的方案，供缔约方全体会议讨论采纳。该定义是：

　　“A.凡完全用一国的原材料与劳力出产的货物，其国籍应为在其土地上 收获、出产、制造或用其他方式生产货物的国家。

　　B.凡用两个以上国家的原材料与劳力出产的货物，其国籍应为该货物经 历实体转换(Substantial transformation)的国家。C.实体转换，除其他 方面外，是指当经加工而赋予该货物以新的个性时，应认为已经发生〔实体 转换〕。

　　注释：缔约各方可根据上述定义，制订一个表，列明被认为已赋予货物 以新的个性或者用其他方式实现实体转换的加工过程。”

　　对于 A 项所说的完全在一国内用本国资源生产的东西，如农牧渔产品、 矿产品等(后来被 1974 年京都公约具体列为 10 类)的原产地属于该国这点， 各国意见完全一致并无分歧。因此，本书将有意把这点略去，而集中讨论含 有多国因素产品的原产地问题。

　　国际商会提出的这个定义主要是根据美国的规则拟定的，虽嫌抽象了

　　些，但作为初步共识的基础，仍有其价值。在总协定的缔约方全体讨论时， 赞成或基本赞成者有 20 票，坚持反对者有 8 票(主要是英联邦各国)，未果。

　　20 年后，1974 年统一规则问题又一次成为总协定内讨论的话题。这次是

　　“海关合作委员会”(CCC)在日本京都制定了一个《简化并协调海关手续的 国际公约》(通称“京都公约”)，该公约在附件 Dl 中拟定了一套原产地规 则，供各国参照。这套规则除将上述完全由一国生产的产品列为 10 类外，对 含有多国因素的产品则设定以“最后发生实体转换地”为原产地的原则。鉴 于这个原则比较抽象、含糊，该附件进一步拟出四种具体标准供各国选用， 即：

　　(1)以指定税则表中的税目变更为规则，并附以例外情况表;

　　(2)制订一个在加工制作国内的加工制作赋予或不赋予原产地的明细 表;

　　(3)规定进口原材料价值所占百分比;

　　(4)规定在加工制作国增值的百分比。 京都公约这套规则对关贸总协定成员并无约束力，仅属供参照性质，但

　　是它却反映了大多数国家要求共同规则的呼声，并为今后统一规则指明方 向，作好准备，尤其是法律准备。可以说，它在前进道路上登上了一个新台 阶。

　　2.评美式“实体转换”

　　前述两个重要文件都把“实体转换”列为理论原则。其实这种理论原则 源自美国，乃美国海关及有关管理部门根据执行其关税法的判例演变而成。 据美国最高法院于 1907 年下的定义⑤，当一种产品经加工制作后“成为具有 独自名称、特征与用途的不同新物品时”，就算发生实体转换。例如，原来 的布，缝制成衣服;原来的皮革，制成鞋子等。

　　作为一种理论命题，实体转换说大概是无可非议的，但是作为一条法律

　　规则就嫌太抽象，缺乏严格规范所应具备的具体尺度或标准。在实际适用这 个原则时，若无相应的具体规则作支撑，就会陷入灰灰然不确定状况，缺乏 准头。换句话说，就等于给予执法的管理部门以自行解释的主观任意性，对 同类事情可因作不同解释而结论大相径庭，而且，还极易受到政治因素或一 国政策考虑的干扰，使之成为不稳定的规范。实际上，美国近百年的实践为 上述论断提供了最好的证明。请听听一朝头脑清醒后，美国政府官员的评论： “现有的原产地规则太具主观性，就是说‘实体转换’标准的任意性太[page]

　　大，且无法预见。”⑥ “在绝大多数情况下，实体转换标准要视制作或制造所施于该物品的各

　　种加工或变动而定??而不幸的是，不论法院裁决传下来的，还是海关发布 的那些有先例价值的裁定，都是完全依事实而定的。这就是说，对某个案子 的裁定只适用于该案的特定事实，而对其他不全相同的情况没有任何指导意 义”。因此，必须就各案具体事实逐个审查，“在遇见事实稍异于已有判例， 就认为没有合适先例可循，而且对实体转换是否发生又无管用的准则的情况 下，驻美商社及其贸易伙伴对他们的货物按美国法应受何种待遇，无法做出 判断。美国海关虽可提供咨询，但海关的可用判例、时间与能力都很有限”

　　⑦。

　　由此可见，美国原传统适用的实体转换原则只是个空架子，实际执行起 来其标准既不具客观性，也不透明，费时耗力，弊端甚多。物极必反，或许 这正是美国终于作出改革的重要原因。

　　3.依协调制(HTs)的税目变更规则

　　在统一原产地规则的进程中，设在布鲁塞尔的一个较小团体“海关合作 理事会”却作出了巨大贡献。它的功劳不仅表现在制定 1974 年的京都公约 上，更重要的是此后它奋斗 15 年制定出一个完备而详细的新协调税则

　　(HTs)，为发展形成更合理的原产地规则奠定了坚实可靠的基础。

　　1974 年京都公约附件 D1 曾把税目变更规则列为第一选择，一般认为这 是个简便易行而又客观的标准。然而，要想在国际间推广，就必须满足一个 先决条件：各国都采用相同的商品分类税则表，甚至连表中的序号排列也都 相同，否则按什么判断“税目变更”?当年美国所以未接受京都公约的规则， 一个重要原因是美国与加拿大采用的都是与欧洲不同的、由本国传统形成的 税则表，而要改变这种税则表就需国会重新立法，这又谈何容易。

　　或许正是有鉴于此，海关合作理事会下大决心，从 70 年代初联络 60 个

　　国家和 20 多个国际组织协力奋斗，在广泛汲取日本、美国、拉美以及海陆空 运输的国际机构、联合国机构等对商品分类的各种方案，取其精华，在原来 的布鲁塞尔税则表(BTN)基础上，在 80 年代制定了《协调商品分类与编号 国际公约》。由此形成了新编号的“协调税则”(HTs)又经过五年试用，于

　　1988 年 1 月正式生效。 这个协调税则作为一项巨大工程，是国际上集体智慧的产物，也是对商

　　品最科学、最权威的分类，因而欧美各经济大国均普遍接受，现已有 120 多 个国家采用，世界贸易的 90%都以它力媒体。它已成为国际经济法的一个基 本文件。

　　这个税则用 4 位数作分类序号，有些商品按 4 位数序号仍嫌不足时，则 再细分为 6 位数作序号。“税目变更”(CTH)指货物经加工制作后，其 4 位数的序号发生了变化，而归入另一个序号栏内，这就表明已发生了实体转

　　换。为使读者对此有个感性认识，请看下表：

　　中国调低进口关税税目税率表(剪摘一小部分)

　　续表

　　原载《国际贸易》1993 年，第 3 期。 当然，制定这个税则的主要目的是为了商品科学分类和作统计资料的标

　　准，并没有设想作为原产地标准的依据之用。因此，有些税目变更并不反映 实体转换，而有些税目未变却实际发生了转换，因而对此少数情况需另编 A、

　　B 两种例外表，并相应适用另外的辅助标准或规则。 尽管如此，协调税则的巨大成功为采用税目变更规则开辟了道路，对许

　　多深受其他规则，包括美式“实体转换”在内之苦的人士来说，发现竟还有 如此简便而客观的东西，真是大难得了。而这正是使一向坚持顽固反对态度 的美国终于被打动，并迅速转变态度的缘故。 1987 年美国第一次将此规则 写入《美加自由贸易协定》的原产地条款，它规定说：“实体转换一般用税 则分类的序号变更来确定。因此，在加拿大生产、加工或制造的货品，而并

　　不完全原产于美国或加拿大者，如果在进口时对该货品的税则分类，按指定 规则已经不同于当初进入加拿大或美国时的货品或其前身者，则已充分转 换，应按原产于加拿大或美国对待。”⑧

　　对这套规则，“美国与加拿大两国，从政府官员到私人业者都认为它运 行得极佳”⑨。在美国海关和有关管理部门看来，它一扫传统“实体转换逐 案而定”的主观陋习，将延误或半阻塞的通关渠道变成了一般商人都看得清 楚的坦途。欧洲有些人对美国从顽固反对一下子跳到狂热赞许的大转弯感到 吃惊，尤其在乌拉圭回合对原产地的谈判中，正是在美国的坚持下，才把税 目变更规则定为未来统一的原产地规则的主要规则的。

　　4.乌拉圭回合的《协议》

　　原产地问题原来并未列入乌拉圭回合的谈判议程，直到 1990 年即谈判后 期阶段，许多国家日益感到欧共体与美国把许多政策考虑注入于其原产地规 则之内，越来越对国际贸易构成一种限制与扭曲，值得在乌拉圭回合谈判解 决。恰值此时，一向反对统一规则的美国，态度已大力转变，因此很快就达 成了一个《原产地规则协议》案文(本文简称作《协议》)。

　　这是第一个把统一的原产地规则与关贸总协定挂钩的多边协议，其主旨 在于努力协调各国现行规则，在经过三年协调期的调整后，尽可能实现原产 地的国际共同标准。这意味着要使现行协调税则进一步朝着适应确定原产地 的方向作出调整，而这个重大责任别无旁贷地落在了海关合作理事会的肩上

　　⑩。

　　《协议》的宗旨里特别强调了原产地规则要公平合理、具有透明度、可 预见性与一贯性，并切中时弊地指出：不得利用原产地规则“对贸易造成不 必要的障碍，或者损害有关总协定缔约方的权利”。

　　《协议》为此专门规定了一些重要的程序规则，其中最引人注目的是第

　　2 条(h)项和第 3 条(f)项，这两项均规定： “应出口商、进口商或者任何有正当理由人的要求，只要必要材料已经

　　呈交，应当尽快地在不迟于规定的 150 天内确认货物的原产地。接受该申请

　　可以在有关货物进行贸易之前，也可以在其后。只要事实与条件(包括作此 确认所依据的原产地规则)一直保持不变，则此确认可保持三年有效。”

　　一般认为，这条“事先裁定程序”(Advance rulling procedure)是

　　《协议》中一项非同寻常的革新措施，极有针对性和实际意义。在西方经济 大国，海关给进口货确定原产地常常耗时费力难决，造成货物通关延误或滞 留;即使海关能事先告知，也并无约束力，到时可以不算数，此程序果能执 行，是突破迷津的一大举措。

　　5.生产人(Producer)的原籍

　　就关贸总协定而论，主要涉及的是产品的 Origin(原产地)，但后来各 国在适用第 6 条反倾销规则时，以及乌拉圭回合达成的服务贸易规则里，都

　　把 Origin 问题从 Products (产品)延伸到 Producer (生产人);而生 产人的 Origin (应译作“原籍”，含义与“国籍”相通)，即包括生产产 品的自然人与法人的国籍，与产品原产地所应适用的法律规则就完全不同 了。

　　就反倾销规则而言，按总协定第 6 条规则，要征收反倾销税的一个重要 标准，是该倾销产品对进口国的“国内行业”(Domesticindustry)造成“重 要损害”才行。熟悉的人都知道，这里“国内行业”与“国内各生产人”(Demestic

　　preducers)是同义语。在当今商品生产与经营日益国际化，大批跨国公司在 国际贸易中扮演着重要角色，如何界定“国内生产人”成为一大难题。加之， 为躲避进口国的反倾销措施，越来越多的厂商采取“打进去”的办法，在进 口国内设厂加工或组装(有所谓“改锥”工厂出现)。那么，这类工厂的国 籍如何确定，也成为一个争论的焦点。

　　在服务贸易方面，服务作为一种无形商品，其贸易常要提供服务的人

　　(Suppliers)到场。这里进口国为适用最惠国待遇等目的，要查证的就不是 服务的“原产地”，而是提供人(包括其公司)的“国籍”了。

　　对于国内生产人和服务提供人的国籍，其确认规则当然属另一类别的。 令人感到不足的是，乌拉圭回合《协议》对此避而不谈。

　　(三)特惠制的原产地规则

　　我们以上谈论的都是一般原产地规则。现实生活里还有一种“特惠制”

　　(Preferential system)(11)所专用的原产地规范，称作“特惠原产地规 则”。为了区分，就把一切不属特惠规则者均冠以“非特惠原产地规则”(Rules

　　of nonpreferential origin)。 这里需将特惠制稍作说明。国际上最早的特惠制始自法、英帝国时期。

　　1910 年的法国法中有关于从美国与阿尔及利亚等法属殖民地进口货物实行

　　减免关税的规定。1919 年大英帝国的“财政法”对特惠制有较完整的规则， 该法规定：原产自大英帝国领域的货物，其关税应属减免之列，并写入税则 表的第二栏内，但若其所含大英劳动成果的价值量达不到英贸易委员会规定 比例者，不算在大英帝国制造的货物。这就是特惠制的早期原产地规则。由 于这种规则所表述的实际上是有无资格享受特惠制待遇的问题，所以又称作 “〔特惠制〕资格规则”(Rules of eligibility)。大英帝国解体后， 该规则仍在英联邦范围保持着。1947 年制定哈瓦那公约和关贸总协定时，美 国等国曾主张取消此种歧视性制度，但英国坚持不肯，后来达成妥协方案写 入关贸总协定第 1 条第 2、3、4 款和附件 1，作为最惠国待遇的例外条款。 这些条款因后来英联邦特惠制的泯灭，已没有实用价值，今天只能作为历史 遗迹了。

　　不过，关贸总协定第 24 条关于允许关税同盟和自由贸易区作为最惠国例

　　外的规则，又为后来新型特惠制开避了道路。第 24 条规定的标准本来是非常 严格的，即其成员之间“大体上所有贸易、或者起码原产于各该区的大体上 所有贸易，已取消了关税及其他贸易规章”时，才得作为最惠国例外来处理。 后来在 60 年代欧共体所倡导的“求实主义”在总协定占据上风后产生了一大 批并不具备第 24 条规定条件的“自由贸易协议”，亦授引第 24 条背离最惠 国原则，在其成员间实行特惠制。再者，由 60 年代发展中国家协力斗争而诞 生的“普惠制”(GSP)，在性质上也属特惠制。当然，普惠制的合理性是公 认的，但今天还远远没有得到充分执行，今后还应进一步发展。

　　一般说，待惠原产地规则作为享受特惠资格的规则，与一般原产地规则 既有相通的一面，又有原则区别，即其规则要更严格些。例如，美国对其自 由贸易协定伙伴以色列与加勒比地区几国的特惠原产地规则中，除“实体转 换”外还要符合当地价值含量 35%以上(加拿大规则为 50%以上)这个标准。 但是，世界各国的特惠原产地规则极不相同，不仅标准差距相当大，而且五

　　花八门。据统计，欧共体的特惠原产地标准有 16 种，美国有 6 种，澳大利亚

　　有 5 种，唯日本只有 1 种(12)。许多这类标准或规则，造成了人为的歧视因 素，极不合理。这点我们从下面这个例子中可见一斑。

　　欧共体对从发展中国家进口电视机的普惠制原产地标准是：

　　①所用全部原材料价值不得超过电视机出厂价的 40%;

　　②所用的列入第 8529 号税目的原材料不得超过电视机出厂价的 5%;

　　③所用的非原产原材料的价值，不得超过原产原材料的价值;

　　④属第 8541 号税目的晶体管必须是原产地的产品。

　　与此相对照，ACP 自由贸易协定(ACP 即属原欧共体成员前殖民地的非 洲、加勒比和太平洋地区国家)规定的原产地规则则为：

　　①所用原材料价值不得超过电视机出厂价的 40%;

　　②所用的全部非原产原材料价值不得超过原产原材料的价值。 若把上述两种标准分别适用于仅能适用普惠制规则的孟加拉国和适用

　　ACP 制的扎伊尔，则扎伊尔的制造厂可使用多种日本产或欧洲产的晶体管， 而孟加拉的公司若使用一支外国产的晶体管，就要被剥夺普惠制的特惠待 遇。影响所及，对外国投资者亦具导向作用，如此岂非大大贬抑了孟加拉这 个世界最不发达的穷国!

　　还有种种标准，实际上是“处罚了低成本和(或)效益高的作业”(13)!

　　令人遗憾的是，乌拉圭回合的《协议》虽含有一个“关于特惠原产地规 则的共同宣言”，但该宣言仅就各国在规则透明度和从速确定原产地程度上 规定了一些规则，而在如何简化、协调、统一特惠规则并使之合理化上未发 一言，即未取得任何进展。[page]

　　注释

　　①J. Jackson： “World Trade and the Law of GATT”(1969)， P. 468。

　　②乌拉圭回合《原产地规则协议》第 1 条，第 2 款。

　　③UN Doc. EPCT/TAC/P.V. 23(1947)，P.23。

　　④引自《有关北美自由贸易协定和北美汽车业的原产地问题》(1991)， Usitic Publication 2460。

　　⑤美国最高法院1907年对“Anhewser—Busch Brewing Associationv.

　　US”案的判决。

　　⑥参见 Investigatlon NO. 332 —298， usITIC PublicatiOn

　　2381 (1991 )。

　　⑦同上，见其附件 L(财政部给国际贸易委员会的信)，第 3、4 页。

　　⑧参见注⑥文件，第 6 页。

　　⑨参见注⑦文件，第 2 页。

　　⑩参见 H. Asakura (海关合作理事会税则局长)：“协调制与原产地 规则”.载 Journal of World Trade， 1993.8.P.5

　　(11)目前国内流行的关贸总协定及乌拉圭回合文件的中文本，把 Preference 译作“优惠”，似不能准确表达其本意，值得商榷。本书一律译 作“特惠”。

　　(12)参见 E.A.Vermuist《再谈作为政策工具的原产地规则》，载 Journal of Worid Trade，1992.12。

　　(13)同上，第 71—82 页。

　　六、国民待遇条款

　　关贸总协定第 1 条第 1 款在表述其“普遍最惠国待遇”时，把“??以 及在第 3 条第 2 款与第 4 款规定的所有事项方面”也纳入适用范围，这就表 明，其国民待遇规则也受辖于最惠国原则。

　　国际贸易中的国民待遇规则，和最惠国原则一样，都是经过长期历史实 践形成的条约规范。在 18、 19 世纪欧美各国签订的“通商条约”里大都含 有国民待遇条款，但在适用范围与对象上不尽相同。有些这类条款是以“人” 作对象的，即给外国侨民(尤其是商人)以和本国国民一样的待遇，但范围 却有限制，主要限于经商活动、设置机构(商号、分公司、办事处等)等民 事权利，也有规定某些刑事权利的，一般都在条约里明文规定。有些条款是 以“物”为对象的，如货物、产品、轮船等。1948 年的哈瓦那国际贸易组织 宪章和关贸总协定，正是汲取这类历史经验，确定了以“产品”作对象的。 因此，有位学者给总协定条款中的国民待遇下的定义是：“指在受政府控制 的事项[而不是私人行为]如税收与管理上，给予进口货物以与当地原产货 物同样的待遇”①。当然这并不排除在特定领域如政府采购，把“人”(供 应人)作为受惠对象。

　　国民待遇常与最惠国待遇孪生配对，成为国际贸易中平等与不歧视原则

　　的缺一不可的两翼。两者的目标相同，都是为实现贸易自由，减少市场扭曲， 货畅其流，但各自涉及领域和要调整的法律关系却不相同。最惠国处理的是 两种以上外国进口产品之间的关系;而国民待遇面对的却是进口外国产品与 原产本国产品之间的关系问题。最惠国待遇主张在入境和清关过程中要对一 切外国产品一视同仁;而国民待遇则要求在外国产品经清关后，应与本国产 品同等对待。显然，没有前者，国际贸易的平等原则就缺乏必要前提;而没 有后者，则缺乏实际保证和实施条件。举例来说，一国虽按最惠国关税率， 对外国某产品征收较低关税，但若该国对该产品课以较本国产品为重的国内 税，就会使关税减让功亏一篑。这种国内税实际上成为一种变相关税。正是 考虑到这点，在起草总协定时曾有过把国民待遇限制在只适用于载入关税减 让表的产品的主张。当然，这个主张未被接受。

　　国内税与关税这种相互转换性，决不只是一种推理命题，同时也是一种

　　可实际使用的方法。总协定第 3 条(国民待遇条款)就允许在特定情况下把 国内税转成关税(该条第 3 款)。至于国民待遇另一项重要内容的“政府管 理”来说，作用有时比国内税更直接更大。只要政府下令不许在本国销售某 项进口产品，或者只在产品标准乃至包装上耍个小动作，就足以把该产品排 斥出本国市场。

　　(一)第 3 条释义

　　标题为“国内税收与管理的国民待遇”的总协定第 3 条，集中表述了国 民待遇规则。在这条 10 个款目中，第 1 款(指导原则)、第 2 款(税收)、

　　第 4 款(政府管理)、第 8 款(例外)构成了该条的骨干或纲目。

　　1.指导原则

　　第 3 条第 1 款规定：“缔约各方承认：国内税及其他国内费用，影响产 品国内销售、供应、购买、运输、分配或使用的法律、规章与细则，以及产

　　品按定量或比例配料、加工或使用的国内含量管理，不得以给本国生产提供 保护的方式运用于进口产品或国内产品。”

　　首先，这里的“国内产品”，与第 3 条在各款目中使用的“缔约方境内 产品”，“产品国籍”及“原产于??产品”，都是同义词。其法律含义都 与第 1 条第 1 款(最惠国待遇)中使用的“原产于(Originating in )?? 产品”完全相同，其中含有原产地规则。对于在整个总协定中使用最多的“缔 约方境内产品”，起草会议曾作过这样说明：“‘缔约方境内产品，是一般 贸易条约中沿习使用的‘正规用词’，不需再加上‘原产于’，其含义是不 言自明的”②。从总协定规则仅约束其缔约方意义上说，原产于一个缔约方 的产品，即使经非缔约方第三国转口入另一缔约方时，仍适用“任何缔约方 境内产品”;相反地，原产于非缔约方的产品，即使经一缔约方稍事加工或 改装而向另一缔约方出口时，也不算“缔约方境内产其次，第 1 款明文指出 了适用国民待遇的两种情况：一是“国内税及其他国内费用”;二是政府管 理措施，即：“影响产品销售、供应??的法律、规章与细则”和“国内含 量管理”的“按定量或比例配料、加工或使用”的措施。鉴于总协定第 1 条

　　第 1 款关于最惠国待遇规定中，明文把“第 3 条第 2 款与第 4 款所指问题” 全部纳入最惠国适用范围，因此上述国内税收与政府管理两方面内容，也要 受最惠国原则的约束。

　　最后，第 1 款强调的不得用国内税收与政府管理作为保护主义手段的这

　　一基本指导思想，既有现实针对性。又用广阔概括力的方法，来弥补国民待 遇容易发生的漏洞。这一点，我们从下面讨论中可清楚地看到。

　　2.国内税收

　　第 3 条第 2 款规定：“任何缔约方境内产品进口入另一缔约方境内时， 不得直接或间接征收超过直接或间接对相同国内产品实施的任何性质的国内 税或其他国内费用。再者，任何缔约方不得以违反第 1 款所述原则的方式， 对进口或国内产品另定国内税或其他国内费用。”

　　(1)什么叫国内税(Inter11al tax)?

　　要为“国内税”下一个完整的法律定义，确有其难处。1947 年筹备起草 会议上，曾有人提出：“国内税大体上指货物离开海关以后征收的税”。当 即遭到法国代表的反对，说：“我国就有周转税(Turnover tax)与奢侈税， 它们虽由海关官员负责征收，却是一种国内税。”③这个意思后来被写入总 协定《附件 9》 (“注释与补充规定”)对第 3 款的注释中，即，“在进 口时间与地点”征收的国内税或实行的政府管理措施，仍属第 1 款所指范围， 要受第 3 条约束。

　　1948 年哈瓦那会议上，对这个问题又作了较深入的研究，会议报告从相 反角度作了如下说明④：“为进口国法律定为国内税的东西，其本身并无给 它们以国内税地位的效力”;经过对几个国家被称作国内税的研究表明，实 际上是关税，因为：“(a)它们是在货物入境进口时并作为入境条件征收的;

　　(b)它们是专门对进口产品实行的，与本国对相同国内产品征的同类税费毫 无关系。”这大概是从与关税相区别的角度，为国内税下的最权威的定义。

　　(2)直接竞争或替代产品。

　　乍一看，第 3 条第 2 款第一句话已把国内税收的国民待遇说清楚了，何 必画蛇添足，再写第二句：“不得以违反第 1 款所述原则的方式，对进口或 国内产品另定国内税”呢?

　　但若仔细思索一下，就会发现这两句话的重要区别之点在于第一句话中 的“相同国内产品”一词。如果本国没有或很少生产“相同产品”，又当如 何办?这恰是第二句话要回答的问题。1947 年原订条文中曾有这么一名话： “若本国基本不生产相同国内产品时，任何缔约方均不得为了给不作同样征 税的直接竞争或替代产品提供保护的目的，而对其他缔约方境内产品征新的 国内税;对现有的这类国内税要经过谈判予以降低或消除。”这个“日内瓦 条文”后来被批评为隐晦含糊并含有妥协因素，为哈瓦那宪章所不取。而现 在的第二句话，正是 1948 年秋按该宪章条文措词加以修改后写上的。

　　那么，什么叫“直接竞争或替代产品”?哈瓦那报告曾有下面一段说明

　　⑤：“甲国从乙国获得对(本国产)桔子的约束关税率。乙国因本国不产桔 子就任意提高对它的国内税，用以保护国产苹果。因为该国内税使桔子价格 高达无人购买的程度，使甲国所得到的桔子约束关税率失去作用。”迄今， 对“直接竞争与替代产品”尚无定义，但一般认为：除上述例子外.还有桐油 与亚麻子油、煤与燃料油等。

　　为帮助人们对第 2 款第二句话的理解，总协定《附件 9》作了注释，表 述了第二句话适用于“直接竞争与替代产品”的意思③。(3)热带产品。

　　第 3 条第 2 款的第二句话虽有很宽的概括力，仍未能完全堵住第 2 款的 某些漏洞。

　　哈瓦那会议一个小组报告中曾对第二句话作了下述权威性解释：“本小

　　组一致认为，为增加财政收入目的而对相当一批产品统一征收普遍性税，凡 符合第 2 款第一句话要求者，不得认为违反第二句话。”从此，一般把为增 加本国财政收入而对某类产品普遍证的税，看作符合国民待遇规则。这就给 发展中国家热带产品出口带来了灾难性后果。像咖啡、茶叶、烟草等热带产 品，欧美各国基本或完全不生产，却又被列入“奢侈品”一类，使之成为发 达国家猎取财政收入的耙子。以咖啡为例，所征奢侈税按进口价格计算，德 国征 89%，芬兰征 99%，意大利征 101%。从而把原同产地国的出口收益，

　　装入其消费发达国家财政部的口袋。

　　后经发展中国家的强烈抗议与交涉，在肯尼迪回合与东京回合中作了改 善，但问题并未完全解决，仍列入乌拉圭回合谈判议题。

　　(4)对“产品”征的税。

　　第 3 条第 2 款条文明确将国民待遇限制在对“产品”的税上，从而排除 对个人或公司征的所得税。这在实行不同税制的各国，是否会使均摊在产品 上的税收水平产生差距?似乎是个未决的问题。从各国政府财政来源意义上 说，美国等主要靠收所得税或称“直接税”，而欧洲大部分国家靠收周转税。 周转税是按一种产品总销售收益扣除生产成本如原材料等以后，征收的税。 对国内产品是在生产各阶段征收的，对进口产品则在边境一次收齐⑦。过去， 总协定实践中一直把这种税视为属于第 2 款意义上的对产品征收的国内税， 尔后当经过几轮谈判关税大幅度降低后，欧洲各国这种有时高达 20%的周转 税，就显眼了。美国认为它无法征此税吃了亏，批评周转税有所得税性质， 竭力主张统一实行“边境调节税”。这个问题很复杂，迄今难有定论。

　　(5)地方政府的税收。 如何将总协定规则适用并约束一国的地方政府，如美国各州政府，是一

　　个很复杂的事情。第 3 款正文虽未作规定，但在《附件 9》对其第 1 款的注 释中曾有如下补充规定：

　　“把第 1 款适用到一个缔约方境内地方政府或当局所征收的税，要遵守

　　第 24 条最后一款(该第 12 款说，‘缔约各方要采取合理措施确保其境内各 地的当地政府与当局遵守本协定的各项规定’〕的规定，该最后一款中‘合 理措施’一词并不要求废止授权地方政府征收国内税的现行立法;严格说， 这虽不符合第 3 条的文字，但该废止若会给地方政府或当局造成严重财政困 难，实际上并不违背该条的精神。对于地方政府所收的与第 3 条文字与精神 均不相符的税，若突然取消会带来严重行政与财政困难，‘合理措施’一词 可使一缔约方能经过一段过渡期逐步取消该不符合规定的税。”[page]

　　(6)实施情况与暗示歧视。

　　50—60 年代曾发生过不少国内税歧视进口产品的案件，它们大部能按第

　　3 条规定得到妥善处理。例如，英国 1950 年“公用制法”规定，对国内产品 消费者免收购买税，而对进口产品照收。经荷兰投诉后，英国经过调查后废 止。巴西国内税立法中含有多项歧视进口产品的规定，经多次投诉与交涉。 国会经激烈辩论后于 1957 年逐步作了修改。1953 年意大利指控希腊对其合 成纤维制品证 20%奢侈税，美国指控古巴征其木材销售税等，亦获得较圆满 的解决。

　　然而，有些税从表面看似乎平等，但因市场及其他环境不同，实际含有 歧视。随着各国贸易官员对总协定规则日益精通与熟练，这类情况难以根绝。 举个著名案例来说，在 60 年代美国有个“伯卡特·范德伍公司诉美国”案。 据美国 1939 年的一项税法，对每加仑标准度酒(50 度)，或低于 50 度者均

　　收 10.50 美元税，国产与进口酒均依此征税，美国酿造的酒都用 50 度装桶上

　　税后，再对稀装瓶零售。而外国酒如著名的苏格兰威士忌，都是低于 50 度装 瓶进口的，也要按 10. 50 美元上税，至少每加仑要多交 1.20 美元的税，其 歧视是明显的。当然因该法是总协定生效前制定的，按“祖父条款”享有权 利，不算违背第 3 条。

　　3.政府管理

　　第 3 条第 4 款规定：“任何缔约方境内产品在进口入另一缔约方境内时 所给予的待遇，在影响其国内销售、供应、购买、运输、分配或使用的所有 法律、规章与细则方面，在优惠上不得低于原产于本国的相同产品的待遇。” 据总协定 1959 年专家组的解释，这款以及第 5、6、7、9 款的宗旨在于

　　“一俟[进口]货物清关后，提供同等的竞争条件”。

　　(1)广泛的干预与阻力。 从此款措词的广泛含义中不难理解，它涉及到各国国内经济政策与法规

　　的许多方面。有些经济措施原本要处理或解决与外贸无关的事宜，却可能给 进口产品待遇上带来歧视的后果或副作用。因此，“政府管理”上的国民待 遇所涉及的情况比国内税要复杂得多，要想使这些政府法规与措施，尤其地 方政府管理行为以符合第 3 条方式作出修改或纠正，必然会遇到巨大阻力。 这方面发生过不少有趣的案件。例如 1957 年“夏威夷地区诉哈利·何” 案。1957 年夏威夷修订的市场法第 20 章规定，凡商店、饭馆卖外国鸡蛋者， 必须用特走尺寸的招牌和用粗体字写明“我们卖外国鸡蛋”，挂在进门的引 人注目处，否则就构成违法。这引起了向该地区出口鸡蛋的澳大利亚方面的 不满，并由当地销售商向法院起诉，后来夏威夷最高法院对上诉的审理中，

　　以违反总协定第 3 条为理由，判决该法无效。 英国诉意大利政府补贴国产衣机案，则涉及另一种情况。意大利于 50