WTO关于区域贸易协定透明度机制草案初评

　　自从GATT第24条确立区域经济一体化的主要规范以来，区域贸易协定(RTA)作为WTO最惠国待遇(MFN)原则的最重要例外，经过几个阶段的发展，于上世纪90年代进入高峰。RTA的数量之多、形式之多样，给国际贸易利益格局带来了很大的不确定性，更给多边贸易体制带来了深刻的影响。WTO现行有关RTA的纪律规范需要进一步发展以适应实践需要，但这方面无论是学界的改革建议还是多哈回合的谈判进展都不尽如人意，成为国际贸易法领域的一大难题。新时期的WTO能否处理好这一挑战?

　　一、WTO关于RTAs纪律规范的工作动向

　　GATT第24条的效力发挥，不可能脱离当代全球化趋势加速与民族国家主权利益并存这样一个根本的社会时代背景。正如日本学者星野昭吉所指出的，区域主义是调整国家间体系与无边界化的国际经济体系之间的矛盾的探索，它是居于全球化体系与国家体系之间的体系。[1]无论是第24条及其谅解书的模糊性，还是CRTA及其前身GATT工作组对各种RTA的审而不决，实质的关键在于各国在这个问题上不肯向多边贸易体制轻易交权，这才是关于RTA的规则在GATT/WTO中成为一大难题的深层根源。

　　世界银行在其有关研究报告中认为，如果由于集体性的政治原因而使得条文的实体纪律难以在短期内得到加强，那么增进透明度和信息量应成为优先考虑，[2]需要授权WTO搜集并公开各类协定的充分细节。[3]实际上，目前的WTO体制中RTA的透明度机制还是很不完善的。透明度作为WTO的重要基本原则，在WTO法中有两种基本保障方式：通知和审议。[4]而现有的关于RTA通知要求的特别法律条文，主要是GATT第24条第7款(a)项和(c)项、第24条《谅解书》第9段和第11段、GATT缔约方决议BISD第18册第4段以及授权条款第4段。[5]然而，RTAs的各成员方对于这些透明度要求的遵守状况并不令人满意。由于第24条第7款(a)项只是规定“迅速通知”和“必要信息”，并未明确规定通知的时间要求和信息的具体内容，一些成员利用这种模糊性而拖延通知或是提供不充分的信息，[6]许多甚至在RTA生效较长时间之后才通知，不但不利于WTO的审议工作，也拖延了有关成员与RTA成员之间关税补偿谈判的进行。[7]甚至，有不少现行RTA并未通知到WTO。[8]因此，前述世银报告的有关评论是正确的：即使是增进透明度这样一个比较实际的目标，也需要WTO成员间构建一种新的共识以及向WTO工作机构提供更多的资源。[9]

　　多哈回合这方面的谈判实践事实上也的确循着这一思路进行，自从2002年5月规则谈判小组主席建议将关于RTA规则的种种问题分为程序性和体制性两类以来，鉴于体制性问题分歧较深，解决难度较大，[10]本着先易后难的思路，谈判小组的工作致力于重点突破以透明度为中心的程序性问题。历经艰难曲折，谈判工作终于在2006年7月份取得相对的重大突破。在谈判小组7月10日的会议上，关于建立RTA透明度机制的决议草案得以通过并将提交给贸易谈判委员会。草案以总理事会的名义作出，从A至I涵盖了早期宣布、通知、促进透明度的程序、后续通知和报告、机制实施的委托机构、对发展中国家的技术支持、其它条款、机制的临时适用、机制的重新评估等九个部分，并有一个关于RTA成员方提交数据的要求的附录。[11]WTO总干事拉米对此表示欢迎。至此，有关程序性问题的工作可以说是燃起了成功的希望之火。

　　由于2006年7月23日在日内瓦举行的欧盟、美国、印度、巴西、日本、澳大利亚六方(G6)磋商未能就农业和非农谈判模式达成一致，多哈回合所有议题的谈判被迫无限期中止。虽然后来谈判逐渐恢复，但由于多种原因迄今仍无明显的实质性突破。这样，关于建立RTA透明度机制的决议草案(以下简称草案)就成为WTO在过去几年中谈判缔约方面为数不多的工作成果之一，无疑值得仔细研究一番。下面，本文拟结合其内容要点试作一初评。

　　二、草案条文的要点评析

　　1.序言

　　在草案序言部分，总理事会承认其“注意到RTA已大量增加，并且已成为各成员方贸易政策与发展战略的重要组成部分”。在过去，人们在WTO中谈到RTA，往往说RTA是MFN原则的例外，RTA彷佛总是带着“另类”的色彩。多哈部长级宣言文件态度有了变化，成员们同意对RTAs促进发展的功能给予恰当的重视，有关谈判应考虑到RTAs促进发展的一面。[12]而这次草案的措辞更有了明显不同，不再提传统的“原则——例外”一说，以肯定性语言对RTAs的地位作出了明确承认。显然，这是立足于现实的立场宣示，标志着WTO对RTAs地位认识的重大发展。

　　2.早期宣布

　　在通知义务方面，草案采纳了部分成员先前提出的“两步走”的方式，即先“早期宣布”而后“通知”。第一部分是关于“早期宣布”的内容，规定RTA一俟签署，只要其已为公众所知(in so far as and when it is publicly available)，有关成员即应向WTO传达该协定的基本信息，[13]并且早期宣布既不预断后面通知的实质内容和时间要求，也不影响成员在WTO各协议项下的权利与义务。值得注意的是，在早期宣布的具体内容中，其末尾表述是“……以及其它不受限制的相关信息”，其言下之意似乎是：RTA成员具有对有关具体信息是否予以限制宣布的决定权。对于早期宣布，阿根廷等成员曾认为，由于涉及国内程序上的问题，早期宣布应在成员自愿的基础上进行，而美国、中国、日本、印度和澳大利亚等则认为，早期宣布只需提供RTA成员向媒体公布的信息，且无损于成员在WTO内的权利和义务。[14]可见，草案一方面否定了阿根廷等成员的意见，将早期宣布确立为硬性义务，另一方面又采纳了美国等的主张，将早期宣布的要求控制在比较审慎的层面上。

　　3.通知

　　草案第二部分是“通知”。在依旧强调通知应尽早(as early as possible)进行的同时，草案新增规定，一经成员方批准RTA或任何成员方决定适用RTA的相关部分时，通知即应进行，并无论如何必须在有关优惠待遇实际实施之前，可见其在时间要求上作了明确的加强。至于通知的内容，草案规定应包括通知所依据的WTO协议条款、RTA的全文以及任何相关的计划表、附录和议定书等。而相比之下，在CRTA于1996年出台的关于提供RTA信息的标准模式指南文件[15]中，对信息提供的要求作了更为详细和广泛的列举，一个明显例子就是成员近几年的内部贸易和外部贸易的数据，这一点在草案中被转移到C部分“促进透明度的程序”中去了，无形中在时间要求上作了放松(后面将会提到)，这似乎是有所倒退。[page]

　　4.“促进透明度的程序”

　　C部分“促进透明度的程序”是草案的重心所在。第5段首先规定，一经通知，有关RTA应由成员们在第6到第13段确立的程序下进行评议(consider)，并且这不影响成员在通知所依据的WTO协议条款下的权利和义务。在这里，“consider”的措辞与CRTA的职能权限的表述一脉相承，[16]与贸易政策审议机制中的“appreciation and evaluation”的用语也十分接近，[17]这实际上是暗示：与贸易政策审议机制类似，CRTA对RTAs的审查仍然是一种集体评议性质的“软”机制，并不像争端解决机构的报告那样具备强制性约束力;同时，“不影响成员在通知所依据的WTO协议条款下的权利和义务”也说明草案不打算对“体制性问题”有任何涉足，从而折射出“适度规制”的影子。而C部分的具体内容，则主要分为以下三方面：

　　(1)时间要求

　　C部分最引人注目的进步之处，在于引入了一系列明确的时间要求。第一，第6段规定“评议”(consideration)通常应在通知之日后不超过一年的时间内完成，不过具体的评议时间表仍须由WTO秘书处在通知之时和有关RTA成员方进行磋商后确定;第二，为了成员们评议之需，RTA成员方须向秘书处提供草案附录中所规定的信息，草案第8段规定，这些信息应尽快提交，通常须在通知之日后10周内完成，如果是发展中国家之间的RTA，则应在20周内完成;第三，对于每一已通知的RTA都应召开一次专门的正式会议以进行评议，秘书处的事实性报告(factual presentation)以及RTA成员提交的其它信息至迟应在此类会议召开八周前散发流通，成员们对有关RTA的书面询问或评论应至迟在此类会议召开四周前通过WTO秘书处传达给RTA成员方，并且这些询问或评论将与RTA成员方的答复一起，须至迟在会议召开三个工作日之前向所有WTO成员方散发。

　　(2)信息要求

　　前面已经提到，RTA成员方在履行通知义务后，为了WTO成员们评议之需，须向秘书处提供各种相关信息，这些信息的要求均载于草案附录中。附录第1段规定，RTA成员方在提供了这些信息之后，并无再次反复提供的义务，也就是说，RTA成员方提供这些信息是一次性的，并非“随叫随到”。第2段是关于货物贸易的信息提供。首先，从(a)到(d)包括RTA关税优惠减让表、MFN税率表、优惠幅度、优惠税率配额、季节性限制措施、特别保障措施、非从价税的从价等量、原产地规则等，这些内容与草案B部分的通知要求有不少重叠之处，时间要求上也与后者不一致，在立法技术上似有商榷余地;其次，第2段(e)项还要求提供在通知之前三年内可获得的进口统计，包括RTA成员方彼此间的进口和RTA每一成员方从世界其它地区按原产国分类的进口。值得注意的一点是，第2段开头明确要求所有这些数据须在关税细目基础上(at the tariff-line level)提供。因为之前曾一再有过争论，即贸易统计数据应在关税细目基础上还是应在实际贸易流量(actual trade flows)基础上提供，[18]有评论认为采用实际贸易流量的分析方式会高估贸易部门涵盖率，[19]从而在“实质上所有贸易”的要求上放松标准。在这一点上，草案的立场明确从严了。

　　附录第3段是RTA关于服务贸易的信息提供，相对简略，这里不再赘述。总体上讲，草案B、C两部分相加起来的信息提供要求，在范围上与1996年、1997年两份指南文件的要求大体相当，但指南文件的列举显然更为详尽清晰。另一方面，草案将B、C两部分分开处理，可能是考虑到成员对信息提交有一个准备过程，一次性提交或不尽现实，或可能有遗漏，但终究在时间要求上给成员留下了一点小小的可钻空子。

　　附录最后一段规定，对于仅在发展中国家之间的RTAs，在信息提供要求方面应考虑发展中国家的技术能力限制。在WTO法律文本中此种“软”条款几乎成为立法通例，其实效有待观察。

　　(3)秘书处的事实性报告

　　在规则谈判小组的第三次会议上，智利曾提出参照贸易政策审议机制的做法，由第三方比如秘书处或独立身份的专家出具事实性报告(factual presentation)，以供审议RTA时参考。[20]草案最终采纳了这一提议，在第7段(b)项、第9段、第10段、第12段作了相关规定。事实性报告由WTO秘书处出具，并自负责任;然而，尽管秘书处有权单独作出报告，但报告首先应基于RTA成员方提供的信息，在此基础上，如果有必要，秘书处可以寻求其它信息途径，但仍须考虑RTA成员方的意见。总之，报告须经秘书处与RTA成员方充分磋商后作出。另外，在起草报告的过程中，秘书处应始终保持不带任何价值判断(refrain from any value judgement);报告不能在争端解决程序中使用，这意味着CRTA与DSB之间的“防火墙”依然没有撤除;报告也不为成员创设新的权利和义务。可见草案在这方面仍然是既有进步又有妥协。

　　从以上内容来看，草案C部分整体加强了对RTA透明度的规制力度，并且透露出这样的信念：在审议性质的“软机制”内，尽可能充分的信息提供和意见交流是最重要的。这种信念，与著名WTO专家杰克逊教授过去的有关评论主张是不谋而合的。[21]

　　5.后续通知和报告

　　但令人失望的是，草案D部分对后续通知和报告义务的要求却大为放松了。虽然在WTO目前的RTA纪律规范中，对RTAs成立后的定期审议制度和定期报告格式都尚未建立，[22]但按照第24条《谅解书》第11段以及GATT缔约方决议BISD第18册第4段，对RTA成员方原本有每两年报告一次协定运转情况的义务要求。[23]虽然据称成员们对该义务的履行情况非常一般，[24]但此种纪律规范有总聊胜于无。而在草案D部分中，这一要求不见了踪影。如果有影响到RTA实施情况的变化，成员仅需“尽快”作出通知，没有明确时间要求，并且对有关变化仅需提供一个概要，无须提交充分的信息细节。可能是为了寻求平衡，第16段以模糊语言补充规定，经其它成员请求，有关WTO机构应提供对于以上信息的充分的意见交流机会。但无论如何，与前面的A、B、C部分的各种明确要求相比，草案在后续通报方面的规定实在是显得软弱无力，可谓虎头蛇尾。这样，有关RTA成员完全可以通过后续修改来规避草案对RTA形成时较高的透明度要求。要保证WTO对RTAs的有效规制，对RTAs的透明度要求在RTA形成、运转、结束等各个阶段都应尽可能从严。或许，草案这方面的规定正是成员们激烈争论之后一个明显的妥协折衷结果?[page]

　　6.透明度机制的实施机构和适用范围

　　草案E部分是关于透明度机制的实施机构。草案规定，区域贸易协定委员会(CRTA)负责那些属于GATT第24条和GATs项下的RTAs，而贸易与发展委员会(CTD)则负责属于授权条款第2段(c)项项下的RTAs。过去印度、马来西亚和中国等曾主张，发展中成员之间根据授权条款通知的RTA仍应归CTD主管，而不应交给CRTA，发展中成员在授权条款下的权利不应受到损害，而发达成员对此则观点不同。[25]因此草案的规定是有利于发展中国家的。不过，草案的精神是两个机构仍然必须一致适用本草案的透明度机制，也部分满足了发达成员的立场。

　　与此相关，草案H部分也非常重要，其内容是关于透明度机制的适用范围。草案立场极其明确：本机制将对所有RTAs临时适用，概无例外。只是对于那些过去已经根据WTO有关透明度条款履行了通知义务并现行有效的RTAs，草案区分三种情形分别处理：(a)在过去的GATT时期，已经由GATT总理事会通过相关工作组报告的RTAs，以及那些根据授权条款通知到GATT的RTAs，将适用本草案的D部分到G部分，也就是说，前面A、B、C三部分——早期宣布、通知、促进透明度的程序对其不适用。可见要求是比较松的;(b)在WTO时期，那些在本草案通过之前已经由CRTA完成“事实性审查”或者将在2006年12月31日之前完成“事实性审查”的RTAs，以及根据授权条款通知到WTO的RTAs，也同样适用本草案的D到G部分。此外，对于这些RTAs，WTO秘书处须起草一份事实性摘要;(c)任何在本草案通过之前业已通知且不属以上a、b两项情形的RTAs，将适用本草案的C部分到G部分，也就是说，那些在本草案通过之前业已通知到GATT/WTO并且既不属授权条款项下又不曾由GATT总理事会通过工作组报告或者CRTA尚未完成或不能在2006年年底之前完成“事实性审查”的RTAs，将必须适用C部分“促进透明度的程序”，显然要求较严。不可否认的一点是，草案对属于授权条款项下的RTAs都规定不适用C部分这一重头内容，确实考虑到了对发展中国家利益的照顾。

　　7.其它

　　公众参与是全球治理理论的一个重要方面，对于促进政府决策活动的透明度、负责任性等具有重大意义，在贸易政策领域自然也不例外。在一些发达国家内部，政府早已把公众参与纳入其贸易政策工作范围内。[26]那么，在国际舞台上，公众参与对于促进RTAs的透明度也应当能发挥一定的监督作用。在公众参与方面，草案有一些力度不算太大但不可忽视的发展，其多处提到：RTA成员提交的信息、其它成员的询问和评论、审议会议的摘要、RTA数据库等，应当通过WTO官方网站等途径为公众所知。[27]这体现出公众参与在促进RTAs的透明度方面的地位正在上升，但WTO立法层面仍然对其进行非常审慎的控制。未来实践仍将进一步发展。

　　此外，草案还有其它一些条款也值得略加注意。草案F部分简要规定了对发展中国家的技术支持;草案第15段规定，在RTA的实施期结束之时，有关成员应提交一份关于RTA中自由化承诺的实现程度的简短书面报告;G部分第20段规定，任何成员在任何时候有权提请有关WTO机构注意它认为有关RTA成员方按照本机制本来应当提交而未提交的信息。

　　三、总结

　　总体来看，“草案”一方面明显加强了RTA透明度纪律，突出体现在时间要求的明确化和机制对各种RTA的统一适用，充分体现了国际社会对处理RTA问题的重视;草案还有一些照顾发展中成员的条款，也值得肯定。另一方面，草案在不少地方仍然带有鲜明的妥协痕迹和保守风格，表明即使是“程序性问题”的解决也不是一蹴而就的，从一个局部议题体现出WTO的推进过程受各国政治意愿支配的“成员驱动”特征。草案声明其“不影响成员在通知所依据的WTO协议条款下的权利和义务”，从而与“体制性问题”划清界限。草案还暗示：CRTA对RTAs的审查仍然是一种集体评议性质的“软”机制。以上都说明：WTO对RTAs暂时只能进行一种“适度规制”，这是一个缓慢渐进的过程。

　　尽管有令人遗憾之处，草案总体上取得的进步仍然是值得肯定的。事实证明以透明度为中心的程序性问题是WTO在规制RTAs方面最有希望的突破口;至于其它短期内难以解决的所谓“体制性问题”，WTO应量力而行，在当前多哈回合各种议题繁重、组织资源有限的现状下，不宜在超出自己能力范围的领域大作事倍功半的无用文章。我们应当正视WTO的局限性，它不是无所不能的“经济联合国”。在RTA问题上，如果WTO能够成功地先建立起一个运作良好的透明度机制，这已经是一个相当令人瞩目的成就。

　　[1] (日)星野昭吉著：《全球化时代的世界政治——世界政治的行为主体与结构》，刘小云、梁云祥译，社会科学文献出版社2004年版，第249页。

　　[2] The World Bank, Global economic prospects 2005: trade, regionalism and development, 2005, p. XVII.

　　[3] The World Bank, Global economic prospects 2005: trade, regionalism and development, 2005, p. VIII.

　　[4] 方洁、杨国华：《WTO对成员贸易法律制度的透明度要求》，载于《法学杂志》2001年第2期，第28页。

　　[5] WTO, Technical Cooperation Handbook on Notification Requirements, WT/TC/NOTIF/REG/1, REG-II, pp. 2-3.

　　[6] Zakir Hafez, Weak Discipline: GATT Article XXIV And the Emerging WTO Jurisprudence on RTAs, North Dakota Law Review, Vol. 79, p. 899.

　　[7] 孙振宇主编：《WTO多哈回合谈判中期回顾》，人民出版社2005年版，第221页。

　　[8] WTO, Compendium of Issues Related to Regional Trade Agreements, TN/RL/W/8/Rev.1, Part II, para. 3.

　　[9] The World Bank, Global economic prospects 2005: trade, regionalism and development, 2005, p. XVIII.

　　[10] 这方面的介绍可参见陈建国：《体制性难题——WTO对区域贸易协定的审议》，载于《国际贸易》2004年第6期，第34～37页。

　　[11] WTO, TN/RL/18, 13 July 2006.

　　[12] WTO rules: regional trade agreements, at http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/dohaexplained_e.htm#regional, Jul. 28, 2006.[page]

　　[13] 按照草案规定，这些基本信息仅仅包括协议名称、范围、签署日期、生效或临时适用的时间表、政府联络点和网站等，与后面“通知”的内容并不等同。

　　[14] 孙振宇主编：《WTO多哈回合谈判中期回顾》，人民出版社2005年版，第221页。

　　[15] WTO, Standard Format for Information on Regional Trade Agreements, WT/REG/W/6. 服务贸易一体化协定的示范模式则见于1997年文件WT/REG/W/14。这两份文件仅具指南性质，没有强制约束力，但据称自1996年以来，所有通知到WTO的RTA的成员方都按照该模式提交信息，see WTO, Compendium of Issues Related to Regional Trade Agreements, TN/RL/W/8/Rev.1, Part II, Para. 8.

　　[16] For the terms of reference of CRTA, see WTO, WT/L/127，of which the article. 1(d) provides: “to consider the systemic implications of such agreements and regional initiatives for the multilateral trading system and the relationship between them, and make appropriate recommendations to the General Council;……”

　　[17] 参见《马拉喀什建立WTO协定》之附件三(贸易政策审议机制)A段第1款。

　　[18] WTO, Compendium of Issues Related to Regional Trade Agreements, TN/RL/W/8/Rev.1, Part II, para. 6.

　　[19] WTO, Coverage, Liberalization Process and Transitional Provisions in Regional Trade Agreements, WT/REG/W/46, para. 29.

　　[20] 孙振宇主编：《WTO多哈回合谈判中期回顾》，人民出版社2005年版，第222～223页。

　　[21] See John H. Jackson, the Jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on Treaty Law and Economic Relations, p. 109, 高等教育出版社2002年影印本版。

　　[22] 曾令良、陈卫东：《从欧共体看21世纪区域一体化对多边贸易体制的影响》，载于《武汉大学学报》(人文社会科学版)2000年第3期，第340页。

　　[23] WTO, Technical Cooperation Handbook on Notification Requirements, WT/TC/NOTIF/REG/1, REG-II, p. 3.

　　[24] WTO, Compendium of Issues Related to Regional Trade Agreements, TN/RL/W/8/Rev.1, Part II, para. 10.

　　[25] 孙振宇主编：《WTO多哈回合谈判中期回顾》，人民出版社2005年版，第220页。

　　[26] 王潇：《美国如何进行贸易政策审议?》，载于《WTO经济导刊》2006年第3期，第28页。

　　[27] 可参见草案第2 段、第4段、第 13段、第17段、第21段等条文。