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国资法草案更名“企业国资法”

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2019-11-09 03:22

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当最高立法机关面临扩大国资法的覆盖范围还是更改法名的矛盾时，选择了改名。

　　十一届全国人大常委会第三次会议昨日二次审议的国有资产法草案的名称发生了变化，在不调整法律适用范围的情况下，更名为更符合草案内容的“企业国有资产法”，草案并未将所有国有资产都纳入调整范围。

“大”“小”国资法之争

　　这部历时15年艰难进入立法审议程序的法律草案走过的是条充满争议之路，“大国资法”“小国资法”即为争议之一。

　　一审草案的主要负责人、时任十届全国人大财政经济委员会副主任委员的石广生接受本报记者采访时说，起草过程中发现，如果搞“大国资法”，第一搞不出来，第二搞不好，搞出个四不像也不解决问题，最后的共识就是搞“小国资法”，具体讲就是经营性资产。

　　但是，作为一部将适用范围限定于经营性国有资产，并明确行政事业性国有资产和资源性国有资产不在该法调整范围之内，该法“名实不符”的问题在审议中被集中提出，石广生在作草案一审说明时表示，经营性国有资产在全部国有资产中占较大比重，故将名称定为国有资产法。

　　“名实不符”国资法改名

　　十一届全国人大代表，湖南省国资委主任莫德旺在今年全国人代会上亦提出尽快出台国资法的议案，他倾向于将行政事业性国资和资源性国资纳入调整范围，若不纳入，则建议改名。

　　对于国有资产法草案，有些常委会组成人员和地方、部门、企业提出，国有资产的范围很广，而从草案有关规定看，本法的适用范围仅限于经营性国有资产，即国家对企业的出资所形成的权益。他们建议，对本法的名称再作研究，使本法名称与其适用范围相适应。

　　全国人大法律委员会经同财政经济委员会和国务院法制办、国资委研究认为，草案主要是针对维护企业国有资产权益、保障国有资产安全、促进国有资产保值增值作出的规定，目前企业国有资产的概念已广为使用，将本法名称定为“企业国有资产法”更为恰当。

　　中国拥有世界上数量最庞大的国有资产，截至2006年末，国有及国有控股的非金融类企业总资产和净资产分别为29万亿和12.2万亿，全国行政事业单位国有资产总额和净资产为8.01万亿元和5.31万亿元，占国有净资产总额的35.14％，此次国资立法旨在着力解决国资流失问题。

　　国资法草案审议

　　国资分类

　　根据一般划分，国有资产通常分为：

　　经营性国资：由国家对企业的出资形成的经营性资产；

　　行政事业性国资：由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产；

　　资源性国资：属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。

　　现行法规

　　经营性国有资产目前主要由《企业国有资产监督管理暂行条例》规范；

　　行政事业性国有资产主要由《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》规范；

　　资源性国有资产主要由《土地管理法》、《水法》等法律进行规范。

　　国资数据

　　中国拥有世界上数量最庞大的国有资产，截至2006年末，国有及国有控股的非金融类企业总资产和净资产分别为29万亿和12.2万亿，全国行政事业单位国有资产总额和净资产为8.01万亿元和5.31万亿元，占国有净资产总额的35.14％。

　　审议焦点

　　国企董事长可兼总经理

　　为防止出现对国企“一把手”权力制约不足出现一人说了算的问题，国资法一审草案明确国有独资公司的董事长和总经理不得由同一人兼任，履行出资人职责的机构不得建议同一人担任国有控股公司的董事长和经理。

　　在该草案一审后，一些地方、部门和企业提出，国有独资公司的规模大小等情况有较大不同，目前地方一些中小型国有独资、国有控股公司的董事长和总经理由同一人担任的情况不少，并建议对该规定再作研究。

　　对此，全国人大法律委表示，在同全国人大财经委和国务院法制办、国资委研究后认为，公司董事长和总经理分设，有利于形成各负其责、有效制衡的法人治理结构。

　　但考虑到公司法已规定，经国有资产监督管理机构同意，国有独资公司董事会成员可以兼任经理，故本法对此可作出与公司法相衔接的规定，法律委并提出，在实际执行中，应严格按照法定程序，对公司董事长兼任经理从严掌握。

　　草案二次审议稿据此改为，“未经履行出资人职责的机构或者股东会、股东大会同意，国有独资公司、国有控股公司的董事长不得兼任经理。”

　　国企“儿子”也需加强监管

　　国资法草案将防止国有资产流失作为立法着力解决的问题之一，草案一审稿第五章对国家出资企业，关系国有资产出资人权益的重大事项的决策程序和运作规则作了规定，涉及企业改制、关联交易、资产评估、国资转让等多个可能产生国资流失的环节。

　　全国人大法律委介绍，一些委员和地方、部门、企业提出，一些国家出资企业投资设立的子企业规模较大，集中了不少优良资产，目前造成国资流失的情况不少是发生在子企业。

　　对此，他们建议，国家出资企业应当参照第五章规定的相关规则，对其投资的企业严格履行出资人职责，决定或参与决定所投资企业的重大事项。

　　草案二审稿对此予以回应，增加规定，“国家出资企业对其所出资企业的重大事项参照本章规定履行出资人职责。具体办法由国务院规定。”

　　争议

　　在过去的半年时间里，全国人大法律委和全国人大常委会法工委针对国资法草案向中央、地方、企业、专家征求意见。在征求意见过程中，行政事业性国有资产是否应纳入调整范围、烟草专营类等国有资产是否应增加特别条款、国有资产由多头管理还是一人管理等问题引起很大的关注和争议。

　　争议

　　1　行政事业国资是否纳入调整？

　　在征求意见过程中，福建、重庆等地认为应将该法的调整范围扩大至所有的国有资产，辽宁、武汉则建议将行政事业性国有资产纳入调整范围，兰州、济南、新华社认为应增加关于行政事业性国有资产和资源性国有资产管理的原则性规定。

　　教育部主动提出，将国务院各部门直属事业单位所办企业的国有资产纳入国资法调整范围，与之反对的意见是国务院机关事务管理局，他们认为行政事业单位中的经营性国有资产不应属于该法的调整范围，应由其他法律法规调整。

　　争议

　　2　烟草专营国资应增特别条款？

　　数量更为庞大的金融类国有资产尽管也受该法调整，但对其“金融类国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的特别条款，更多的部门也希望能够将自己纳入这个特别规定的范围之内，国家烟草专卖局建议在“金融类国有资产”后增加“依法实行专卖专营类国有资产”，中宣部、新闻出版总署建议增加“文化类国有资产”，国家开发银行建议另行制定金融类国有资产的管理办法。

　　而中央军委法制局、国防科工委则建议，在该条款中增加规定，国防资产的管理与监督依照有关法律、行政法规的规定执行。

　　交通部也建议增加规定，交通基础设施等实行特许经营的公益性国有资产的管理与监督，依照有关法律、行政法规的规定执行。

　　争议

　　3　国资出资人由谁担任？

　　谁做出资人的问题国资法草案未明确表述，政府的哪个部门代表国家对国家出资企业履行出资人职业，目前除国资委外，尚有一些行业由主管部门承担出资人角色，如烟草、邮政、新闻出版、金融等行业，出资人是否应统一亦是征求意见中不同意见较多的一个问题。

　　湖南、福建、中国法学会、中国移动等提出，草案规定政府国资管理机构以及政府授权的其他部门、机构，代表本级政府履行出资人职责，容易造成国资多头管理，应规定由一个机构统一履行出资人职责。

　　企业也希望承担起出资人的职责，烟草专卖局和中海油集团公司希望能明确履行出资人职责的机构要包括代表国家履行出资人职责的企业和企业集团。

　　对自成为国务院特设机构并在国企改革中立下汗马功劳的国资委而言，未明确其统一出资人的地位，国资委亦不赞同。

　　本版采写/本报记者杨华云

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