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试论山林权属纠纷的确权问题

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2020-01-10 14:52

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　　山林权属纠纷的确权主体是各级人民政府，在政府的居间裁决下，直接对当事人的切身利益产生了影响。政府在调处山林权属纠纷时，所讲求的是“以事实为根据，以法律为准绳”，考虑的重点更多地偏向事实根据方面。而司法机关只是对政府所作出的行政裁决的合法性进行审查，因而即使政府认定的事实是符合历史与现实的，但由于政府对此作出的行政裁决受到《行政复议法》、《行政诉讼法》的调整，确权主体与复议机关、审判机关之间由于所处的立场不同，就不可避免地存在着矛盾。如何减少甚至避免山林权属纠纷确权主体与司法审判机关之间在确权过程中的矛盾，如何通过确权保障当事人的合法权益已成为急需研究的问题。

　　一、理论与现实现状及存在问题

　　（一）山林权属纠纷确权之现状

　　为了便于分析山林权属纠纷，笔者将山林权属纠纷的确权分为两个阶段。由人民政府作出行政裁决，这一阶段称为确权的第一阶段。当事人不服政府作出的处理决定，选择行政复议，进而进行行政诉讼，从而进入山林权属纠纷确权，称为第二阶段。第二阶段的特点是确权主体所作出的行政裁决行为成了被审查的对象，中间人成了被申请者或被告，裁判者是由确权主体之外的其他人（即复议机关或审判机关）充当，裁决权与审查权分离。

　　（二）目前山林权属纠纷确权中存在的亟待解决的问题

　　1、因不服政府确权而提起行政诉讼后，行政诉讼受到司法变更权有限原则的限制，其救济手段有限。

　　2、山林权属纠纷的确权、复议和诉讼途径，致使实际确定权属的期限偏长。

　　3、政府对山林权属纠纷无终局裁决权，容易导致循环诉讼。

　　4、处理山林权属纠纷过程中，证据材料形式上的合法性掩盖了事实的合理性、公正性。

　　5、山林权属纠纷确权的相关法律法规不完善。

　　二、山林权属纠纷确权的本质及调处中应注意的问题

　　1、确权的本质

　　确权，顾名思义，就是确定权属的意思。从山林权属纠纷案件的本质属性来分析，这类案件最原始的争议是民事争议，因人民政府对山林权属纠纷进行确权处理，当事人不服并提起行政诉讼，从而引起了行政争议。行政争议的产生是因为解决民事争议，解决民事争议是这类案件的最终目的。因此，确权本质上就是行政主体解决与行政管理相联系的民事纠纷的一种行为。

　　既然确权只是一种行为，它并不是万能的，因此就不应该把眼光固化，而应在符合客观可能的前提下，将确权看作是一种手段，看作是一种调节和化解社会矛盾，既保国家利益又能保人民群众利益并使之协调的利器。确权首先是一个涉及社会稳定的政策问题，是一个化解人民内部矛盾的有效方法，其次才是行政管理问题。国家在制定的有关山林权属纠纷的法律法规及政策时，不仅要尽量符合各种情况，而且更重要的是在操作上实用可行，能确保应用确权手段可以有效化解纠纷，避免损害人民群众利益的事情发生。

　　2、处理山林权属纠纷应注意的几个问题

　　一是考虑历史与现实的统一性；

　　二是法律手段与行政手段的有机结合性；

　　三是做思想工作与解决实际问题的统一性。

　　三、对改进山林权属纠纷确权的建议

　　为解决从当事人申请调处到山林权属最终确定的整个过程中存在的各种矛盾及问题，切实保障当事人的合法权益，应着手系统地改进确权的相关问题，建议考虑从下面几个方面入手：

　　（一）建立健全政府领导、部门负责的机制，加强调处干部队伍建设，确保山林权属纠纷得以及时、公平、公正处理。

　　为了保障山林权属纠纷当事人的合法权益，关键是要建立健全“权责分明、行为规范、监督有效、保障有力”的调处机制。目前，人民法院审理案件，已有一套比较完善的办案机制，如合议制，审判委员会讨论制度等。而林业部门主办，最后以政府名义裁决的山林权属纠纷，虽然是一项准司法程序的严肃的行政执法工作，但目前却尚未建立起一套能确保案件质量的办案机制。另一方面，高素质的调处干部队伍是提高依法行政和办案质量、维护当事人合法权益的保证。各调处机构要切实加强对调处人员的政治和业务知识培训。

　　（二）完善山林权属纠纷确权的相关法律、法规和规章，使其更具有实用性和操作性，以适应调处山林权属纠纷的现实需要。

　　（三）以确权阶段为基础、以证据三大属性为导向，正确审查、认定山林权属纠纷证据。

　　山林权属纠纷案件证据的审查、认定，是正确确定山林权属归属的关键和难点。山林确权案件中据以认定事实的主要证据是书证、物证和勘验笔录，此外还有证人证言、当事人陈述等证据。要正确对山林权属纠纷确权案件的证据进行认定，必须对相关确权阶段有一个基本的了解。要正确认定山林权属纠纷中书证及相关材料的法律效力、证明作用，必须把握当时的社会政治、法律、政策背景，根据其客观性、合法性、关联性，依据现行法律规定予以审查、认定。

　　行政机关认定证据的方法主要有三种：一是个别审查，确认单个证据是否具备所要求的关联性、合法性和真实性；二是比较印证，去伪存真；三是综合分析，通过对所有证据进行系统审查对案件事实进行认定。在山林权属纠纷确权程序中，调处机构对证据的认定在方法上不是单一的，往往是通过综合应用上述方法来进行认定，力求查明和认定案件的事实，以确定山林权属，保护当事人的合法权益。

　　（四）调整人民法院对山林权属纠纷进行合法性审查的内容。

　　《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。在山林确权行政案件审理中，对山林确权处理决定合法性的审查主要包括以下几个方面：1、作出确权决定的行政主体是否适格；2、作出确权决定是否依法定程序进行；3、作出确权决定所依据的事实是否清楚，证据是否确凿；4、确权决定所适用的法律、法规、规章等法律规范是否正确、恰当。一般情况下，人民法院对第3方面的内容进行审查时，事实上就是对山林权属纠纷的事实进行了审查和认定，根据《行政诉讼法》的有关规定，当法院的裁决生效后，其所认定的事实就可成为调处的证据，这样，人民法院实质上就参与到实体处理中去，造成了政府判决权的缺失。因此，人民法院对山林确权行政案件合法性审查应不涉及到第3方面的内容，事实审查应由政府在处理过程中进行认定，人民法院只对证据是否合法进行认定。如果法院认定的证据违法的，而该证据恰恰是政府确权所依据的重要证据，则可通过司法建议的形式，由政府自行撤销并重新作出处理。通过改革此项内容，以使人民法院对山林权属纠纷的合法性审查名副其实。

　　（五）确立合适的确权制度

　　山林权属纠纷实质上是两个法律地位平等的民事主体之间的纠纷，它之所以由政府出面调解、处理，是因为政府负有管理社会事务的职能，负有保一方平安的职责，除此之外，再没有自己任何的特殊利益。实践中，适用《行政诉讼法》审理山林权属纠纷，确实存在许多令审判机关或者行政机关自身无法解决的矛盾，要彻底解决行政机关和审判机关相互踢皮球现象的发生，切实保护当事人的合法权益，笔者认为，对山林权属纠纷的确权可通过选择以下方法来处理：

　　一是审理应适用民事诉讼法的程序来处理。山林权属同样是一种财产权。《民法通则》第74条第（一）项规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括法律规定的集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。同时第81条第三款、第四款也对森林等作为一种财产所有权加以规定，也适用合同法调整。所以，应由民法来调整。根据民诉法规定，对争议的处理可以适用调解原则，有利于诉争的彻底解决，避免了循环诉讼。

　　二是建立政府终局裁决制度。由政府对山林权属纠纷进行确权，当事人可以通过行政复议来进行行政救济，由政府对山林权属进行最终裁决，而不是由法院进行裁判，这样就避免了政府与法院在对山林权属争议处理的效力上形成“对垒”，同时也能减少人民法院的审判压力。

　　三是建立当事人诉讼制度。鉴于山林权属纠纷本质上是民事争议，产生行政争议是因为行政机关为解决民事争议以第三者身份进行裁决。我国不妨借鉴日本的做法，通过建立当事人诉讼制度来解决山林权属纠纷。即建立政府对山林权属纠纷作出确权的裁决，当事人一方可以以法律关系的另一方当事人作为被告提起行政诉讼，而裁决机关应以诉讼参加人的资格参加诉讼。在这种诉讼中，法院有权撤销该裁决或宣布该裁决无效。确立当事人诉讼制度符合诉讼经济效益原则，既尊重当事人的诉权，又有利于行政争议的全面解决，同时也符合诉讼公正的原则，避免循环诉讼，利于保障当事人的合法权益。

　　（作者系岑溪市人民政府市长）

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