信产部解读《规范短信息服务有关问题的通知》

为维护广大电信用户的合法权益，保障短信息服务业务的健康有序发展，4月19日，信息产业部发布了《关于规范短信息服务有关问题的通知》（以下简称《通知》），针对短信息服务的提供流程，提出具体要求，进行严格规范。
　　
　　《通知》的出台，在信息服务业和广大电信用户中引起了热烈的反响。用户视《通知》为“定心丸”，信息服务业务经营者（以下简称信息服务商）也纷纷表示，《通知》给信息服务商中的害群之马戴上了“紧箍咒”，规范了市场环境，净化了市场风气。《通知》缘何具有如此之大的影响力？监管部门是怎样将短信服务市场的宏观监控和具体用户权益的保护有机结合的？监管部门采取了哪些措施来保障行业的可持续发展？带着这些问题，记者于4月28日专访了信息产业部电信管理局鲁阳副局长。
　　
　　记者（以下简称记）：近来，媒体关于移动短信问题的报道已不鲜见，“短信陷阱”也成了时下的新名词。请您结合目前短信市场的业务情况和用户反映，介绍一下《通知》出台的背景。
　　
　　鲁阳（以下简称鲁）：近年来，移动短信息业务因其方便快捷、形式新颖，得到了广大用户的青睐，也为部分信息服务商带来了不菲的收益。但在短信市场蓬勃发展的同时，少数信息服务商在经营中存在不规范的行为，加上移动通信企业短信业务管理暂时还不够完善，你所提到的“短信陷阱”问题也时有发生。所谓陷阱，无外乎有两个特征，一是入口比较隐蔽，不好辨别，二是一旦掉进去就不容易爬出来，表现在短信服务上就是用户在不完全知情的情况下便申请了某项短信服务，在退订的时候却不容易退掉。目前，移动短信业务逐渐成为社会关注的焦点和用户投诉的热点，特别是对资费不透明、未订制短信息却被收费、退订难和投诉得不到及时有效解决等问题，用户反映尤为强烈。
　　
　　信息产业部作为电信监管部门，为维护广大电信用户的合法权益，保障短信息服务业务的健康、有序、持续发展，针对“短信陷阱”和其他服务问题，研究出台这个《通知》，对短信服务市场进行规范和引导，这基本上就是《通知》出台的背景。
　　
　　记：您刚才提到，《通知》是有针对性地对短信服务市场进行规范，这个针对性主要体现在哪些方面？
　　
　　鲁：《通知》结合当前市场热点问题，在市场准入、业务宣传、订制申请、服务提供、方便退订、收费透明化、处理投诉、违规处罚等多个环节，进行具体要求，规范短信服务市场。
　　
　　记：《通知》中提到，“各移动通信企业应与已取得相应经营许可的信息服务业务经营者合作提供移动短信服务，不得为未取得相应经营许可的信息服务业务提供者提供相关接入服务”，目前的情况是，市场上有相当一部分信息服务商未取得许可，甚至有一部分未进入电信监管部门的“视线”，一直以来各地监管部门对此也很为难，可否请您谈一下《通知》是如何解决这个问题的？
　　
　　鲁：当移动短信息服务市场处于前期发展阶段时，确实有少部分信息服务商未取得许可便自行挂靠在已获得许可的信息服务商下面从事经营活动，也有一些是由移动运营商审核后与其合作经营的，这样的信息服务商在经营过程中有的不能严格自律，致使破坏经营秩序的事件屡有发生，同时由于没有独立的经营资质，给用户维权和监管部门的监督工作造成了很大困难。今天，移动短信服务市场在注重发展的同时，更应该予以严格规范，以保证移动短信市场有一个良好的竞争环境。基础运营商不允许为任何未经许可的信息服务商提供接入，否则负连带责任，这项措施要求运营商从短信服务价值链的源头上进行把关，把短信服务的部分不安分因素预先排除在市场的大门之外。
　　
　　记：针对如何规范信息服务商的经营行为，到底信息服务商应该由谁来监管，业内进行过广泛的讨论，有人说应该信息产业部管，有人说应该由地方通信管理局来管，有人说应该由文化部门来管，移动通信企业也曾向违规信息服务商开出过罚单，到底应该由谁来监督信息服务商的经营行为？
　　
　　鲁：短信服务市场由电信监管部门来管，这是毋庸置疑的，而且，我们的监管应该着眼于管市场，管经营主体的经营行为。基础电信企业和信息服务商同为电信业务经营者，是平等的民事主体，根据市场经济原则，信息服务商和电信企业之间的关系应该用经济合同说话，用合同的方式明确各方的权利、义务及责任，建立双方约束机制，规范相应的服务提供和收费行为。尽管基础电信企业与信息服务商由于经济利益的依附关系，所签订经济合同的公平性和规范性还有待进一步规范，但毕竟电信企业不具备行政监管权和行政处罚权，我们不能将移动通信企业与信息服务商之间的违约赔偿行为简单定义为开罚单。
　　
　　记：《通知》要求所有类型的短信业务都必须进行资费宣传，而在接受用户服务申请的过程中需要进行确认的只强调了包月类和订阅类，这是出于什么考虑？这两项措施有哪些积极意义？
　　
　　鲁：大家都经常在电视上看到“移动用户发送XX送到XXXX；联通用户发送XX到XXXX”的字样，却没有告知相应的资费标准，提醒用户收费标准和方式等，用户照此发送短信后，并不知道是按条交费还是相当于订制了包月的短信服务，收费多少更是不清楚，无法做到“明明白白消费”。目前这种情况在电视、广播的各类节目中十分常见，由此产生的用户投诉也比较多。因此，在对业务宣传的过程中要求加上类似“XX元/条”、“XX元/月”字样的作用和意义是不言自明的了。
　　
　　目前，移动短信服务的方式常见的主要有三类：即时短信类、包月类和订阅类。“即时类”是指用户发送一条请求后，信息服务商回送一条服务信息，以条为计费单位进行计费：“包月短信”是指用户发送的一条请求，订制一项信息服务，比如天气预报等，信息服务商此后长期发送该项服务信息，直至用户取消，并以月为最小单位计费：“订阅类”短信与包月类类似，所不同的只是按照信息的发送条数进行计费。
　　
　　一方面，与“即时类短信”相比，“包月类”和“订阅类”的主要特征在于，一经订制成功就不再需要用户干预而持续享受服务，同时也需要用户相应持续付费，这两类短信服务一旦因违规经营等问题侵害用户合法权益，给用户造成的损失将相对更大，也成为目前用户投诉的热点。另一方面，订制确认固然可以提高反映用户申请服务这种意愿的准确性和安全性，但也无形中增加了用户享受服务的直接成本和时间等间接成本。众所周知，安全性和方便性始终是一对矛盾，在权衡两者关系后，《通知》要求对包月类和订阅类短信服务进行确认。[page]
　　
　　《通知》发出后，将具体确认过程规定为，信息服务商在收到用户服务申请后，要向用户发送确认信息，且请求确认信息中必须包括收费标准，在收到用户的确认反馈后，信息服务商才能向用户提供服务并相应计费。若用户未进行确认反馈，视为用户撤销服务要求。
　　
　　这两项措施的积极意义，我认为，资费透明有利于吸引部分对新鲜事物感兴趣而又因为资费模糊而犹豫不决的用户，有利于短信服务市场的壮大。有些用户对短信服务的定价有所顾虑，因担心经济承受能力或性价比太差而不敢尝试，据我们了解，目前包月类短信服务定价最高不超过30元/月，即时类最高不超过2元/条，在用户心理可以接受范围之内，并不是少数用户所担心的巨大的“黑洞”。因此，资费透明的规定，作用不仅在于规范市场行为，还在于吸引部分对短信服务持观望态度的用户。订制确认可以让真正有需求的用户更放心使用短信服务，在订制过程中增加了一个确认环节给用户带来不便的同时，却体现了对用户的重视和尊重。有人认为订制确认过程在一定程度上会阻止新用户的尝试，我们认为，用户的尝试应该是在其主观意愿明确的前提下进行的，订制确认过程并不会妨碍真正有需求的新用户进入。
　　
　　记：我们常听说，用户在使用短信时，有些本来是单条即时短信息服务，信息服务商却回送了多条短信内容，这种情况下按条收费用户不是吃亏了吗？
　　
　　鲁：确实有这种情况，少数短信业务宣传标称的资费标准是X元/条，有时本可以在一条信息中回送的内容，故意分拆成了几条回送，或由于传输容量原因回送了许多条，相应地收取了多条信息的信息费。用户本以为一次服务申请，只接受一条信息也只需要付一条信息的信息费时，却莫名其妙地付出了好几倍的信息费，当然心有不甘。所以，《通知》要求单条即时短信息服务“如因传输容量等原因需要回送多条短信内容的，只能收取一条相应信息的信息费”。当然，也可以在业务说明中以“X元/次”标明一次服务请求的相应资费，或告知用户，这类信息要分几条发送，“X元/条”。
　　
　　记：《通知》要求短信记录的保存时限为5个月，这个时限是不是太长，信息服务商都能做到吗？
　　
　　鲁：要求信息服务商对短信服务设置一定的原始数据保存期限，主要是出于保证计费准确性的需要。信息产业部第6号部长令中明确要求“计费原始数据保存期限为5个月”，《通知》中所要求的“短信息的发送与接收时间、发送端和接收端的电话号码或者代码”都属于短信计费原始数据的基本信息，为方便用户查询和便于处理资费争议，保存这些信息是有必要的。另外，少数不法分子利用移动短信从事各种违法乱纪活动，短信收发记录的保存有利于对违法行径进行约束和警示。
　　
　　出于以上的考虑，我们也进行过相应的调研，信息服务商反馈回来的信息表明，《通知》对短信记录作出保存期限至少为5个月的要求，是完全有必要的，同时多数信息服务商也是能够做到的。
　　
　　记：有信息服务商在经营的过程中，发送的短信息中存在打法律和道德擦边球的内容，《通知》对短信内容进行了哪些相应的规范和要求？
　　
　　鲁：《通知》第六条规定：“信息服务业务经营者在采集、开发、处理、发布短信息时，应对短信息的内容进行审查，短信息中不得含有国家明令禁止的内容。”这实质就是要求信息服务商对短信内容负责。
　　
　　记：请问鲁局长，《通知》中提到了将开通“0000”、“00000”，这意味着什么呢？“鼓励移动通信企业采取措施，实现对其所代收费的所有短信息服务的退订”，具体是指什么？移动通信企业可能用哪些方法来实现其代收费的所有短信的退订呢？
　　
　　鲁：“0000”、“00000”的开通主要是帮助用户解决退订问题，也就是解决我们前面所说“陷阱”的第二个特征，帮助用户从“陷阱”中出来，由用户来决定是否要继续使用某种服务并为之付费，有了“0000”和“00000”以后，短信退订的主动权随时掌握在用户手中。
　　
　　这次信息产业部发布《通知》，一是要把“陷阱”口封闭，从宣传告知、申请确认等方面防止误操作，二是要让用户即使不小心掉进“陷阱”也能很容易地出来，即有较好的订退措施，更多地考虑到消费者的利益。
　　
　　同时，在代收费的问题上，用户也有权知道被代收费的详情，知道是为使用哪项服务付费。因此，我们要求各移动运营企业，在向用户收取通信费用时，要在话费交费单提供代收费用的情况，代哪家信息服务商收费，收取多少费用。如果用户想知道更详细的代收费情况，移动运营企业要向用户提供包含具体信息服务类别和发送时间等信息的详细清单，当然提供清单的形式可以是多样化的，包括打印在交费收据上或另单提供都可以。
　　
　　明确了基础电信企业和信息服务商之间代收费这个关系后，移动运营企业也就有责任采取相应措施来方便用户退订了。当然，具体措施的形式可以多样化，比如，用户可以编辑特定短信发送到移动通信企业指定的接入号码，一次性退订由该移动通信企业代收费的所有业务；客服中心在对用户身份鉴权的前提下，进行代退订，等等。总之，是否享用服务和选择享用什么服务的主动权始终应掌握在用户手中，用户说了算。
　　
　　记：以前对用户投诉我们可以说也是实行“首问负责”，与这次《通知》中强调的在短信服务方面移动运营企业和信息服务商对用户咨询和投诉实行“首问负责”有什么不同？
　　
　　鲁：以前的“首问负责”是基础电信运营企业内部实行的“首问负责”，是一种内部考核机制。此前，之所以在企业实行“首问负责”的前提下，仍然经常出现电信企业和信息服务商对用户投诉“踢皮球”的现象，就是因为，运营企业发现不是自己的问题，就让用户找信息服务商，信息服务商说应该由运营商牵头解决，一来二去，互相推诿。现在《通知》中的“首问负责”指基础电信企业与信息服务商之间实行“首问负责”，这个原则指定了移动运营企业和信息服务商被用户问及都要对用户咨询和投诉负责，用户只要找到其中一方就应该能解决问题。无论用户向谁投诉，接到投诉的一方即作为“牵头方”来进行协调处理，若在公开承诺的处理时限内不能对用户咨询和投诉得出明确的结论，那么“牵头方”就将作为“责任方”承担不及时处理用户投诉责任。
　　
　　记：您刚才提到“对用户投诉得出明确的结论”，《通知》中也有一条，“受理用户投诉后，在15日内无法确定责任时，移动通信企业应先行向用户做暂退费处理。”那么究竟什么情况属于“无法确定责任”呢？[page]
　　
　　鲁：当用户对短信服务信息费有异议时，若信息服务商提供的计费记录和电信企业提供的计费记录不吻合，或其中一方不能提供计费记录，或在对外公开的投诉处理时限（最长不超过15天）内拖而未决，这些情况都叫“无法确定责任”。此时，移动通信企业和信息服务商中的投诉受理方应对用户进行先行赔付，待明确责任方后，由责任方承担相应经济责任。
　　
　　记：《通知》要求各地通信管理局加强监管，对违规行为从严处理，您能透露一下“从严”的具体含义吗？
　　
　　鲁：市场的大环境要由企业和监管部门共同来营造，因此我们也要求各地电信监管部门认真履行起自己的职责，切实有效地在市场准入、业务宣传、订制申请、服务提供、方便退订、收费透明化、处理投诉等多个环节对短信息服务市场进行监督管理，一旦发现“拒绝提供收费清单、恶意误导用户、欺诈经营、传播国家明令禁止信息”等违规问题一定要严肃处理，视具体违规情节，根据《中华人民共和国电信条例》和信息产业部各项规定，参照罚则的上限，在法律和政策允许的弹性限度内，采取责令赔礼道歉、警告、经济处罚、停业整顿甚至吊销经营许可等处罚。
　　
　　记：最后，请您总结一下《通知》将对移动短信市场产生怎样的影响？
　　
　　鲁：可以说，短信息服务跑马圈地的时代已经结束，短信服务的竞争必须转移到规范经营和优质服务上来，而良好的政策环境是短信服务市场良性、健康、持续发展的重要保证。目前，移动短信业务正如火如荼地开展，固定短信业务也在跃跃欲试。信息产业部适时向全国电信运营企业以及所有的信息服务商发出《通知》，所规定的包括资费透明、订制确认和退订自由在内的多项措施，在保护用户权益的同时，也致力于为短信服务市场营造一个健康、规范和可持续发展的市场氛围，同时也希望全行业都能够提高自律意识，以诚实守信的经营模式向消费者提供优质的电信服务，用全行业的共同努力来推动短信服务市场做大做强。
　　
　　（人民邮电报）