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审限：一成不变，终为羁绊

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2020-03-19 13:06

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　　（山东省高级人民法院法官郭毅　王磊）

　　1980年1月1日实施的《刑事诉讼法》，标志着我国法定审限制度的确立，而行政诉讼和民事诉讼中的审限期间，也分别于1990年、1991年随着《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的施行得以确立。值得注意的是，1982年第五届全国人大常委会通过的《民事诉讼法（试行）》中，并未及时借鉴刑事诉讼法的规定对民事诉讼审限期间予以明确，而是等待了近十年，才在《民事诉讼法》中加以规定。比较中西方国家立法，在各类诉讼中均明确规定案件的审理期限是中国诉讼程序立法的一大特色。但是，数十年来这一特色制度并没有在立法上得到进一步的修正和完善，以至于审限规定与当前司法实践状况不相适应的问题也越来越突出，尤其是对审判活动和审判管理工作的束缚也越来越严苛，以至于我们不得不要对审限制度的合理性及其改革问题作出深入的反思和探究。为此，笔者不揣浅陋，抛砖于此，以期引起更多研究者的关注和思考。

　　一、审限缘何要法定化

　　“审限”是案件审理期限的简称，即案件的审判期间。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的规定》第164条规定：“民事诉讼法第一百三十五条规定的审限，是指从立案的次日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间。”显然，审限属于诉讼期间的范畴，并且具有法定期间属性。但是，审限与其他诉讼期间又有着截然不同的特点，首先，它是仅针对法院的审判行为而规定的，是对法院必须在一定时限内结案所提出的要求，并未涉及当事人等其他诉讼参与人的诉讼行为。其次，从文义解释角度分析，审限规定的时限是明确的，具有不变期间的属性，但立法又赋予其在一定条件下的可变更性，而变更的事由和期限又具有相当的不确定性，因此，称之为弹性期间似乎更恰当些。第三，除非发生当事人死亡等极端情况，审限的耽误不会对当事人的诉讼程序利益产生影响，虽然有可能间接地导致当事人实体权利的损害，但这与当事人因期间耽误而导致的不利后果有着本质的区别，所引发的责任形式也不同。由此看来，审限期间的存在，并不像其他期间那样意义重大、不可或缺。那么，为什么我国诉讼法还要令其法定化呢？其立法目的想必也很简单明了，即为了防止诉讼拖延，确保司法高效，用那句著名的西方法谚来概括，就是“迟来的正义不是正义”。

　　长期的司法实践表明，审限法定化既有其积极的作用，也有消极的一面。就前者而言，它约束着绝大多数案件都在审限内得以结案，实现了形式上的高效审判。一些学者的研究结果表明，与未实行法定审限制度的西方国家相比，中国法官的平均办案周期都明显低于国外同行，这显然得益于审限规定的威慑作用。但是，审限规定的负面影响也不容忽视，譬如，对于审限规定的机械理解混淆了审限与效率的关系，使审判管理的视角和重心发生了不应有的偏离，这与审限规定本身过于僵化有着密不可分的关系。显然，立法者在确立审限规则之初，仅是出于督促法官尽可能在合理期限内结案的简单考虑，并未有预见性地对审限规定可能在实践中所遇到的各种变数作出考量，以至于如此简约的审限期间竟在司法实践中沿用了数十年而一成不变。在当前各级法院审判任务普遍繁重的诉讼形势下，法定审限制度所造成的压力与困惑，无疑已成为广大一线法官越来越难以承受的精神重负。

　　二、审限与效率的关系

　　即便设定法定审限的目的就是为了提高诉讼效率，事物双重性的特点也决定了审限的实际功能并不仅限于此。审限规定在施与法官们效率约束的同时，也为他们提供了相应的保障，为法官应对一些迫切要求快速结案的当事人提供了依照法定程序办案的“借口”。并且，审限规定也在某些特殊的情况——如遇到外部权力干预要求案件押后或者延期审理时，为法院和法官如期结案起到了挡箭牌的作用。在20年前的诉讼环境中，现行的审限期间对于绝大多数案件而言是绰绰有余的，只是当社会进入世纪之交，由于“诉讼爆炸”的缘故，人们才蓦然发现，在许多案件中审限竟然不够用了，哪怕是穷尽了一切合法合理的延长手段之后也无法做到审限内结案。由此，超审限，自然也成为人们批评司法效率低下的事实依据之一，而效率又是衡量司法公正与否的一个具有独立价值的诉讼指标，因此，旨在确保严格执行审限规定的审判流程监管机制，亦承载了重塑司法公正形象的重任。

　　但是，理性地加以剖析，就会发现，无论是否基于对立法的误读，还是出于对审限制度的过分依赖，把审限简单地与效率划等号都是不科学的，也很不明智。毕竟，审限规定历数十年而一成不变，但影响审限的各种因素却是极其复杂多变的。仅从“人案比”这一数据来看，1992年山东全省法官的人均结案数为26件，2009年为69件，具体到一线法官人均结案数则为96件，有些法院甚至超过了200件。在一线法官工作负荷普遍大幅度增加以及地区间审判工作压力极不平衡的形势下，用审限来衡量效率显然是无意义的，也欠公允。我们认为，尽管审限并不简单等同于效率，但审限意识的本质却是效率意识，在当前法院的审判管理改革工作中，可以围绕提高诉讼效率做文章，却不应以审限规定为中心，否则就则会使审判管理的视野变得狭隘起来。目前，有些法院为了尽可能高效率地利用审限期间，试图通过完善案件流程管理规范，强化流程间节点的时限监督来防止诉讼拖延，一些在立法上尚有灵活性的期间规定，被限制在更加短小的期间内。这种可以称之为审限内挖潜的做法是以牺牲法官的能动性为代价的，起作用只会使审判变得更加机械、更加程式化，而法官似乎也仅是被当成了法律的自动售货机，到了指定的期限就必须生产出判决书来。

　　在基层工作的一线法官们都深有体会，大多数适用简易程序的民事案件，审理周期往往不过十几天，或者二三十天，有些则更短，甚至做到了即收即结。这表明，对于具有简易性和类型化特点的案件，有经验的法官完全能够驾轻就熟地高效解决，而根本不必顾及节点管理和审限问题。那么，对于较为复杂或者疑难的案件应该采取什么样的审判流程控制策略呢？就个案而言，开庭期日的确定应当取决于主审法官的意志而不是案件排期表，这样才符合审判权运作的必然规律。一个案件，只有在具备了适宜开庭的条件，包括进行了必要的庭前准备，当事人已经准备就绪，合议庭或者法官也已确定有把握的情况下才可以进入开庭审理程序，这个过程的时限显然不是可以预决的。因此，给予主审法官们更多、更主动的程序控制权是必要的，这就要求我们必须重新审视统一排期开庭做法的科学性和合理性，对相关审判管理制度做一番重构。

　　三、如何应对超审限

　　审限的法定化使案件审理周期具有了可预测性，这也导致在近年来日益受到重视的审判管理工作中，加强审限监督几乎成了审判效率管理的核心和焦点。强化审限监督，落脚点在于防止并杜绝超审限现象，对此，需要首先解决三个方面的问题：怎样正确界定超审限；如何发现超审限案件；超审限的责任追究与后果补救。

　　长期以来，审判实践中对于何谓超审限的问题始终有不同的认识。从严掌握者认为，应当以法律所规定的基础期限为准，如，民事案件一审普通程序的审限就是六个月，而经过审批延长的期限则不能算作正常审限。而从宽善待者则认为，只有超过了立法上授权延长的一切期间后尚不能结案的才应视为超审限，这其中自然也包括应当扣除掉那些依法或者依司法解释不应计入审限的各类期间。甚至对于一些非因法定事由，而是基于政策规定，或者外界干预而造成的案件拖延，只要合情合理，所造成的时间延宕也不应计入审限。显然，如何界定超审限的确需要一个权威的标准。从立法本意上看，似乎也没有过于苛责的倾向，如刑事诉讼法规定：“人民法院审理公诉案件，应当在受理后一个月以内宣判，至迟不得超过一个半月。”在应当和至迟之间，实际上就存在一个模棱两可的标准，这种非法律用语的表达方式，使审限得到了事实上的宽限，通常，人们都会对这类案件的审限作“一个半月”含义上的理解。由此，我们建议，对于超审限的界定，采取较为宽泛的定义更为妥当。

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　　当前，各级法院对于审判工作中超审限状况的了解，主要借助于司法统计的手段。但是，由于目前司法统计数据中超审限项目的汇总，是经由审判人员和下级法院逐级报送而来，其最终数据往往会大大缩水，尤其是一些将审限内结案指标作为审判工作考核依据的地区，少报、不报现象更加突出。超审限统计数据的失真问题，将影响各级法院对审限规定执行情况以及审判工作形势的正确研判，从而导致司法决策上的失误，为此，显然有必要对现行超审限案件的司法统计方法进行改进和调整，同时，建立更为科学的包括针对审限执行情况的审判质效综合评估机制，以取代不合理的审判考核办法。在个案审限监管方面，实践中各地法院主要依靠承担审判管理责任的人员或者机构来行使监督责任，许多法院更借助审判信息管理系统中的信息技术手段，实现了监管的自动化。应当说，这些管理手段都是必要的，可行的，但却不是最为有效的，因为无论是某一审判庭内的管理，还是某一法院自身的监督，实践中都难以避免力度不足、惩戒不力的问题。更为有效的监管手段，是引入对超审限问题的外部监督制约机制，如，通过强化二审审查功能，对一审案件的审限情况进行监督；上级法院可以适时对下级法院审结的案件进行调研检查，以掌握有关法院包括审限规定执行情况在内的各项审判数据；更为重要的是应当赋予当事人审限知情权和监督权，而具体程序事项以及法院和当事人的权利义务可以通过制定规范性文件予以明确。

　　审限法定化，使超审限责任直接上升到了违法责任的层面。但是，相关立法中却未就超审限行为后果确定相对应的违法责任形式。对此，便只能通过纪律责任的形式予以弥补。去年最高人民法院发布施行的《人民法院工作人员处分条例》第47条、第84条分别就“故意违反规定拖延办案”和“因过失导致所办案件严重超出规定办理期限，造成严重后果”两种情形的纪律责任做出了规定，可以作为对相应超审限行为人追究纪律责任的依据。但是，对于什么样的超审限事实能够认定为“故意违反规定拖延办案”或者“因过失导致所办案件严重超出规定办理期限，造成严重后果”，仍需要作出细则性的规定，使之具有可操作性。当然，查处违法超审限行为，主要目的并不单纯局限于追究法官的违法或失职责任，还在于对超审限所造成的不利后果及时给予补救。审限制度的初衷仍是为了保障当事人的诉讼利益，因此，对于已经超审限案件如何尽快审理结案，以及尽可能保障当事人的合法权益不受侵害或者减少损害，也是需要从规范的层面上予以明确规定的。

　　四、审限制度的理性变革

　　近些年来，诉讼迟延现象一直是世界各国面临的普遍性司法难题。从域外一些国家开展的旨在提高诉讼效率的司法改革举措来看，均没有采取为案件确定固定审理期限的办法。究其原因，大概不外乎以下三点：（1）指定办案期限，无异于用行政命令手段去强制法官按部就班地审理、结案，与司法的固有属性和规律相悖，故不足取。（2）西方国家诉讼中多奉行当事人主义，很多案件审理的节奏受当事人自身行为的影响和制约，诉讼迟延不单纯是法院的责任，而审限制度单方面限制法官，则显失公平。（3）确保高效司法是法官职业伦理的基本内容和要求，对于一名称职的法官而言，勤勉敬业乃其应尽本分，对于主观上和行动上已恪尽职守的法官，平添审限约束不仅毫无意义，反而有损司法尊严。

　　同样，上述问题，也是我们反思与重构审限制度时需要考虑的因素。改造现有审限制度，必然涉及到法律规范的修正与完善，而可供选择的方案也不过三种：一是废止审限制度；二是对现有审限期间做更细致的分类界定；三是保留审限制度，但在立法中不作具体期间的规定，而是授权最高法院以及高级法院根据审判形势的变化适时制定指导性的审限期间规范。我们认为，贸然废止审限制度在现阶段尚难令人接受，而由法律对各类不同诉讼、不同性质纠纷案件以及不同地区作统一的审判期间规定，事实上也不具有可操作性。比较而言，第三种方案把审限规范的权威性与实践中的灵活性有机结合起来，把审限制约定位于司法的内部监管手段，更加符合当前司法工作的实际，应当是较为可行的方案。

　　当然，在法定审限制度还未得到修正的情势下，审判实践中如何应对日益凸显的审限窘迫现象，也是司法者不得不面对的棘手问题，而秉持一种什么样的审判管理理念来看待审限规定，则最终决定了审限监管措施的科学与否。为此，我们需要对涉及审限管理的若干是非问题作出价值判断和利益衡量，以确定审限监管工作的导向。譬如，前文提及的对超审限界定标准的从宽还是从严掌握问题，以及，许多一线法官提出的要不要对传统民事案件与商事案件中的效率观念区别看待的问题，是不是应当赋予当事人的审限自主权以满足当事人对审限变更（包括延长或者缩短）的需要，等等。这些问题若能正确解决，则将大大缓解僵化的审限规定给法院所造成的沉重压力和不良影响。

　　最终，对于审限规定的改造必将回归于对诉讼效率问题的再认识。司法权运行的特殊性，决定了诉讼效率在个案中的差异性和整体的不均衡性。同一案由的离婚诉讼案件，并不像同一生产线上的螺栓那样可以保持同一的产出速率，因此，人们也不可能像提高工厂产品流水线的运转速度那样来统一调高法官的结案速度。除去影响案件审判效率的种种客观因素，从根本上决定效率高下的，不是法律中的审限规定，而是个体法官的职业良知。由此，打造一支优秀的、职业化的法官队伍，才真正是确保审判效率，实现司法公正的根本路径。

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关联法条

《中华人民共和国刑事诉讼法》

《中华人民共和国行政诉讼法》

《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》