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环境诉讼中正当当事人问题探析

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2020-03-19 14:33

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　　摘要根据我国相关环境保护立法和诉讼法领域当事人理论，在环境诉讼中，适格当事人的范围是相当“狭隘”的，这一方面是由环保立法的简陋造成的，另一方面，也与我国诉讼理论中长期以来对“当事人”和“当事人适格”两个概念的“模糊”认识密切相关。由于环境纠纷的特殊性，要求我们不仅要正确认识“当事人”与“当事人适格”概念的区别，更应该在此基础上，对该类诉讼中的当事人适格基础进行“扩张”，赋予受害主体便利的救济。

　　正文

　　当经济的增长给我们带来高度物质文明的同时，环境侵害作为危及多人利益甚至关乎人类存亡的问题应运而生。根据国家环保总局的统计，自1998年以后，环境纠纷数量呈现急剧上升趋势，在短短6年多的时间里增加了约4倍，2003年突破了50万件。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中指出我国环境的“三个高峰”已经同时到来：一是环境污染最为严重的时期已经到来，未来15年将持续存在;二是突发性环境事件进入高发时期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期叠加，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战;三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的 “导火索”。面对如此严重的环境问题，诉讼作为一种解决的途径已基本达成共识，但在该类诉讼中，究竟谁能享有诉讼实施权去起诉和被诉，是我们不得不关注的焦点。型;四是有符合条件的集团诉讼的代表人。

　　一、现状——“狭隘”的当事人

　　按照我国现行环保监管体制，各级环境保护行政主管部门的环境监管与环境行政处罚只能用行政手段解决行政违法现象，不仅对破坏环境资源造成的环境权益或财产损失等民事权益的保护无能为力，而且环境行政机关本身违法行政也会造成环境的污染与破坏。为弥补环境管理本身之不足，法律规定并赋予公众对环境保护的监督权是必要的。而且，诉讼作为权益保障的“最后一道屏障”，理应成为“监督权”的内容。在涉及环境纠纷的诉讼中，受害人能否以诉讼这种特殊的手段维护自己的合法权益，与各国的立法密切相关。

　　我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”该条规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利，其中的“通过各种途径和形式”从理论上分析应当包括“诉讼”的途径和形式。为保证公民在环境事务方面诉诸司法的权利，我国1989年《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。但无论是《宪法》第2条，还是《环境保护法》第6条的规定，都只是原则性的规定，这些规定都没有程序和制度保证，也不能在司法实践中付诸实施。而且，“检举”、“控告”和“揭发”也完全不同于向人民法院“起诉”一词，并不能据此规定就认为公众享有向人民法院提起环境诉讼的权利。

　　而且，即使根据相关诉讼法的规定，认为环境权益受到侵害的主体可以通过司法程序救济自己的权益，这部分主体也是很“狭隘”的。因为，按照我国目前的诉讼法律制度，要求能够提起环境诉讼的主体必须是与环境纠纷“有直接利害关系”的公民、法人和其他组织。但是，环境侵害行为往往是隐蔽的，累积的，潜伏的，环境污染与侵害的对象经常是不特定的多数人，很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人，事实上越是影响范围大(特别是具有全球性影响)的环境问题越不是直接针对任何人。加之，污染物的侵害一般是肉眼看不见的，或人的感官不易感觉的物质的侵害，该污染物常常是借助于环境中的空气或水而作用于受害人的，或者是通过破坏环境致使生态系统失去平衡而作用于受害人的，而不是直接作用于受害人。环境行政诉讼的原告往往不是行政行为的相对人，而是行政相对人以外的第三人。[1]这就使得大部分环境侵权都具有“间接性”，受害人往往很难根据现行法律所要求的“直接利害关系”获得司法救济。

　　二、成因——“模糊”的当事人

　　在当事人理论中，“当事人”和“当事人适格”是两个极其重要的概念。当事人适格，是指在具体事件的诉讼中，作为当事人进行起诉或被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。[2]它是从应然角度对进行诉讼的当事人的要求，是出于排除滥诉和节约诉讼资源而设计的。当事人是指以自己的名义起诉和应诉，旨在要求人民法院解决特定民事纠纷的实际诉讼人。在二者的关系上，应确立实际诉讼人即当事人的观念，凡是基于诉状、法院诉讼文书的记载、接受法院为解决具体争执而行使的民事审判权的诉讼主体，即为当事人。这种当事人的概念以英国学者柯恩在《国际比较法百科全书》中的论述为代表，已为世界各国普遍采用。他认为“按当前占主导地位的观点，诉讼当事人不必是利害关系人或合格当事人。不合格的当事人可能会败诉，甚至可能会被从诉讼记录中取消资格，但在此之前，他是诉讼当事人。”[3]

　　受原苏联的影响，我国诉讼理论中当事人这一概念包括了当事人适格的基本内涵。如《民事诉讼法》第一百零八条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”但事实证明，理论上对“当事人”和“当事人适格”两个概念的“模糊”认识，在实践中造成了“诉讼的高阶化”[4]，使法院对起诉条件的审查渗入了实体审查的因素，导致了很多应该进入司法程序获得保护的当事人由于“与案件无直接利害关系”而被拒之于法院门外。面对历史的原因而导致的这种两个不同概念相互交叉的现状，我们在分析当事人适格的内涵时，只能借助于对传统当事人概念的分析来解决。传统的当事人概念认为，当事人是对该具体诉讼标的有利害关系的主体(利害关系说)或有进行权利保护必要的主体(权利保护说)。“利害关系说”对于作为当事人适格基础的诉讼实施权的判断标准依对“利害关系”的理解不同而广狭不一。总体来说，其范围经历了一个逐步扩大的过程。“权利保护说”的本质在于将当事人适格的范围拓宽至保护他人民事权益的主体，认为当事人适格的基础为对作为诉讼标的的法律关系有管理权或处分权(管理权处分权说)，适当地实现了当事人适格的扩张。

　　随着环境纠纷的出现，“管理权处分权说”也受到了挑战。一方面，由于违法行为往往不是直接作用(需要以环境为中介)于受害人的，所以不符合我们对于原告应为“有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的要求;另一方面，在群体性的环境纠纷中就单个受侵害主体的利益单独考虑，为此而提起诉讼在经济上是不合算的，“对此种纠纷，如果把这些分散性利益汇总起来作为代表多数被害者提起诉讼的资格(当事人适格)不加以特殊解决的话，就等于实际上堵死了司法救济的途径。”[5]为了解决这类诉讼中的当事人适格问题，新的诉讼形式被创制出来。如我国的代表人诉讼制度、德国的团体诉讼、美国的集团诉讼就是例证。由于此类案件的“公害性”，即使是受害人中的一少部分提起诉讼，也应被看作是全体受害者构成的具有共同利益的集团而赋予其当事人适格。在适用集团诉讼的场合，由于被侵害的扩散利益主体的外延并未明确，事实上也不可能明确，集团诉讼允许与同一事实问题或法律问题有直接利害关系的人在没有特别授权的情况下，就可以提起旨在维护自己和他人权益的集团诉讼。从管理处分权的观点看，这种在未经特别授权的情况下提起集团诉讼的代表人，显然是不适格的。而法律出于对扩散利益主体程序利益和实体利益的有效保护，承认了未经授权的代表人为适格当事人，这是管理权说或处分权说所无法解释的。

　　三、借鉴——“扩张”的当事人

　　(一)英美法系国家

　　英美法系立法上沿袭传统的妨害行为的概念，并分为公益妨害和私益妨害，对公益妨害，只有公共官员，如各级检察官、行政官员等才享有代表社会提起旨在取缔公益妨害的诉讼资格，而个人一般无权提起公益妨害诉讼，只有在本人能够证明他所受到的损害不同于公众所受到的损害时，才能提起旨在取缔公益妨害的诉讼。[6]

　　随着环境污染的加剧，人们逐渐认识到有必要允许公民个人针对公益损害而起诉。美国有些州还以法律确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。比如，密执安州《1970年环境保护法》第一条就规定：“为保护空气，水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染，损害和毁灭，任何个人，合伙，公司，社团，组织或其他法律实体，皆可在违法行为的发生地，或可能的发生地的具有管辖权的巡回上诉法院，对州、州的分支机关或其他法律实体，提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。”该项法律是美国第一确认公民以个人身份对构成公益妨害的污染行为，提起谋求宣告和强制令救济诉讼的资格的法律。《清洁空气法》第304条a款规定：任何人都可以以自己的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼。原告仅需主张自己为国会制定的法律所保护的权益受到直接或间接的影响即可确立起诉权。此外，美国联邦的印地安纳、马萨诸塞、明尼苏达等州的环境法规大多规定了“公民诉讼”条款。美国最高法院在环境诉讼中对原告资格也采取了一种比较自由的观点，美学上的损害即可以为诉因，即原告除了遭受到身体伤害或财产损失等经济利益上的损失可以提起环境诉讼以外，还可以环境给予人们的舒适感受到破坏等非经济上的损失为由向法院提起环境诉讼。如当事人可以被告的行为破坏了自然景观，侵害了自己的优美环境享受权为由向法院提起诉讼。

　　“体现在当事人问题上，英国没有自我束缚的理论预设。只要有解决纠纷之需要，一般皆可列为当事人。这样，司法实践就令得英国民事诉讼中当事人的范围不断扩张。”[7]如英国《污染控制法》规定，对于公害诉讼的原告认定，无须考虑资源的所有权归属，也无须考虑其是否是某一污染或破坏行为的直接受害者，只要他有权使用或者享受某些资源或者他本人的生计依赖于这些资源，即可以“保护环境公益”为由提起环境诉讼。

　　(二)大陆法系国家

　　虽然大陆法系在传统上，主张“无利益即无诉权”，排除非直接利害关系人进行诉讼。但是，面对环境侵害的特殊性，各国也在适当地进行当事人适格的扩张来缓和传统理论和权益保护之间的矛盾。

　　在一些大陆法系国家，一方面，检察机关有权提起环境公益诉讼。比如法国，早在1806年法律就赋予检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。检察机关是国家利益的代表，是社会公共利益的代表，凡是涉及国家利益、社会公共利益、公民的重大利益的民事活动，检察院都有权提起诉讼和参与诉讼。法国《新民事诉讼法典》除对以保护公益为目的的协会诉讼[8]和个人诉讼有明确规定外，该法典还规定凡是在公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以“代表社会”的名义，以“主当事人”或“从当事人”身份参加公益诉讼;德国也确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼;在我国澳门特别行政区的《民事诉讼法典》中，也规定检察官有权提起民事诉讼。另一方面，对于环境侵权、消费者诉讼等案件，德国还创制出了“团体诉讼”的制度，通过特殊的社会团体来行使诉权，从而救济权利、抑制侵害。

　　四、保障——“适格”的当事人

　　(一)环境诉讼中当事人适格的基础

　　关于环境诉讼中当事人适格的基础问题，学者们做过不同的解释，台湾学者王甲乙先生将其概括为如下几种观点：[9]

　　1、程序权保障说。这种观点认为，与涉讼事件利害关系最大的主体应为该案件的适格当事人。主张当事人适格理论不仅要以实体的、静态的权利关系为中心，而且要注重对当事人程序权的保障，将对当事人程序权的保障作为认可适格当事人的一个理由。

　　2、本质的集团诉讼论。其认为多数的被害人以集团方式提起诉讼时，关于诉的利益，应将起诉被害人为多数，也即“集团性”，作为诉的利益的基本要素来判断当事人是否适格。

　　3、纷争管理权说。关于环境纠纷等现代型诉讼，日本理论主张在提起诉讼之前为解决纠纷与对方进行交涉等活动过程中起重要作用的人，不必特别由各被害者的授权，应承认其当事人适格。此为纷争管理权说。[10]获得纷争管理权的前提是必须参与纷争的管理，承担重要任务，与对方有所交涉，而且在纠纷解决过程中应扮演重要的角色。根据日本的学理，有学者认为，“在提起诉讼之前为解决纠纷与对方进行交涉等活动过程中起重要作用的人，不必特别由各被害者的授权，应承认其当事人适格的见解(纠纷管理权说)是有力说。”[11]但日本实务上对此持否定立场，认为“既没有法律上规定又没有当事人授权，使第三人取得进行诉讼权能缺乏根据。”[12]后来，纠纷管理权说经过理论和司法实践的挑战而不断完善，以任意的诉讼担当理论进行补充。任意的诉讼担当理论主张纠纷管理权享有者是经其他受害者赋予管理权而成为适格当事人的，而且该纠纷管理者应对于为诉讼标的之法律关系有与权利主体同样的认知能力。

　　4、以争点为限承认当事人适格。认为对于环境诉讼中的当事人适格的获得，应从动态的诉讼过程进行观察。例如，在空气污染、噪音污染、水污染等公害禁止诉讼中，非被害地域居民的环境保护团体，即使承认其可以提起诉讼，但在进入居民被害状况的主张及举证阶段后，由于其举证能力及其他抗辩能力的缺乏，不利于维护被害地域居民的程序利益和实体利益，这时，应该由被害地域的居民加入为原告，当事人才为适格。

　　另外，有人主张有必要承认无生命体在特定环境诉讼中的当事人适格。克里斯托弗?斯通在《树林应有诉讼资格：自然体的法律权利》(1974年)一文中认为“像河流、森林、海滩和原生地等自然的无生命物体应该拥有保护其利益的诉讼资格，就像公司和自治地区等无生命物体也由法律赋予其诉讼资格一样。”他进而主张，既然法律可以赋予不能说话、没有意识的国家、公司、婴儿、无行为能力人、自治城市和大学等的法律资格，可以设定它们请保护人或代理人，为什么法律不能赋予自然物体以法律资格，不能设定它们的保护人、代理人呢?[13]

　　上述关于环境诉讼中当事人适格基础的论述，实质上都是以当事人具有诉求司法保护的必要性，即诉的利益为依据的。这些环境诉讼中当事人适格的取得是立法者对具体诉讼中当事人程序利益和实体利益的综合考虑而赋予的。因为“民事诉讼，不仅应基于实体法观点保护争议中的特定权利(实体私权)以贯彻宪法关于保障民事权利的规定;同时亦应从诉讼法的立场出发，平衡追求程序利益以符合宪法关于保障诉讼法各项基本权利的宗旨。”[14]如在集团诉讼中，立法者赋予了依传统的管理权或处分权说不具备当事人适格的代表人适格地位，使其能够在未经授权的情况下提起诉讼保护受害者的民事权益，这种诉讼政策符合对受害者程序利益和实体利益保护的双重需要。在团体诉讼中，使特定团体在诉讼中成为适格主体，进行举证，抗辩等攻击防御活动，可以减轻受害人个人取证、开庭等活动引起的财力、物力消耗，以增大诉讼程序利用的实际功效，更好地保护受害者的程序利益和实体利益。不仅如此，从国家的角度来考虑，如果对侵权者不进行有力的责任追究，放纵其行为对环境的恣意侵害，也与统治者的利益不相吻合，因此，国家也有将这些纠纷纳入诉讼，以国家强制力获得有效解决的利益。正是基于这些利益的考虑，适格的当事人在这类诉讼中被“扩张”了。因为，依传统的当事人适格理论和“不告不理”的诉讼原则，这些“扩散化”及“易腐化”的权利主体一般不会去启动司法程序，国家无法拥有对这类纠纷的审判权，这对维护国家的利益是不利的。

　　(二)基本做法——进行当事人适格的扩张

　　在民事诉讼理论中，“时至今日，出现了这样一种意识，即在重要的生活领域中，私人的或者公共的决策者的行为，已经不能再以团体和社会组织没有诉讼权为借口，被置于充分的法律控制之下了。”[15]虽然当事人适格的扩张可能会在诉讼实践中带来一些问题(如重复起诉、未参加诉讼的其他适格当事人实体利益和程序利益的保障不够充分等)，但由于“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征(也可能是唯一的基本特征)之一必须是，司法有效地为所有人接近，而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近。”因此，在认可主体值得以诉讼主体加以表现时，立法者会基于技术性考虑而赋予其当事人适格。针对环境纠纷，就要求我们在立法中拓宽适格当事人的范围，将其赋予每一个有诉诸司法解决纷争必要的主体。具体应包括：

　　1、环境利益受到侵害的主体。包括但不限于“与案件有直接利害关系”的主体。有学者提出，必须通过向市民敞开诉讼大门的方式，以弥补行政当局对公益保护的不足。[16]不仅那些与案件没有直接利害关系但有获得司法保护必要(即有诉的利益)的主体，有权成为具体诉讼中的适格当事人进行诉讼，而且，群体性环境纠纷中的部分受害人也应该被赋予针对整个诉讼的当事人适格来代行诉讼。另外，应该注意，对一些需要保护的无生命体，如动物、树林、草原、河流等，也应该赋予其在特定诉讼中的当事人适格，由其保护人或代理人代行诉讼，这在国外已有先例，如美国马萨诸塞州一位84岁的老妇人西达?戴顿死后，其尸体被其喂养的猫吃掉，法官判该猫死刑。[17]

　　2、环境保护团体。当那些值得去保护、并且有保护必要的利益受到非法侵害时，如果不使用团体诉讼追行权的话，就有可能会出现无法进行有效制裁的情况。现代社会注重个人权利，但个人权利的实现往往通过其所在的社会团体来实现。在环境诉讼中，国家、社会团体的公益和公民的私益是统一的。法律可以明确授予环境保护团体(如环境保护协会、野生动物保护同盟等组织)诉权，赋予其直接提起侵权之诉和不作为之诉讼的权利。[18]由于是对“特殊的集团利益及超个人的利益”的保护，为了避免出现“滥诉”的行为，起诉的权限应仅限于已经被证明的、有信誉的团体行使。

　　3、检察机关。赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利并不意味着所有的环境纠纷都应当由检察机关代表国家、社会、大众来起诉。在涉及有直接利害关系人的环境利益时，完全可以由这些直接利害关系人自己行使起诉权;在涉及不特定多数间接利害关系人的环境诉讼中，则可以由间接利害关系人提起诉讼;在没有直接或间接利害关系人时的纯公益性环境损害情形下，检察机关则有权起诉。也就是说当涉及到具体的利害关系人时，应把诉权留给具体的利害关系人，国家没有必要干预。检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定了它应当充当公共利益的代表，具有对无人控告的涉及国家利益、社会公益的环境违法行为提起公益诉讼的权利，从而保障国家利益、社会公益不受侵害。

　　作者简介

　　杨雅妮，女，甘肃宁县人。兰州大学法学院讲师，诉讼法学硕士，只要研究方向为环境民事诉讼。

　　注释

　　[1]因为行政相对人在环境行政管理中往往是某种利益的获得者，他们不会为该行政行为可能造成环境的损害或不利影响而对其起诉。

　　[2] [日]中村英郎著，陈刚、林剑锋、郭美松译，常怡审校：《新民事诉讼法讲义》，法律出版社，2000年4月第1版，第54页。

　　[3] 转引自张晋红：《民事诉讼当事人研究》，陕西人民出版社1998年版，第9—10页。

　　[4] 张卫平著：《民事诉讼：关键词展开》，中国人民大学出版社2005年版，第67——85页。

　　[5] [日]兼子一，竹下守夫著，白绿铉译《民事诉讼法》(新版)，法律出版社1995年中文版，第56页。

　　[6] 谢伟：“浅论环境民事诉讼的主体资格”，载2003年法学会环境资源法学研究会年会论文集。

　　[7] 徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第100页。

　　[8] 对于协会诉讼只限定了很少的前提条件。一家社团既无需具有法律人格,也无需证明它有多大的声望，只要能够说明其章程中规定的目的与其申请撤销的措施有关联即可提出诉讼(包括行政诉讼)。

　　[9] 王甲乙等：“当事人适格之扩张与界限(之一)”，《民事诉讼法之研讨》(六)，民事诉讼法研究基金会1997年3月版。