关于制定强制执行法的几点思考

　　江北区法院研究室助理审判员 王 涛

　　【内容提要】“执行难”已经成为困扰法院工作的一大难题。现有执行规定已不能适应社会发展和执行工作需要，执行制度改革刻不容缓。制定强制执行法是执行制度改革的核心,针对目前执行规定存在的问题，笔者提出关于制定强制执行法的几点思考。

　　关键词：制定 强制执行法 思考

　　近年来，随着全国各地法院执行案件大幅度上升，执行矛盾日益突出，当事人对法院工作反映最多、最强烈、最不满意的是执行，“执行难”已经成为困扰法院工作的一大难题。由于“执行难”不仅损害法律的严肃性，而且由于矛盾突出尖锐，极易引发社会不稳定。面对严峻的执行形势，现有执行规定已不能适应社会发展和执行工作需要，执行制度改革刻不容缓。目前，理论和司法界关于制定强制执行法的呼声很高。制定强制执行法是执行制度改革的核心,应在充分调研，广泛征求意见的基础上，制定一部公正、公平、科学、严谨、高效、可行的强制执行法。为此，针对目前执行规定存在的问题，笔者提出关于制定强制执行法的几点思考。

　　一、关于强制执行法的任务和指导思想

　　强制执行是人民法院依据生效法律文书，运用国家强制力，依法兑现法律文书确定的法律义务。执行兑现是执行最根本的任务，决定了执行工作的指导思想就是要通过依法强制执行，尽量兑现法律文书确定的义务。

　　现有一些执行规定，在执行指导思想上存在一些偏差，致使强制措施不力，法院处于被动。如最高法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第六条所规定，被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。这一规定虽然含有强制措施的内容，但结果实际上就是不执行。案件到执行阶段，申请人往往是经过一审、二审，再向法院申请执行，其间花费了大量精力、时间和财力，发现有可供执行财产，且已采取了强制措施，但最终因不能兑现，申请人的合法权益不能得到有效保护。当然，制定保障被执行人最基本生存权的一些规定是必要的，但应该强调的是，在强制执行立法指导思想上应该更注重对申请人合法权益的保护。如果过多地为被执行人考虑，则对申请人的合法权益必然是一种侵犯。生效法律文书不能得到兑现，也是对法律权威的一种损害，不利于社会发展和法制进步。当然，由于各种各样的原因，不可能所有案件都得以执行兑现，但在执行立法理念上首先应树立正确的指导思想。

　　二、关于执行机构及执行人员的设置

　　人民法院组织法没有规定执行机构及其职责，民事诉讼法规定 “根据需要可以设立执行机构”，而且仅限于基层法院和中级法院，直至1998年最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》才对执行机构及其职责作出明确规定，但仍未对执行机构进行法律定位。在将来制定强制执行法时，对执行机构正确定位则是无法回避的事实。

　　从我国国情出发，在执行机构的设置上应当建立一个分权行使、各司其职、相互联系、相互监督的执行运作体系。一是建立由高级法院垂直领导的管理体系。由高院垂直领导，有利于协调、沟通，有利于提高执行工作效率。二是按照“立执分立、审执分立、执监分立”的原则，加强执行机构内部的建设。执行案件由立案庭审查立案，其中非诉行政执行案件由行政庭审查具体行政行为的合法性。法院设执行局，执行局内应分权设置内部机构。分权即将强制执行权分离为执行裁决权和执行实施权，由不同的执行内设机构和不同的执行人员行使。重大案件、事项需设执行合议制。合议制及分权制的建立有利于避免腐败的孳生，但也不能分得过细，有的法院分权太细，效果并不理想，往往形成当事人跑断腿，执行人员却互相推委的现象。三是赋予执行人员应有的法律地位。执行人员不仅要具备丰富的法律、心理学知识，而且要具备相当的社会经验及综合协调能力，同时要具有高尚的职业操守。执行人员的素质直接影响强制执行是否合法和高效，在执行案件中起决定性作用。因此，应赋予执行人员与审判员同等的法律地位。

　　三、健全和完善行之有效的执行措施

　　执行措施是执行行为的核心。目前法律规定的执行措施有扣留、提取、冻结、查封、评估、拍卖、强制搬迁、罚款、拘留等，面对当今各种繁杂多样的执行案件，这些措施因存在强制力较弱且不规范，内容过于简单，可操作性不强等弊端和缺陷，已远远不能满足需求，于是各法院自行制定了一系列执行措施，如执行申请权登记、执行案件流程管理、公开执行听证、执行审计、准许调查权等。由于社会环境、法律水平、法律意识等方面存在差异，取得的效果大不相同，加之在全国范围内未统一规范，有的执行措施往往难以实施。因此，在制定强制执行法时，应总结各地经验，增加和完善一些切实可行的执行措施。

　　1.执行令制度。取消法院受理执行案件后在三日内向被执行人发出执行通知书的规定，改为受理执行案件后，在采取强制执行措施同时向被执行人发出执行令。执行令是法院强制执行的命令，规定被执行主体必须按此令履行义务，否则，将承担相应法律后果。执行令较执行通知书更具有法律威严性。

　　2.赋予当事人调查权。除对法院调查权作出明确规定外，应赋予申请人必要的调查权。在法院严格审查下，确立申请人必要的调查权制度，可充分调动申请人的积极性，也有利于其对法院执行工作的了解和支持。

　　3.对提供执行线索的予以奖励。在执行中案外人提供被执行人可供执行财产线索，并根据此线索执行兑现的，可按执行兑现标的制定合理的比例，奖励线索提供者。该项措施有利于发动群众，对力克“执行难”有积极作用。

　　4.建立公告制度。可根据案件的实际情况，定期或不定期利用报纸、电视、电台、网络等新闻媒体，公告被执行主体基本情况、所欠债务、诚信度，对其形成强大压力，从而促使其履行法律义务。

　　5.建立执行案件公开听证制度、复议制度。执行案件公开听证制度和复议制度是执行措施的一个重要补充，是司法救济的重要途径。由于执行权力很大、可操作空间宽，对当事人的实体权利一经裁定即发生法律效力，极易发生问题，故应规范听证、复议制度，以确保双方当事人和案外人的合法权益。 [page]

　　6.提级执行、交叉执行制度。必要时，执行法院在征得申请人同意后，可向上一级法院提出提级执行。提级执行后，上一级法院可自行执行，也可交下级法院执行，并规定执行期限。同级法院间，可交叉执行。建立此项制度的目的是为了杜绝人情案、关系案，克服地方保护主义，减缓执行工作阻力和压力。

　　7.建立公平合理的执行分配制度。执行中如何分配，争议很大，问题也较多。现行的执行分配没有统一的规定，如有的法院因怕引发社会不稳定，而忽视抵押权等优先受偿权的行使，引起申请人的强烈不满。建立执行分配制度，应从公平、合理，保护弱群体和维护法律尊严多方加以考虑。既要制定大的原则，又要对参与分配的权利范围、顺序和比例等问题加以具体规定，使其切实可行，有利于化解执行工作中的社会矛盾。

　　8.建立被执行人劳务抵债制度。被执行主体以劳务抵债，需要思考由谁监督、劳务的时间、劳务的费用如何计算以及从事何种劳务等问题，可借鉴国外的一些做法，由债务人定期或定时做一些社会性、公益性的劳务，国家给其一定报酬，并以该报酬抵偿债务。

　　9.限制被执行主体消费的措施。该项措施对被执行主体为自然人的相对容易实施，而对被执行主体为非自然人的，实施有相当难度，而且这一制度的建立只有在全国消费必需使用银行卡结算时才能真正起作用，比如如何限制就是一个难题。但建立这一制度，会有相当积极的作用，如司法实践中，有的法院限制被执行人出国、限制高消费等强制措施就起到良好的效果。

　　此处，还可增设强制扭送债务人到庭、强制审计、强制财产申报等执行措施。

　　四、几个执行中的相关问题

　　(一)执行当事人称谓。 在现行规定中，双方当事人的称谓有所不同。如向法院申请执行的人如何称谓，有的规定称“申请人”，有的称“申请执行人”。应履行义务的人如何称谓，有的称“被申请人”，有的称“被申请执行人”。也许有人认为这不值一提，但笔者认为，为维护法律的严谨与规范，应在将来制定的强制执行法中加以明确。

　　(二)对仲裁执行案件审查。仲裁法第五十八条规定，当事人提出证明裁决有六种情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。第五十九条规定，当事人申请撤销裁决的，应当自收到裁决书之日起六个月内提出。第六十二条规定，当事人应当履行裁决。一方当事人可依照民事诉讼法的有关规定向法院申请执行。受申请的法院应当执行。第六十四条规定，一方当事人申请执行裁决，另一方当事人申请撤销裁决的，法院应当裁定中止执行。民事诉讼法第二百一十七条规定，被申请人提出证据证明仲裁裁决有六种情形之一的，经法院组成合议庭审查核实，裁定不予执行。仲裁法与民事诉讼法对仲裁执行案件的上述规定，使得仲裁执行在程序上变得十分繁琐。一个仲裁执行案件，执行中被执行人可依据仲裁法向仲裁委员会所在地的中级法院申请撤销裁决，由合议庭审查。在此期间，执行法院应依法组成合议庭裁定中止执行,对此裁定申请人可向上级法院申请复议。中止情形消失，执行法院恢复执行。恢复执行后，如果被执行人根据民事诉讼法提出裁定不予执行，执行法院需另行组成合议庭进行听证审理。这种现行规定未能将执行与仲裁很好地统一起来，致使一个仲裁执行案件涉及两级法院的多个合议庭,程序繁琐，时间较长，大大增加执行成本。在制定强制执行法中对此问题应予以规范。

　　(三)执行结案的方式。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第108条规定，执行结案的方式为：(1)生效法律文书确定的内容全部执行完毕;(2)裁定终结执行;(3)裁定不予执行;(4)当事人之间达成和解协议并履行完毕。而在实际工件中如严格按上述规定，则将出现大量堆积如山的未结执行案件。因此，各法院都作了变通，有的法院在裁定终结上做文章，将终结分为实体与程序终结，有的法院仍将中止作为结案的一种方式，有的法院只要事人之间达成和解协议就结案，如一方当事人不履行协议，则恢复执行。有的法院为了避免未结执行案件增多，以结待收。因此，强制执行法应当改变上述混乱的做法，将结案方式定为五种。1.生效法律文书确定的内容全部执行完毕。2.裁定不予执行。3.当事人之间达成和解协议的作为和解结案，如不履行和解协议，可恢复执行，不再另收取执行费用。4.实体终结，实体上无法执行的，实体终结结案。5.程序终结。法院实施各种执行措施后仍不能执行的案件，程序终结结案。对于程序终结的案件，可恢复执行，不再另收取执行费用。

　　(四)执行费用的收取。执行案件应收取费用，但对于何时收取、如何收取、收取多少，各法院存在很大差异，有的法院是执行立案时先预收执行费，在执行中或执行后向被执行人再收取实际执行费;有的法院在执行立案时未收取任何执行费;有的法院在执行立案时按最高人民法院制定的《人民法院诉讼费办法》及其补充规定收取了执行费及实际执行费。各法院在实际执行费收取金额上也有较大差异，有的按0.5%收取，有的按实际发生金额收取，有的按一定执行兑现比例收取，有的高有的低，有的收有的不收，还有的收一半，这样当事人会对法院产生种种疑问，很不严肃。因此，强制执行法应该统一收取方法和标准。笔者倾向于先不收取执行费用，待执行后向被执行人收取标准统一的执行费用。

　　五、关于与其他职能部门相互协调的问题

　　真正解决执行难、执行兑现难，保障执行案件的顺利执行，仅靠一部强制执行法是绝对不行的。而且强制执行法的全面实施，需要其他职能部门的密切配合。因此，在制定强制执行法时应充分考虑相关部门在强制执行中的作用，以法律的形式将其关系固定下来，便于法院与有关部门联系，也为相关部门协助执行提供动力和依据。一是加强与各银行等金融机构的联系。法院强制执行重要措施之一，是查询、冻结、扣划被执行人的银行存款，这离不开各银行等金融机构的协助。就对个人的资产情况的调查而言，目前取得金融机构的支持有障碍。由于种种利益关系，金融机构的配合还不默契，希望通过完善立法加以改进。二是加强与国土资源管理部门、建设管理部门的联系。执行中大量的被执行财产为房屋、土地，需国土、房管部门的大力支持和配合。最高人民法院、国土资源管理部、建设部联合制定的《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号)就是一个各方协调取得较好效果的实例，制定强制执行法应予以吸纳。三是加强与民政、税务、社会保障、保险公司等部门间的联系，特别是加强与社会保障部门联系。解决执行问题与社会保障部门密不可分，我国现行社会保障体制十分落后，如果建立完善的社会保障体系，对于抚育费、抚养费、赡养费、抚恤金等案件的执行解决将十分有利，“执行难”局面将得到很大程度上的改观。

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