崔三妮不服宝丰县公安局治安行政裁决案

原告：崔三妮，女，1958年5月5日生，汉族，农民，住宝丰县前营乡大连庄村。
被告：河南省宝丰县公安局。住所地宝丰县城人民路中段。
法定代表人：赵强，局长。
第三人：郭素梅，女，1970年2月19日生，汉族，农民，住宝丰县前营乡大连庄村。
崔三妮家新规划宅基一处，1997年3月8日，崔三妮家建房时，因第三人郭素梅家在崔三妮宅基后大路上堆放有200余顶砖影响施工，崔三妮第三人郭素梅家人将砖挪开，为此双方发生口角，相互辱骂并引起厮打，双方互有伤情。
1997年3月8日至9日，第三人向郭素梅在宝丰县前营乡医院医治用去医疗费323.90元，同年3月11日至20日，又在宝丰县铁路医院住院医治用去医疗费860.30元。1997年3月11日至14日，崔三妮在宝丰县商酒务卫生院治疗用去医疗费212元。1997年3月31日，第三人郭素梅的伤情经宝丰县公安局鉴定为属轻微伤。
1997年4月17日，宝丰县公安局认定第三人郭素梅辱骂他人，依法给予其警告处罚。1997年12月25日，宝丰县公安县公安局认定崔三妮殴打他人依法予以警告处罚。并根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第八条，对崔三妮作出第24号裁决，赔偿第三人郭素梅经济损失、负担医疗费用共计10008元。
崔三妮不服，向平顶山公安局申请复议。1998年2月27日，平顶山公安局宣布维持原裁决。同年3月3日，崔三妮向河南省宝丰县人民法院提起诉讼。以公安机关超越职权、认定事实不清，要求撤销公安机关所作出的第24号裁决。
公安机关以裁决数额是原告于第三人损失冲抵后的数额，其裁决事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求依法维持该裁决。
审判
宝丰县人民法院经审理认为：原告崔三妮与第三人郭素梅属邻里关系，原告在建房时因第三人家在大路上对方有砖影响其施工，双方为此发生纠纷引起打架。此案属因民间纠纷引起的打架斗殴。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第八条规定："违反治安管理造成的损失或者伤害由违反治安管理的人赔偿损害或者负担医疗费用；如果违反治安管理的人是无行为能力人或者限制行为能力人，本人无力赔偿或者负担的，由其监护人依法负责赔偿或者负担。"根据这一规定，法律并未赋予公安机关裁决权利。根据公安部《关于公安机关贯彻实施《行政诉讼法》若干问题的通知》第十二条规定："公安机关对因民间纠纷引起的打架斗殴和毁损他人财物等治安案件，除对违反治安管理的行为调解或裁决，对造成的损失和伤害，需要赔偿和负担医疗费用的，可以进行调解处理，调解时应制作调解笔录，对调解不成或调解达成协议后反悔的，应告知双方当事人到人民法院按民事案件起诉。"这一规定是公安部就因民进纠纷引起打架斗殴，造成损失或伤害，需要赔偿损失和负担医疗费用问题所制定的专项规定，具有法律效力。此案，原告与第三人之间的损失及医疗费用的负担问题，被告可以进行调解，在调解无效时应按上述公安部的通知告知双方当事人到人民法院按民事案件起诉。被告依照《中华人民共和国治安管理处罚逃离》第八条对此损失及医疗费用进行裁决，属适用法律、法规错误，又违反了公安部《关于公安机关贯彻实施《行政诉讼法》若干问题的通知》第十二条的规定，属超越职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、参照公安部《关于公安机关贯彻实施《行政诉讼法》若干问题的通知》第十二条、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第4目之规定，该院于1998年4月13作出判决：撤销被告宝丰县公安局1997年12为25日对原告崔三妮作出的第24号赔偿损失、负担医疗费用裁决。
一审宣判后，宝丰县公安局不服，向平顶山市中级人民法院提起上诉称：一审判决认定公安机关因民间纠纷超越职权、无权裁决是错误的，请求撤销一审判决，维持该局作出的24号赔偿损失、负担医疗费用裁决。被上诉人称：公安局的裁决是错误的，没有划清责任便裁决，请求维持一审判决。第三人郭素梅称：一审判决是错误的，对纠纷没有解决彻底。
河南省平顶山市中级人民法院经审理认为，原审判认定的事实清楚，适用法律、法规正确，且程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，该院于1998年11月5日作出判决：
驳回上诉，维持原判。
评析
本案主要涉及以下几个问题：
该案是否属于因民间纠纷引起的打架斗殴呢？
纵观本案，原告与第三人发生纠纷引起的打架的原因是第三人在原告宅后大路上堆放有砖影响其施工。根据《民法通则》第八十三条："不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、同、采光等方面的相邻关系，给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍、赔偿损失。"原告与第三人属因相邻关系引起的纠纷。相邻权属于财产权的一种，属民事权利的一种。原告于第三人是因民间纠纷而引起的打架斗殴。
二、本案公安机关适用法律是否错误？
本案被告依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第八条进行裁决。该条规定："违反治安管理造成的损失过程伤害由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用；如果违反治安管理的人是无行为能力人或者限制行为能力人，本人无力赔偿或者负担的，由其监护人依法负责赔偿或者负担。"该条款虽然规定了违反治安管理造成的损失及伤害应承担的责任以及承担的方式，但条款并未从程序上规定此类案件由哪个机关处理，以及用怎样的方式，是调解或者裁决的方式去处理，能不能进行行政裁决等一系列问题。特别是该条款并未明确规定公安机关可对造成的损失或伤害进行行政裁决，这是本案的关键。适用法律正确是依法行政的主要标志，该条款并未赋予公安机关有权裁决，公安机关也应引用法律授权其可裁决的条款进行裁决，不应仅引用第八条从实体上进行裁决，故公安机关适用法律错误。
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p; 三、公安机关是否有权来裁决因民间纠纷引起的打架斗殴造成的损失或伤害？这是本案要解决的关键的问题。赔偿损失负担医疗费用裁决属于行政裁决，不属于行政处罚。行政裁决的特征是：行政机关能否享有裁决民事、经济纠纷的权利，取决于法律有无授权性规定。本案在审理中有两种意见：
一种意见认为：公安机关有权对因民间纠纷引起的打架斗殴造成的损失进行裁决。理由是：1、根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第五条"对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者殴损他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。"1987年6月26日，全国人大常委会法制工作委员会在给天津市人大常委会的批复中写道："法工委经研究认为：《治安管理处理处罚条例》第五条公安机关可以调解处理是指公安机关可以调解处理，也可以不作调解处理，调解处理不是裁决，对于调解处理不能解决的（包括当事人不服的）公安机关应当进行裁决。"这个批复是对1986年9月5日通过的原《治安管理处罚条例》第五条解释。但1994年5月全国人大常委会关于修改治安管理处罚条例的决定中并没有修改原治安管理处理条例第五条，故全国人大1987年对第五条所作的解释仍应有效。据此，公安机关可以作出裁决。2、根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十三条第一款之规定："对违反治安管理行为的处罚，由县市公安局、公安分局或相当于县一级的公安机关裁决。"该条款规定公安机关是治安管理处罚的唯一执法主体。3、该条款第三十八条规定："该裁决赔偿损失或者负担医疗费用的，应当在接到裁决书后5日内将费用交裁决机关代转，数额较大的，可以分期交纳。拒不缴纳的，由裁决机关通知其所在单位从本人工资中扣除或者扣押财物折抵。"该条款规定了赔偿损失及负担医疗费用执行的时间、方式，从公安机关是之案管理处罚的唯一执法主体看，公安机关有权作出赔偿损失、负担医疗费用的裁决。
第二种意见认为：公安机关无权对因民间纠纷引起的打架斗殴造成的损失作出裁决。理由是：1、根据公安部《关于公安机关贯彻实施《行政诉讼法》若干问题的通知》第十二条第一款规定："公安机关因民间纠纷引起的打架斗殴和毁损他人财物等治安案件，除对违反治安管理的行为调解或裁决外，对造成损失和伤害，需要赔偿和负担医疗费用的，可以进行调解处理，条阶时应制作调节笔录，对调解成或者调解达成协议后反悔的，应告知双方当事人到人民法院按民事案件起诉。"2、治安管理处罚条例第五条及1987年全国人大关于此条的解释均是对因民间纠纷引起打架斗殴或毁损财物等违反治安管理的行为，针对的是违反治安管理的行为。治安管理处罚条例第二条规定："扰乱社会秩序，妨害公安安全，侵犯公民人身权利，侵犯公民财产依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚，应当给予治安管理处罚的，依照本条例处罚。"该条款是对违反治安管理行为概念的规定，说明的什么样的行为才是违反治安管理的行为。违反治安管理的行为与造成的伤害或损失是两个截然不同的概念，该条款并不是针对造成的损失或伤害而言，而是针对违反治安管理的行为而言。因此，以该条款说明公安机关对此类案件有裁决权是错误的。公安部对因民间纠纷造成损失或者伤害所作的规定与之并不相抵触。3、《治安管理处罚条例》第三十三条第一款规定的是针对违反治安管理行为，并不是打架造成的损失或者医疗费用。违反治安管理的行为与打架造成的损失是两个不同性质的概念。其次，该条款是针对违反治安管理行为的处罚是一种行政处罚，而赔偿损失、负担医疗费用裁决不是行政处罚，而是一种行政裁决，处罚与行政裁决性质是不同的。该条款并未对违反治安管理行为造成的损失或医疗费用作进一步的解释，故不能用该条款说明公安机关有权对损失或医疗费用作出裁决；4、《治安管理处罚条例》第三十八条规定的是由裁决机关代转，拒不缴纳的，由裁决机关通知其所在单位，或从本人工资中扣除，或扣押财物折抵。该法律条款规定的有权作出裁决的机关是"裁决机关"，而不是公安机关，该法律很多条款如第四条、第五条、第三十六条等直接点明公安机关，而在此款中用的是"裁决机关"，"裁决机关"与公安机关不同，裁决机关的含义法律并未明确的指哪个机关，故以说明公安机关裁决权是错误的。
综上所述，法律并未明确规定公安机关有权对此类案件造成的损失或伤害作出裁决，而公安部这一规定是公安部就因民间纠纷引起打架斗殴，造成损失或伤害，需要赔偿损失合和负担医疗费用问题所制定的专项规定，该条第二款规定："对其他因违反治安管理行为而造成损失或伤害，需要赔偿和负担医疗费用的，原则上可以调解处理。但应该裁决的应予裁决。"该条第一款、第二款的规定与《治安管理处罚条例》第五条及其立法解释、第三十三条，第三十八条并无抵触，是对这些规定所作的进一步解释，是有权解释，具有法律效力。因此公安机关无权对此类案件造成的损失或伤害作出裁决。
此案，原告与第三人之间的损失及医疗费用的负担问题，被告可以进行调解，在调解无效时应上述公安部的通知告知双方当事人到人民法院按民事案件起诉。该裁决违反了公安部《关于公安机关贯彻实施<行政诉讼法>若干问题的通知》第十二条的规定，属超越职权的行为。