农业行政执法有关行政处罚基本原则把握

　　行政处罚是行政机关依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。农业行政处罚的基本原则是贯彻于整个农业行政执法过程中的根本性规定，是农业执法必须坚持和遵守的基本原则。在农业行政执法中贯彻好农业行政处罚的基本原则对农业行政主管部门提高依法行政水平和监管能力具有非常重要的作用，特别是在农业行政执法经过了十年的发展磨练，农业行政执法已结束了以往原始的分散，兼职的运作模式，现在已经是有机构，有队伍，有设施，有制度，有成效的行政执法体系。因此，进一步规范和提高农业行政执法水平和能力是当前农业执法战线上的一项迫切任务。我就多年的来执法实践，如何贯彻农业行政处罚基本原则，不断提高执法水平向与会同行交流一下自己的看法和体会。

　　一、农业行政处罚适用法律法规应遵循的原则

　　根据行政处罚法和农业部的关于农业行政处罚的规定，农业行政处罚要坚持七大基本原则：(1)处罚法定原则、(2)公开公正原则、(3)以事实为依据原则、(4)过罚相当原则、(5)处罚与教育相结合原则、(6)权利保障原则、(7)责任并重原则。这与一般的行政处罚基本原则有些不同。在这些原则中，我重点谈一下处罚法定原则，权利保障原则，责任并重原则三个方面的实践体会。

　　二、处罚法定原则

　　(一)处罚法定原则含义：

　　1、实施行政处罚的主体及其职权法定。行政处罚只能由法定的国家行政机关在法定的范围内实施。但法律、法规授权及允许委托的之外。

　　2、行政处罚依据法定。行政机关只能对自己业务主管范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。对哪些行为应该处罚，哪些行为不该处罚，以及如何处罚等都必须有法定依据。这些依据的范围包括：法律、行政法规、地方性法规、规章。行政机关对公民、法人或其他组织实施处罚必须有法定依据，法无明文规定不得处罚。

　　3、行政处罚的程序法定。程序法定是法治的一项基本原则。行政处罚法定原则苛求行政处罚必须依据法定程序作出，既包括《行政处罚法》规定的程序，也包括其他法律、法规或规章规定的程序。行政主体不遵守法定程序实施行政处罚，可能导致处罚决定被撤消的法律后果。

　　(二)目前在执法中要引起注意的问题

　　对这条原则的贯彻从总体上把握应该是比较好的，如在主体上，行政处罚的程序上等都做得好的，出现差错的比较少。但在其他方面具体操作过程中需要注意的问题还是有的。主要表现在：

　　1、违法行为的法定性上的把握有时会碰到很多困难。根据处罚法定原则，法无明文规定不能处罚。但农业执法实践中有时很难作出选择，有时候也会出现“搭便车”的情况，即“不能处罚的也在处罚”，“不能处罚创造条件也要处罚”现象的发生。

　　(1)肥料监管中容易出现的难断的情况。

　　在我们一般的概念或理解中，肥料是重要的农业投入品，质量不合格应该要进行处罚，但根据农业部《肥料登记管理办法》和《浙江省肥料登记和使用管理办法》，对劣质肥料产生的质量问题处理有多种不确定性。只规范对登记的产品，而对未登记产品没有明确规定。而肥料登记国家的规定是强制登记与自愿登记相结合。按规定免予登记的产品也可以申请登记，一旦登记就纳入《肥料登记管理办法》的范围，从而出现了同一品种的肥料如果出现了同样的质量问题就会有两种处理结果。如果没把握好，很容易出现误断。

　　我们2005年有个案例可以说明这一情况。

　　在05年我市新仓镇一种田大户，种大棚西瓜，到新庙一农资商店采购了优质的硫酸铵，结果施用后长势很差，30亩西瓜生育期退迟，影响了西瓜上市，失去了最佳上市时间，从而收益明显下降，农户就向我队投诉，要求调查并向经营户索赔。我队受理后，进行调查，肥料包装只标硫酸铵，含量，生产企业。经初步调查后，该产品是化工厂的付产品，不是真正的农用肥。现场也进行了抽样送检，其含量低于标注含量1%。

　　这个案件如何处理?难度真的很大，因为硫酸铵按规定不需要登记(16种免登记)，按《肥料登记管理办法》第二十七条第一款，生产销售未经登记产品处理不行。按《肥料登记管理办法》第二十七条第三款，有效成分或含量不与登记批准的内容不相符的规定处理也不行。最后按照《肥料登记管理办法》第二十八条第三款，按标签不规范处理。

　　又例：油菜饼当作蘑菇培养料，去年我市曹桥街道有25户农户采购了事40多吨菜饼，发现质量有问题，投诉到我队，要求我队查处。我队立即派执法人员到现场调查，一看菜饼泥质含量高，粘性低，没有油香味等特点，可以判定是劣质菜饼，在现场我们也抽了样。

　　由于蘑菇堆制培养料的时间紧，避免生产事故的发生，在未送检的情况下，我队与街道农科站和村民委商量，要求经营户立即收回全部已售菜饼的决定，并召开菇农会议，马上组织退货，抓紧时间另行组织货源，不耽误生产季节。由于补救措施及时，农户没有损失。接着当事人要求我局从轻处罚。我们依照法律法规的规定，认为在这起事故中，菜饼既不是肥料，更不是饲料，检测也没有技术标准可依，所以抽的样没法送检，由于经营者主动配合，履行退货和补偿措施，我们就调解了这起事故。

　　(2)饲料管理中也存在看似好管理，实际不能管的一些案例。近二年来我队受理过多次关于饲料质量的投诉。就去年，我市当湖街道一农户饲养的500多只种鸭得病陆续成批死亡，损失非常大。我队根据农户的反映，会同兽医站对鸭子死亡进行调查，结果发现喂养的使用的麦子质量有问题，而麦子不是国家规定的饲料产品，不是我们主管的范围，根据我们监管的职能将案件移送工商部门处理。今年我队对用作饲料的原料粮食如：大麦或玉米、糠料有质量问题的投诉都及时告知农户，或与工商联系，请工商部门作出处理。

　　(3)对两高农药的查处，以前也是很难办的事。在2001年6月，省政府办公厅转发农业厅等有关部门关于禁用五种高毒农药的通知，我平湖市政府也在2001年发了公告，当时禁用的宣传力度很大，一般的群众都知道五种高毒药是禁止经营和使用的。而作为监管农药的主管部门概念是明确的，这仅是政府的行政管理行为，没有强制性。所以我们在监管中对无营业执照的移送工商部门处理，对有执照的以教育，劝告，和加强规范管理的要求禁止销售。现在就不同了，可以依法查处。[page]

　　2、处罚决定书中，适用条款中可能出现的问题。

　　处罚决定书中一定要按照法条要求，不能擅自增加或减少。根据行政处罚法的规定，行政处罚种类有：(1)警告;(2)罚款;(3)没收违法所得、没收非法财物;(4)责令停产停业;(5)暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照;(6)行政拘留;(7)法律法规规定的其他行政处罚。一般处罚中的罚款的适用一般没有问题，但其他的条款出差错的机率还是存在的。主要是不严格适用法律条款，有随意性。如：警告、责令改正、责令停止经营、责令停止生产或加工、没收违法生产或加工和销售的产品、限期补办手续、责令限期改正等处罚条款是适用于不同案件，但在不同性质案件上随便适用，致使张冠李戴。我们在执法实务中经常发现一般的处罚把警告、责令改正、责令停止经营作为通用条款使用，这就违反了处罚法定原则。

　　3、一些行政相对人在生产、经营中有所创新，一些行为与约定俗成的习惯或实践不同，但并没有明显违反法律、法规、规章规定。对这种情况，要从保护相对人合法权益和依法行政的角度出发，决不能“不能处罚创造条件也要处罚”来对待。

　　三、权利保障原则

　　《行政处罚法》规定了受到行政处罚者享有的各项权利，包括知情权、陈述权、申辩权、申请复议权、提请行政诉讼权和获得行政赔偿权等。在行政处罚过程中，尊重当事人的程序性权利是行政处罚有效成立的法定条件之一。这项原则的要求和目的是使无辜的人不受处罚;使违法行为人受到公正处理;使遭到违法侵害的人得到及时有效的救济。这是法治的基本理念要求，是人权保障和以人为本思想体现。

　　1、在询问笔录和案件调查中，对当事人要平等相待，要相互尊重，要充分听取当事人陈述(申辩)，客观进行询问，询问最后必须补上一句有无补充的提问，这是对当事人权利保障的具体体现，保证当事人把想说的话说完。笔录做好后必须让当事人过目或原文读给当事人听，当事人认为需要修改的必须按照当事人的要求修改。

　　2、在现场取证过程中，须经当事人确认签字，并告知要保管好留存在样品，以备复检之用。

　　3、在作出与当事人利益相关的决定和行为时，除了法定程序明确告知的以外，有些认为需告知的也要告知，以维护当事人的权利，这体现法治的理念要求。如：( 1)对有关动物产品案件的处理中，对无检疫证明物品的查封，对动物产品的检验，我们都给予告知，并允许提出质疑，特别是对动物产品的鉴定报告，告知当事人如果不服检验报告检验结果可以申请上级动物防疫部门重新作出检验。(2)对有关过期药品、检疫不合格的动物产品、饲料、种子作无害化处理时也告知当事人，有无异议，给予最后救济的权利。如无异议在无害化处理告知书上签字，并在场共同监督现场处理，拍摄照片作为证据材料放入案卷。

　　4、对处罚告知还是听证告知，送达告知必须到位，要把拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其享有陈述权和申辩权。在简易行政处罚中则是由执法人员当场口头告知。要当面把当事人拥有的救济权利讲清楚，在提出陈述申辩或听证的规定时间到后，再通过询问笔录形式，征求还有什么需要陈述和申辩的，切实维护当事人的权利。

　　5、听取当事人的陈述和申辩，可以是书面，也可以是口头，口头听取的，应当记入笔录，并由当事人签名。对当事人提出的事实、理由和证据要进行复核。对当事人提出的相关事实和证据进行核实，当事人的陈述和申辩不能成立的，应当告知不能成立的理由。陈述和申辩成立的，则应当对拟作出的行政处罚决定进行修改，对当事人依法从轻、减轻或者不予行政处罚。听取陈述和申辩不能走过场，要进行复核，否则可能导致处罚决定在复议和诉讼过程中被撤消。

　　最后，不得因当事人的陈述和申辩而加重处罚

　　四、责任并重原则

　　《行政处罚法》第七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害，应当依法承担民事责任”。这就是行政处罚中的责任并重原则。其含义：是指公民、法人或者其他组织因违反法律法规，损害了法律法规保护的利益，受到行政机关的行政处罚;同时，其违法行为对他人也造成损害的，应当依法承担民事责任。就是说违法当事人同时承担两种责任，行政责任与民事责任并重，但这两种责任的性质是不同的。在执法实践中如何来贯彻责任并重，保护受害人的合法权益又成为我们农业执法工作不可推辞的任务。现在许多涉农的专业法都具体明确了这方面的要求，所以我们必须负责的做好工作。

　　案例：2005年7月22日，我市钟埭街道一养殖户向我队投诉，其于7月11日在平湖市神农兽药店处购买一桶(1000克装)“氟乐尔”(复方氟苯尼考预混剂)兽药，用于鸡治病，使用后引起400只鸡死亡。我执法人员经初步调查，对“氟乐尔”兽药送省兽药监察所检验，省兽药监察所在调取该药质量标准时，发现该药生产企业吉林省博源兽药有限公司无名称为复方氟苯尼考预混剂的兽药产品，属企业冒证生产，故认定为假兽药，确认鸡死亡是使用了假兽药引起，出售兽药的经营者负全责。对经营者调查，承认共进了6桶该药，销掉了5桶，销价120元，得销售收入600元。据案件事实，我队一方面对生产事故的损失进行调查确认，调解损失赔偿，另一方面对经营者按照其违法行为作出处理。经过多方面努力，调解成功，经营者赔偿养殖户损失19000元，同时根据经营者的违法行为，按照《兽药管理条例》第五十六条之规定，我局作出了责令停止经营假兽药、没收违法所得、罚款非法收入2.5倍的行政处罚。

　　案例分析：本案涉及行政处罚中的责任并重原则的适用问题。在这种情况下，由于当事人的同一违法行为侵害的是不同法定利益，故在承担行政责任之外还应当依法承担民事责任。两种责任性质不同，保护的利益不同，在法律适用上不能替代和互相吸收。农业行政机关在适用责任并重原则执法时应当注意把握以下三点：

　　第一，对违法行为人给予行政处罚时，如果违法行为导致他人受害，应当明确告知违法行为人还应当承担民事赔偿责任，或者告知受害人有要求赔偿的权利。当事人要求农业行政机关调解的，农业行政机关应当积极主持调解，调解不成的，应当告知当事人可依法申请仲裁或提起民事诉讼。同时，可将违法行为人对于赔偿的态度作为决定处罚时的考虑情节。[page]

　　第二，坚持民事赔偿责任优先原则。由于当事人的违法行为违反了行政和民事两个法律规范，侵害了社会公共秩序和民事主体权益两种法益，依法应当承担两种责任。因此，就可能出现两种责任承担先后的矛盾。在处理时没，农业行政机关应当坚持“先民事责任，后行政责任”的原则，也就是民事赔偿责任优先原则，以确保受害人能获得充分、实际的赔偿，保护其合法权益。这一原则也体现在我国的相关法律规范中，如《产品质量法》第64条规定：违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。又如《种子法》第四十一条 种子使用者因种子质量问题遭受损失的，出售种子的经营者应当予以赔偿，赔偿额包括购种价款、有关费用和可得利益损失。

　　第三，依法区别和确认当事人应当承担的两种责任。在农业执法实践中，农业行政机关经常直接参与调查或者调解处理当事人违规经营造成的损害纠纷，在调查和调解过程中应当注意区别两种责任的事实认定和法律适用问题。对需要追究行政责任的，应当按照有关法律规定、遵循执法程序进行认定，不能简单地采用认定民事责任的证据作为行政处罚的证据。同时，不能混淆两种责任认定所依据的法律规范，对于当事人经营行为给消费者和使用者造成损失的，要以其行为是否同时违反行政法律法规判断应否给予行政处罚，只有违反行政法律规范的行为才能够给予处罚，没有违反行政法律规范的行为，就不能给予处罚。

　　本案中，我局对兽药经营部经营“氟乐尔”(复方氟苯尼考预混剂)假兽药，按照行政处罚程序依法进行了调查取证，确认其违反了《兽药管理条例》第二十七条第三款之规定;在其向受损害的农户承担赔偿责任后，按照《药管理条例》第五十六条之规定给予了从轻处罚，保护了农民的合法权益，又维护了正常的兽药经营秩序。