论行政法上金钱给付义务的强制执行

摘要：行政法上金钱给付义务包括“相对人”所负的“公法上金钱给付义务”和“国家”所负的“行政法上金钱给付义务”两种形式。本文通过对这两种给付的比较，以及对西方社会中对国家所负公法上金钱给付义务的强制执行的研究，指出我国对国家所负的行政法上金钱给付义务执行的极端软弱性，因而建议扩大公民的法律请求权和有关国家机关的强制执行权。

　　关键词：行政法上金钱给付;强制执行;行政公产

　　一、两种形式的行政法上金钱给付

　　目前，学界一般认为“公法上金钱给付义务”是一个专有名词，专指相对人所负的行政法上金钱给付义务。比如，我国台湾地区的学者就认为，“公法上金钱给付义务是指人民对行政主体所负的公法上金钱给付义务，既不包括行政主体对人民所负担的公法上金钱给付义务，也不包括行政主体之间相互所负的公法上金钱给付义务。”对它的强制执行，既可以由司法机关实施，也可以由行政机关实施。

　　但是，在实际生活中，还存在着另外一种性质的公法上金钱给付义务，即国家所负的行政法上金钱给付义务。它是指，依据行政法的规定，国家或行政机关应当承担的支付给公民的金钱义务。这种义务既包括像公务员的工资、福利等，也包括国家所负的各种债，如国家侵权赔偿金、多收而应予返还的税费等。对它的强制执行，在我国，是指当发生这种给付纠纷时，通过行政诉讼作出支付金钱的判决。如果国家或行政机关不履行司法判决，那么就由法院根据生效的行政判决书对行政机关作出强制执行。

　　笔者认为，在理论研究上，以及在立法体系上，完全可以而且也应当把这两种强制都纳入到“行政法上金钱给付义务”这一框架之中。因为，两者产生的前提是相同的，即这两种金钱给付义务都是由“行政法律规范”来“具体”规定的。再者，从行政法律关系的构成来看，行政主体与相对人构成一对权利义务的矛盾双方，一方的义务就构成另外一方的权利。比如，国家机关应该支付的各种社会福利保障金就构成相对人的财产权。因此，不应该割裂这两种强制的关系，不应该讳言对国家所负公法上金钱给付义务的强制执行问题。

　　二、行政法上金钱给付的意义

　　首先，这种给付是财产权的一种表现形式，而财产权则是任何一个社会主体能够存在的基本要件之一。对政府而言，国家取得财产的必要性及其意义无需多言，它的正当性没有多少争论。问题只在于，相对人负担的公法上金钱给付义务应当在“民主”的基础上来依法确定，比如公民应该交哪些税，税额是多少，等等。因此，我们更多的是讨论财产权对于“公民”的意义，或者说对于“人”的意义。从近代资产阶级革命以来，直到今天，无论是马克思主义理论，还是其他各种理论，无论是社会主义国家，还是资本主义国家，没有不强调财产之于个人、社会、国家、阶级在追求自由、民主、平等进程中的重要意义。比如，恩格斯就指出，文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力是：财富，财富，还是财富，不是公有的财富，而是微不足道的单个人的财富，这是文明时代唯一具有的决定意义的目的。洛克甚至宣称“哪里没有财产，哪里就没有正义。”因此，国家所负的行政法上的金钱给付，它作为公民的一种重要的财产权，毫无疑问具有重要的意义。所以当代许多西方学者进一步扩大解释了公民财产(权)的范围，认为西方福利国家实践中的“福利”不应该再被看作是“赏赐”或“特权”，而应当被看作是公民的一种“财产”或“财产权”。施瓦茨就指出：“如果政府的优惠真的仅仅是一种赏赐或特权，那么便是可以随意确认或撤销的，不必遵守其他的要求，即正当法律程序要求的程序上的保障。”正因为如此，所以本文才强调需要研究对国家所负行政法上金钱给付义务的强制执行。

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　　其次，这种给付是一种具有重要的政治法律意义的行为，体现了人类社会的一些基本的价值追求和信仰。对公民而言，在资本主义早期，公法上金钱给付义务特别是纳税，作为一种公民应负担的法律义务，直接体现了公民的政治法律含义。在当代我国学者的探讨中，特别是在我国宪法经过修改而加强对公民财产权的宪法保护以后，有学者更是深刻地分析了税的宪政意义，指出税的意义在于从反面论证了公民私人所有财产权。对国家而言，它承担的行政法上金钱给付义务由于受到法律的规定，履行这种义务就具有法律的强制性。在社会主义国家以及现代西方的福利国家中，这种义务中的许多形式体现了联合国《经济、社会及文化权利国际公约》的基本精神，体现了现代国家的福利理念，体现了对于人民福祉的关怀。而那些作为惩罚性义务的金钱给付，如罚款、赔偿等，则体现了“自由”的受限制性。法治是人世间最高的善，没有任何人、社会组织、政治团体和国家能享有超越于法律之上的自由。比如罚款，对公民而言，它体现了法律面前人人平等的原则，即任何人没有超出于法律之外的特权。比如国家赔偿，对国家而言，它体现了法治国家的基本要求，国家不是一个人间的“神”，它同样是一个必须接受法律约束的实体，它必须对自己侵害公民权利的行为承担法律责任。

　　三、对相对人“公法上金钱给付义务”的强制执行

　　世界上各主要国家及地区对相对人公法上金钱给付义务的认识没有本质的差别，我国学者也基本上认同了西方学者的研究成果。相对人公法上的金钱给付义务是由法律规范创设的，而不是由行政机关在行政决定中自由地创设的，因此，对它的强制执行，不是行政机关的自主意志，而是法律的意志。

　　在立法体系上，有些国家制定了统一的强制执行法，有些国家则是由分散的各个单行性法律共同组成。世界各国对依据《强制执行法》来执行公法上金钱给付义务的种类有不同的规定。例如，在德国，凡联邦行政机关和联邦直属的公法人所拥有的公法上的债权，都属《联邦行政强制执行法》所适用的范围，但是不包括以下三类：第一类，可经行政法院审理政党争诉的金钱债权，通过行政法院诉讼解决。第二类，可经非行政途径解决的金钱债权。第三类，税捐法、包括失业保险在内的社会保险法以及诉讼费交纳法所规定的金钱债权。对这三种给付的强制，仍然按照调整它们的法律的规定来执行，而不按照《联邦行政强制执行法》。此外，世界上各主要国家及地区对强制执行措施的规定，也没有实质性的差异。但是，在强制执行主体模式的设定上则有较大的区别：一是法国以及英美法系国家一般采取司法执行模式，二是以德国为代表的大陆法系国家一般采取行政执行模式，而我国则采取以“以申请人民法院执行为主，以行政机关自己执行为辅”的方式。

　　四、对国家“行政法上金钱给付义务”的强制执行

　　对这个问题的研究具有理论的必然性和严峻的现实需要性。从法律理论上讲，法律规定的权利必须得到保护，而法律规定的义务则必须得到实现。法律自身就蕴涵着强制执行力。所以，一旦行政机关不能主动履行给付义务时，法律就必须采用强力意志来贯彻实施。但是，由于各种理论观念以及现实的原因，我们不能够把这种执行等同于对公民的强制执行。从现实来看，我国行政机关拖延支付或者拒绝支付应当按期如数支付给公民的金钱义务的现象大量地发生，可以说已经成了一个社会问题。比如广大的农村地区教师工资的拖欠问题，对各种救济款项的挪用和截留问题。如果不重视这些问题，它们将产生深远的社会影响。因此，当行政权滥用其权力意志而不主动地履行其义务时，研究对它的强制执行便是当然的结论。

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　　1.行政公产与强制执行的关系

　　在我国行政救济的法律理论中，国家不能作为诉讼或争议的一方，而只能是各级政府或某一个具体的行政机关。实际上，即使是某一级政府成为争议的一方，最后成为诉讼中的一方当事人的，还是会被转化为某一行政机关。那么，行政机关承担给付义务的物质基础是什么呢?行政机关除了行政公产之外，没有任何其他的物质财产。

　　行政公产按照使用者可以分为专为行政机关使用和非专为行政机关使用两类。专为行政机关使用的行政公产包括财政公产和公务公产，这两者也就构成本文所讨论的行政公产。但是笔者认为，可以被强制执行的行政公产只能是财政公产，而不可以是公务公产。公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备。财政公产是指行政主体所有的资金、物资及其他设备等各种形式的财产，它是作为行政经费或财源的财产。在法国，财政公产一部分由财政学研究，一部分则被当作行政私产来研究。其行政私产主要包括：行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的无体财产，如供收益用的房屋;某些供公务使用的不动产和动产，但没有经过专为公务目的的特别加工，如行政主体使用的公有房屋;行政主体享有的无体财产，如债券、专利权、商标权;等等。在大陆法系国家，关于行政公产的法律制度非常复杂。比如在德国，“因公产发生争议的法律救济途径可能是普通法院，也可能是行政法院。关键的区分标准是发生争议的关系是私法性质还是公法性质。”

　　在制度层面上，一般认为行政公产原则上不得作为强制执行标的，但是也有例外。公务公产构成行政权“生命延续”的物质基础，因此是绝对不可以被强制执行的。对于财政公产而言，有学者指出，各级政府代表国家为公物所有权之主体，与私人所有权相同，故除法律另有规定外，适用私法之规定。并且，国有公物之执行，是对国家施以强制执行，是为绝对不能。其余公物之非国有者，在扣押拍卖取得所有权后，仍以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。例如，县乡镇公法人所有公用物，因负债而执行拍卖，债权人取得后不变更其原来公用之目的，自非法所不许。至于他有公物，不过仍受公用之限制而已，并非不能强制执行。此外，与行政公产的所有权理论不同的行政公产的管理权理论认为，对于行政公产只应该强调公用目的而不应该再纠缠于所有权的性质。因此，对行政公产能否流转，能否成为被强制执行的客体，以及是否可以适用私法的强制规定等问题，也发生了一些认识上的变化。笔者认为，随着公民权利保护的加强，就如同国家赔偿制度的发展历程中国家豁免权的逐步消亡一样，关于行政公产的不可强制执行性必将有所变化和发展。

　　2.西方发达国家的强制执行

　　在西方发达国家里，由于实行竞选制度，各级政府不愿意因为不履行金钱给付义务而导致政府信用发生危机。其次，在制度上，西方国家是以国家的财政来担保支付能力的，又有比较完备的法律制裁机制。因此，一般不会发生对国家机关的行政公产强制执行的问题。比如，在美国，法院判决美国赔偿的经费，和各部的预算无关，它由财政部经常性不确定的拨款中支付，付款支票由司法部交给承办案件的检察官转交原告的律师。按照《联邦侵权赔偿法》的规定，赔偿费在2500美元以下的，由相应行政机关支付。超过2500美元的，由国家专项基金支付。

　　在德国，行政机关一般都会自觉执行法院的判决，法院强制执行的情况几乎没有出现过。公民持法院的判决去行政机关(主要是州财政部)取得赔偿。行政机关一般在四周内都会支付法院判决的赔偿金额。如果没有支付，公民有权要求法院强制执行。但强制执行有两个条件，一是为公共利益需要的物体不能被强制执行，如市政厅、大使馆、救护车、消防车等。二是受到州法律规定的限制，州法律里规定了哪些财产可以被执行，哪些不可以被执行。在执行中，德国几乎不存在行政机关没有钱的问题。如果一个行政机关果真没有钱，它的上级行政机关就必须负责出钱。在法国，对行政机关的强制执行制度主要有以下规则：第一，行政法院不能对公法人强制执行。第二，行政法院不能命令行政机关为或不为一定行为。第三，地位崇高的调解专员有权命令行政机关采取执行措施;如果行政机关还不执行，他可以在政府公报上发表特别报告，通过舆论迫使行政机关履行义务。第四，对于普通法院或行政法院判决行政机关赔偿的，行政机关若不在四个月内签发支付令，国家行使监督权力的机关可以依职权命令支付，并规定经费的来源。第五，最高行政法院可以对不履行支付义务的行政机关实施迟延罚款，并对其负责人判处罚款，罚款可以高达该公务员的全年薪俸。

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　五、我国的现状以及建议

　　1.现状

　　应该由政府依法付给相对人的行政法金钱给付义务，最典型的便是公务员的工资、多收的税费、国家赔偿金等等。对于国家赔偿金的支付，现实中有太多的案例说明了我国强制执行制度的不健全性。笔者在此仅以公务员工资支付纠纷为例来阐明自己的观点。工资，在我国的政治经济学理论中，它是再生产得以继续的最基本的保障，它具有保障基本生存的意义。并且，在我国，庞大的党政人员、教师等都是从国家财政获得工资收入的，而且这种工资收入几乎是他们全部的财产来源。但是，由于各种原因，恰恰是他们的工资权利所受到的法律保护最弱，远远不及企业人员的工资权利所获的法律保护。

　　现有的法律、法规、规章对公务员工资权利的保护作出了具体规定。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)明确规定公务员工资、福利、保险、退休金应当列入财政预算来予以保障，并且应当按时足额发放。第七十八条还规定了三个“不得”：第一，任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策;第二，任何机关不得擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇;第三，任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。相应地，对于救济措施，第九十条规定公务员可以向原处理机关申请复核或者向同级公务员主管部门或作出该人事处理的机关的上一级机关提起申诉。第九十三条规定公务员可以向上级机关或者有关的专门机关提出控告。第一百零一条规定了上级领导机关或公务员主管部门有权责令纠正或者宣布无效。此外，第一百条规定，对于聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生工资、福利、保险待遇等纠纷的，当事人首先向人事争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以在法定期间内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。由于建立人事争议仲裁委员会制度的法律规定被设置在第十六章“职位聘任”中，因此，笔者认为对于非聘任的公务员的工资、福利问题是不能纳人到人事争议仲裁制度中的。

　　从以上规定来看，公务员工资纠纷的处理不完全同于企业职工的工资。因为根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定，企业人员的工资等金钱给付纠纷可以通过仲裁程序解决，或通过法院以司法程序解决。因此，结合《公务员法》、《行政复议法》与《行政诉讼法》相关的规定，我们可以得出以下结论：

　　第一，虽说公务员的工资是行政法上规定的国家应负的上金钱给付义务，但对行政机关违法变更及拖延给付或不给付的，并未明确规定对公务员的司法救济手段，也未规定公务员可以申请上级行政机关给予强制执行之权力，而只是规定可以向上级行政机关或者行政监察机关行使“申诉、控告权”。在现实中，“拖延支付”往往是久拖不付，公务员个人没有任何有效办法来阻止这种现象。

　　第二，我国现行的《行政复议法》在第三十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过直至降级、撤职、开除的行政处分”。这似乎是一个强有力的法律武器。但是，这个法律武器只是一个间接强制手段，它只是针对有关人员的行政责任，而不是直接针对当事人的金钱给付利益。如果该行政机关确实没有资金，那么这种威慑方式同样没有实际的效果。

　　第三，即使按照《公务员法》的规定可以提起仲裁和诉讼，也只针对聘任合同制下的公务员，而不是所有的公务员。如果法律允许非聘任制公务员就工资纠纷提出行政诉讼或民事诉讼，或者允许公务员提起某种仲裁程序，那么行政监察机关和人事部门将在这些程序中处于何种法律地位以及承担何种法律责任，这就又是一个新的问题了。

　　第四，如果允许提起民事诉讼，根据前述的行政公产的法律特性，其强制执行也不能同于民事强制执行。如果允许提起行政诉讼，按照《行政诉讼法》第六十五条之规定，也只能采取如下手段：一是对应当归还的“罚款”或应当给付的“赔偿金”，可以通知银行采取划拨手段;二是当行政机关不履行义务时，可以采取每天罚款50至100元的执行罚方式;三是对行政机关提出司法建议;四是对不履行义务构成犯罪的依法追究刑事责任。但是，我们知道，这四种方式都有缺陷：一是，虽然可以依法划拨，但为什么在实际生活中很少这样做?并且，应该从行政机关的何种形式的财产中划拨?由此可见，这种规定虽然好，但是达不到目的。同时，划拨只针对“应当归还的罚款”和“应当支付的赔偿金”，而不包括其他的公法上金钱给付。二是，虽然可以采取执行罚的方式加处滞纳金，但是这种方式同样无法得到实际执行。因为依法划拨都不能实现，更何况对滞纳金的收缴。三是，事实告诉我们，按照目前的规定，我国司法建议书的实际效果微乎其微。四是，追究刑事责任的方式在现实中很少发生。

　　2.建议

　　基于以上个案分析可以看出，因国家所负行政法上金钱给付义务而发生纠纷的，有些可以获得司法救济，有些则不可以获得司法救济。笔者认为，应当把司法救济扩大适用于所有的国家负担的行政法上金钱给付义务，同时还必须进一步扩大有权机关的强制执行权。当行政复议机关、行政监察机关以及法院依法作出决定后，应当具有一定的直接强制执行权和强大的间接强制执行权，以保障相对人的合法权益。但是，此时采取的强制措施应受某种约束，应当遵守前述的行政公产的法律特权，应当在保障相对人的权益、维护行政机关的尊严和权威以及行政机关的公务活动能力之间保持一种平衡。这样，司法权才不至于干涉行政权，上级行政机关才不至于过度干涉下级行政机关。相应地，在程序上应当扩大权利人的请求权或诉权。为此，笔者建议：

　　第一，当国家机关未能依法履行其所负行政法上金钱给付义务时，或者未能在正当公平的期限内履行支付义务时，应当赋予当事人申请司法救济或申请仲裁的权利。

　　第二，由于行政机关各种各样的收费、罚没款是应该上交国库的，所以行政机关所有的财产最终都来源于国库(财政)。因此，在当前行政机关自己支付金钱给付的体制之外，国家完全可以再建立一套统一的财政专门支付机关。当行政机关不主动支付金钱时，当事人可以依据具有法律效力的文书，直接向国家财政机关申请支付。而有强制执行权的国家机关也可以直接向该财政支付机关发出执行命令。至于该财政机关与负有支付责任的行政机关的关系则可以由国家立法进行规范，。

　　第三，强化司法建议书的舆论作用。应当把司法建议书当作一种重要的法制建议书，让它刊登在政府的文件或通报、公报上。这样既可以警示有关的行政机关，又可以提高司法建议书的法律分析质量，还可以发挥法院作为法律专门机关所具有的法制咨询功能。

　　第四，借鉴法国的经验，强化行政机关、行政机关负责人以及直接责任人的经济责任，对他们实施高额罚款;同时强化他们的行政责任，特别是政治责任。

　　第五，对于关系到公民基本生存能力的给付，如公务员工资、退休金，公民的最低生活保障金等，可以赋予当事人先行给付的请求权，由上级行政机关或行政监察机关或者法院采取先予执行措施，而不论被执行的行政公产属于何种性质的资金来源。此时，这些机关应当享有直接划拨的强制执行权。