法律知识

略论行政解释的定位及其规制

法律快车官方整理

2020-05-15 06:46

人浏览

　　[内容提要]行政解释是一个在我国行政法学界尚未引起足够重视的问题。现阶段，我国在行政解释方面存在的问题较多，其中既有程序方面的问题，也有对行政解释本身的定位方面的问题；既有事前的行政解释权设定方面的问题，也有事后对行政解释权的规范、制约方面的问题。应从宪法、组织法到基本法律层面规范和完善对行政解释权的设定和有关行政解释权运作的程序性规定，建立一整套对行政解释权的监督、约束机制，并确立行政解释在法律解释制度中的合理定位，探索立法解释、司法解释、行政解释合理运作、有效制约的机制。

　　关键词：法律解释；行政解释；问题；定位；规制

　　一、法律解释及行政解释的涵义

　　（一）法律解释的涵义

　　在我国，学术界对“法律解释”的涵义有多种表述。有学者从法律解释的主体不同予以界定，主张有广义和狭义两种观点，“法律解释通常有广义和狭义两种概念。广义的法律解释，是指有关国家机关、组织或公民个人，为遵守或运用法律规范，根据有关法律规定、法学理论或自己的理解，对现行法律规范或法律条文的内容、含义以及所使用的概念、术语等的理解和所做的各种说明。狭义的法律解释特指有权的国家机关依照一定的标准和原则，根据法定权限和程序，对法律的字义和目的所进行的阐释。”[1]P336又如“法律解释则不同，它只能是有法律解释权的人站在法律的角度，运用法律思维方式，并遵守法律的客观性、合法性、合理性等原则所进行的有法律约束力的解释，它的最大特点在于，它和被解释的法律一样具有法律上的约束力。”[2]P41我国《立法法》第42条对法律解释采取了更为狭义的规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”由此，有的学者将“法律解释”与“法的解释”区别开来，认为“法律解释”仅指全国人大常委会对全国人大及常委会制定的宪法和法律所进行的解释，而“法的解释”则指一定主体对所有渊源的法律规范进行的解释。①鉴于本文主要探讨行政解释的定位及其法律规制问题，故本文是在法定解释（又称有权解释、正式解释）的层面上来理解法律解释的，即法律解释是指享有法定解释权的主体，根据法定权限和程序，按照一定的标准和原则对法的内容、字义和目的等所做出的阐释。

　　（二）行政解释涵义的确立

　　在理论界和实务界，人们在行政解释的概念问题上都存在着很大的分歧，这种分歧主要表现在两个方面：第一个方面是立法解释与行政解释的界限问题。如《法学词典》对“立法解释”作了这样的释义：“广义的立法解释，亦指其他国家机关对自己制定的具体法规所作的解释，如国务院对它颁布的行政法规所作的解释。”[3]P220而在“行政解释”的条目上又同样解释为“国家行政机关对它本身制定的法律规范或对法律规范如何应用问题所作的解释。”[4]P339那么，行政立法者对它自己颁布的行政法规、行政规章的解释到底是“立法解释”，还是“行政解释”？两者的界限在哪里？第二个方面是在行政解释的主体上。一种观点认为，行政解释是国家机关依法处理其职权范围内的行政事务时，对具体应用法律规范的有关问题所进行的解释，[5]P366行政解释的主体包括所有的一般行政机关（一般主体论）；另一种观点则认为，行政解释的主体只能是特定的国家行政机关，只有依法享有国家行政解释权的行政机关才能进行行政解释（特殊主体论）。[6]P281

　　产生第一个分歧，是因为我们未加分析地同时以两种标准去说明产生行政立法现象之后行政机关对法的解释工作：一条标准是以解释机关为标准，即凡权力机关作出的有权解释都称为“立法解释”，凡行政机关作出的有权解释（无论是什么性质的解释），都称为“行政解释”，这样，行政机关对自己制定的行政法规、行政规章所作的阐明立法本意和限定涵义、内容及术语等方面的解释，自然也可说是“立法解释”。笔者认为，我们在界定行政解释内涵的时候，应该将“解释机关”和“解释的性质”两条标准结合起来看，而不能孤立地以其中某一条标准为依据，即“法定行政解释权”和“具体应用”两者缺一不可。

　　产生第二个分歧的原因，在于人们对行政解释享有主体以及行政解释是一种独立权力还是附属权力具有的不同认识。笔者认为，行政解释权是一种法定的独立权力。“对公权力，凡法无明文规定（授权）的，不得行之。即在法治社会中，对一切公权力主体，要求贯彻权力法定、权力合法性的法治原则。”[7]P175行政解释权作为特定行政机关的法定（授权）权力，并不只是行政权的一种附属权力，也并不意味着要是行政机关就当然地具有一定的行政解释权。行政解释权只有被授予给层级相对较高的行政机关，并对该种权力的运行设定严格的程序，才能保证行政解释以及被解释的法律法规的确定性和权威性。法律解释权是一种相对独立于法律制定权和法律实施权（包括执法权和司法权）的权力，“为了克服法律需要解释，但不能滥加解释的矛盾，作为法律制定者的统治阶级于是构建了一种制度意义的法律解释——官方解释，由法定的国家机关对法律进行解释，并赋予其具有普遍约束力之效力。”[8]行政解释权作为法律解释权中较重要的一部分，理应具有法律解释权的一般特征。

　　因此，笔者认为，所谓行政解释，是指享有法定行政解释权的国家行政机关依法对具体应用法律问题所进行的解释。

　　二、现阶段我国在行政解释方面存在的主要问题

　　现阶段，我国在行政解释方面存在的问题较多，其中既有程序方面的问题，也有对行政解释本身的定位方面的问题；既有事前对行政解释权设定方面的问题，也有事后对行政解释权的规范、制约方面的问题。

　　（一）有关行政解释的程序性规定或付之阙如，或不规范、不明确

　　1、对行政解释主体的规定不规范

　　目前，我加主要有三部法律、法规对行政解释的主体作出了规定。1981年6月10日五届全国人大常委会9次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称81年《决议》），其中有关行政解释的规定主要有两点：（1）不属于审判检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释；（2）凡属于地方性法规如何具体应用问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。这其实是授权国务院及其主管部门以及省、自治区、直辖市人民政府主管部门行政解释权。2001年11月16日国务院第321号令、322号令分别颁布了《行政法规制定程序条例》，第31条规定，“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释”，第33条规定，“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复，其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后‘答复’”。这其实是授权国务院及其法制机构对于行政法规的行政解释权。《规章制定程序条例》第33条规定，“规章解释权属于规章制定机关”，这其实是授权规章制定机关（包括有权制定部委规章的国务院各部委以及有权制定地方政府规章的经国务院批准的较大市以上的地方人民政府）对规章的行政解释权。

　　这样，依据相关法律、法规规定，有法定行政解释权的主体主要有如下几类：1、国务院及其主管部门（包括法制机构）；2、省、自治区、直辖市人民政府主管部门；3、经国务院批准的较大市以上的地方人民政府。

　　但是，我国在各具体法律法规中关于行政解释主体的设定实际上远远超出了1981年《决议》以及国务院“两个条例”规定的范围。从各法律法规明文“授权”的行政解释主体看，主要有以下几种：1、国务院②。2、国务院主管部门。如1982年4月13日国务院颁布的《公正暂行条例》第29条规定：“本条例由司法部负责解释”。3、国务院直属机构。如1988年1月3日的《商标法实施细则》第48条规定：“本实施细则由国家工商行政管理局负责解释”。4、国务院某个办公室。如1993年7月19日国务院发布的《中华人民共和国归侨、侨眷权益保护实施办法》第30条规定：“本办法由国务院侨务办公室进行解释”。5、省级人民政府，如1985年2月8日的《中华人民共和国城市维护建设暂行条例》第9条规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例，制定实施细则。”广东省人民政府根据此条在1985年3月29日的《广东省城市维护建设税实施细则》中对《暂行条例》作出了大量的解释性规定。6、省级人民政府主管部门。如上述《广东省城市维护建设税实施细则》第15条规定：“本细则授权广东省税务局解释”。7、省会市人民政府。如1995年9月29日福州市人大常委会颁布的《福州城市部分事业设施建设和保护规定》第14条规定：“本规定由福州市人民政府负责解释”。8、省会市人民政府主管部门。如190年杭州市人民政府发布的《杭州实施土地管理法若干问题的规定》第37条规定：“本规定由杭州市土地管理局负责解释。”

　　在上述行政主体中，除了1、2、5、6、7外，其他解释主体所作的行政解释均是没有法律依据的。这样便产生了一个问题：行政解释的主体是法律授权的行政机关，但是是否任何法律法规均可作出此种“授权”？答案是否定的。行政解释是行政机关对立法机关及较高层级的行政机关制定的法律、法规、规章的解释，究其实质无外乎是执法者、释法者如何对待立法者的问题，它涉及到行政和立法的关系问题。对这个关系问题，既不能由制定一般法律的立法者决定，也不能只听信释法者的一面之辞，而应由国家的宪法及宪法性文件来定夺。因此，以全国人大常委会决议的形式决定有关法律解释问题是不妥当的，由一般法律法规确定各自的解释主体更是于理不符。

　　2、有关行政解释对象的规定不明确

　　依据1981年《决议》、《行政法制定程序条例》、《规章制定程序条例》的有关规定，行政解释的对象似乎主要包括与审判和检察机关工作无关的其他法律、法令；行政法规、地方性法规；规章（包括部委规章和地方政府规章）。

　　但是，对国务院及其主管部门的文件（规范性文件）是否应列为行政解释的对象，法律法规规定不甚明确。1993年3月3日《国务院办公厅关于行政法规解释权限的程序问题的通知》第3条规定：“凡属国务院、国务院办公厅文件的解释问题，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。涉及行政法规的问题国务院办公厅可征求法制局的意见；涉及法律解释的，按照《决议》办理”。根据这个文件，国务院及其主管部门的文件似乎应该作为行政解释的对象。但是国务院办公厅的这个通知效力如何，国务院办公厅是否有权对此作出规定呢？这些问题还有待进一步研究。

　　3、有关行政解释表现形式的规定付之阙如。

　　1981年《决议》及相关法律法规都没有有关行政解释应该以何种形式作出的规定。实际生活中，有关行政解释的表现形式相当繁杂，如“通知”、“补充通知”、“暂行规定”、“复函”、“复文”、“答复”等，反映了行政解释的混乱，同时也造成了行政解释形式的不统一。

　　（二）行政解释与立法解释、司法解释关系不明确

　　1、行政解释与立法解释

　　根据1981年《决议》的规定，凡关于法律、地方性法规本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由相应的立法机关予以解释；凡关于法律、地方性法规如何具体应用的问题，由相应的行政机关进行解释。即立法解释是与行政解释的范围分别为“进一步明确界限或作补充规定”和“具体应用”。表面看来，二者各有分工，不可能出现重叠交叉现象，但仔细分析，我们就会发现实际情况远非如此：（1）法律是应用中的解释，存在于法律制定通过后的法律实施领域。法律未经应用，就不会有真实的而非想象的解释问题出现。[9]（2）具体应用中的解释主要就是“明确界限”。要弄清应该如何“具体应用”法律，往往要对法律条文本身“进一步明确界限”，甚至可以说，“具体应用”法律过程中所作的解释，主要就是对法律条文本身的“进一步明确”。因为只有法律条文文字含义的模糊、不明确，才需要通过法律解释进行确定，界定其界限。对界限明确的条文，在应用中是不需要进行解释。如全国人大常委会1992年制定的《中华人民共和国税收征收管理法》第24条所称的“关联企业”和“独立企业”，正是由于其界限不明，才需要国务院在《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》中对“关联企业”和“独立企业”予以界定，明确其界限。因此，在有些情况下，行政解释的立法解释的范围区分就显得不是那么明确。

　　正是由于行政解释与立法解释的范围区分不是那么泾渭分明，二者在实践中极容易出现交叉和冲突现象：（1）行政解释对立法解释的侵害，即行政机关对只能由立法机关作为出解释的事项进行了解释，尤其表现在国务院对全国人大常委会立法解释权的侵害。“虽然我国宪法和法律对全国人大常委会的立法解释权作了明确规定，但立法解释制度以确立至今，基本上没有发挥其应有的作用，全国人大常委会极少颁布立法解释性文件。”[10]相反，国务院及其主管部门等行政机关其享有的行政解释权却有呈无限扩大的趋势。（2）行政机关与立法机关的解释权出现竞合，即两者对同一个问题作出了不同的解释。虽然根据我国宪法的规定，立法机关是权力机关，行政机关是立法机关的执行机关，作为权力机关的人大及其常委会有权撤销与立法不一致的法规、决定和命令，但如何启动立法机关的撤销程序，立法机关怎样行使撤销权，由哪个部门行使撤销权等程序性规定都付之阙如。

　　2、行政解释与司法解释

　　所谓司法解释，是指有关司法机关根据法律赋予的职权，在实施法律过程中，对如何具体应用法律所作的解释。

　　根据1981年《决议》，司法解释的主体是最高人民法院和最高人民检察院。它们只对全国性法律作出解释，对地方性法规的解释不在司法解释的范围之列。因此，行政解释与司法解释的关系实际上是国务院及其主管部门与最高人民法院和最高人民检察院在对全国性法律的解释上形成的关系。

　　行政解释与司法解释两者关系不明确主要表现在如下两个方面：（1）行政解释是与司法解释的范围区分不甚明确。1981年《决议》规定，最高人民法院、最高人民检察院对司法工作中具体应用法律的问题进行解释，国务院及其主管部门对不属于审判检察工作中的其他法律、法令如何具体应用问题进行解释。但我国并没有哪一部法律具体规定哪些法律只能由法院、检察院实施，哪些法律只能由行政机关执行。（2）法律对行政解释和司法解释两者的效力规定不甚明确。行政机关在行政执法过程中是否必须尊重司法解释的效力？人民法院在司法审判中应否尊重行政解释的效力？如果行政解释和司法解释对同一问题的规定出现不一致，该怎么处理？而这些问题直接导致在行政诉讼实践中，一些法院无视行政解释的法律效力，对是否采纳行政解释进行非常随意的自由裁量；在行政执法实践中，有些行政机关完全无视相关司法解释的存在。例如，据报载，在青岛中级法院审理的青岛市技术监督局处罚造假者青岛市黄岛区橡胶总厂二分厂的行政诉讼案中，技术监督局依照国家技术监督局《关于对〈技术监督行政案件“违法所得以非法所得”计算的意见〉具体实施的复函》的解释，按全部经营额认定并没收了非法所得，但法院则认为将“全部销售额”认定为非法所得于法无据，而按照获利额计算非法所得并改变了技术监督局的处罚决定。在本案中，国家技术监督局对非法所得的解释是国务院主管部门对行政执法具体法律问题所作的解释，法院却不承认其法律效力。[11]

　　（三）对行政解释权的监督、制约机制付之阙如

　　从我国的有关行政解释权的法律规定看，目前还没有建立对行政解释权进行监督和控制的制约机制。首先，在司法解释中，若最高人民检察院与最高人民法院的解释不同，还要由全国人大常委会作出解释，而目前却无规定要求行政解释在立法解释的监督之下。行政立法可能由于某种原因被全国人大常委会撤销，而行政解释却不能被任何其他（立法或司法）机构撤销。因此，有学者称“行政机构解释法律的权力是独享有，甚至近似于独立的。”[12]

　　其次，根据1981年《决议》的规定，行政解释与司法解释的对象完全分开，互不重叠，似乎形成了一种法律解释方面的“分权制”。既然行政解释适用于司法审判以外的场合，自然不会成为司法审查的对象。而且，按照我国现行的行政诉讼体制，行政诉讼只能针对具体的行政行为，不能针对任何行政解释，因而行政解释也无法受到司法的纠正。

　　三、对行政解释的定位及规制

　　发现问题、分析问题，是为了更好地解决问题。我们在前部分对现阶段我国在行政解释方面存在的问题进行的分析，目的也正是在于通过分析存在的问题试图为解决这些问题探索出一条路径来。笔者认为，应该从如下几个方面完善我国行政解释制度：

　　（一）从各个层面完善对行政解释的规范、制约机制

　　1、要规范和完善对行政解释权的设定和有关行政解释权运作的程序性规定

　　法制的完善健全，要求我们对行政解释这一重要问题以法律形式作出全面、完整和统一的规定。笔者认为，首先，我国在宪法中规定全国人大常委会立法解释权和在《法院组织法》、《检察院组织法》中规定最高人民法院和最高人民检察院司法解释权的同时，同样有必要在宪法和《国务院组织法》以及《地方各级人民政府组织法》中对行政机关的行政解释权问题作出基本的原则性规定。其次，应由全国人大以立法的方式通过一部法律解释方面的法律，以基本法律的形式制定一套统一的法律解释规则，使法律解释做到有法可依。该法律除了应对立法解释和司法解释作出规范外，其内容也应包括对行政解释的主体、原则、程序、对象、方法（表现形式）、效力、地位、公告和监督等方面的规定，以改变目前名义上由1981年《决议》规定行政解释主体，实质上由各法律法规自定解释主体，解释对象不明确，表现形式不规范的现状。

　　2、要建立一整套对行政解释权的监督、约束机制

　　依据全国人大有关法律解释的基本法律，明确各级行政解释机关的解释权限，使其不得超越级别和权限进行解释，并建立相应的越权解释的无效确认机制和相关责任人同的责任追究机制。

　　（二）确立行政解释在法律解释制度中的合理定位，探索立法、司法、行政解释合理运作，有效制约的机制。

　　适当的法律解释制度，在保障法律顺利运行中居于举足轻重的地位，我国现行法律解释模式在特定的社会、特定的历史时期形成，在逐步发展的同时发挥了不可或缺的作用，但所显露的问题也应引起足够重视。制度性缺陷若不及早认识并加以克服，可能比个人素质低劣造成的危害更大，带来的后果更严重，影响更广。

　　要建立适当的法律解释机制，笔者认为主要应以如下几个方面着手：

　　首先，应根据立法、司法、行政三机构在国家政体中的地位，明确其在法制中的角色及发挥作用的最佳途径，以便各机构最大限度地作好本职工作。立法机关的职责既然是制定规则，就应当把法律制定得尽可能全面、具体，使其表达的规范清楚明确；司法机关的职责既然是审判，就应当准确地将立法意图适用于每一件争议；行政机构的职责既然是执行立法机构的决定，就应按立法机关的要求行使管理职能。三大机构作好本职工作，有助于预防解释的分工发生交叉和冲突。

　　其次，每个机构都应根据自身的工作性质，采用适当的法律解释方法。立法机关在进行具体立法以前，应当详细说明有关立法的目的、意义、作用。在每一项立法中，应当尽量明确昭示规范，阐述清楚对行为人的具体要求，并根据情况变化适时修订现有立法，不必将立法解释作为修补缺陷的备用手段。司法机关应通过审判具体案例，行政机关应通过行政行为，而不应将在立法的基础上制定进一步规定作为主要解释方法。司法和行政的职责是执行规则，而不是制定规则。

　　再次，要按照分权、制约、高效等原则，妥善处理三大机构之间法律解释权的相互关系。在立法解释、行政解释与司法解释的关系方面，应依照我国宪法的规定，以立法解释为最高解释，凡与立法解释相抵触者，均应服从于立法解释，人大或其常务委员会有权宣告有关行政解释或司法解释因违反宪法或法律而无效。在司法解释和行政解释的关系方面，司法解释应当处于更主动的地位，即在司法审判活动中，司法机关（尤其是人民法院）可以在具体审判活动中，作出与行政解释不同的司法解释，可以不适用其认为不适当的行政解释；如果行政机关认为司法机关的前述行为或解释不适当，可以向有关立法机关提出异议，由立法机关最终确定司法机关的行为或解释是否适当；但在异议期间，原则上不影响法院决定的效力。此时的司法解释权构成对行政解释权的一种监督，一种司法审查。[13]

　　注释：

--------------------------------------------------------------------------------

　　* 作者简介：鄢超，男，行政法学硕士，浙江省司法厅法规处干部。

--------------------------------------------------------------------------------

　　① 参见方世荣：《我国行政解释的几个新问题初探》，载《中南政法学院学报》，1989年第1期。

　　② 迄今为止，国务院尚未以“解释”为名称对有关法律问题进行解释，其解释一般体现于行政法规的有关条款。

　　参考文献：

　　[1] 孙国华，宋景文。法理学（M）。北京：中国人民大学出版社1999.

　　[2] 陈金钊。法律解释的哲理（M）。济南：山东人民出版社1999.

　　[3] [4]法学词典（Z）。上海：上海市辞书出版社1984.

　　[5] 乔伟。新编法学词典（Z）。济南：山东人民出版社1985.

　　[6] 王天木。法理学（M）。北京：中国政法大学出版社1992.