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涉及行政许可案件的司法审查问题

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2020-05-15 07:17

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　　《行政许可法》已于2003年8月27日由第十届全国人大常委会第四次会议通过，于2003年7月1日起施行。这是我国法治建设中具有里程碑意义的大事。可以预言，《行政许可法》实施后，行政许可案件将大幅度上升，行政审判应当未雨绸缪，笔者从人民法院司法审查角度浅谈行政许可案司法审查中应注意的几个问题：

　　一、关于行政许可当事人的合格问题

　　合格的当事人，是司法审查中关键性问题。其主要包括三面：即原告资格、被告资格和第三人资格。

　　1、行政许可的原告资格。《行政许可法》对“相对人诉讼规则”有更宽泛的规定。明确的原告资格为行政许可申请人、申请变更行政许可人和申请延续行政许可人、被撤销行政许可人和被注销行政许可人、被处罚人等，而难以界定的是行政许可利害关系人。根据《行政许可法》的规定，受行政许可影响的利害关系人的范围主要有：相邻权人、环境权人或者在复议程序中被追加的第三人、受害人、顺序权人等，还有因要求行政许可机关履行法定职责、因行政许可程序违法等原因而提起行政诉讼的原告主体资格等，不能列举穷尽。把握原告主体资格应当注意：第一，原告资格与起诉条件不同；第二，原告资格与诉权不同；第三，原告资格与起诉时机的把握问题，只有公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，方可向人民法院提起行政诉讼，即起诉的必要条件之一是一个成熟的具体行政行为的存在。

　　2、行政许可的被告资格。《行政许可法》将行政许可的实施机关设专章共7个条文，专门就行政许可的实施主体以及与实施行政许可有关的一般规则作出了比较详细和具体的规定。行政许可案件的适格被告有三种特殊情形：第一，《行政许可法》第24条规定委托实施行政许可只能委托行政机关，而不包括其他组织。第二，相对集中的关于行政许可实施主体的适格被告的规定，以《行政许可法》第25条的条款为依据。第三，“一个窗口对外”、“并联审批”和“一站式审批”制度并没有改变各个部门事实上的行政许可权，改变的只是许可实施的运作方式和运作程序，强化了部门间的协调机制。此种情形的适格被告仍然是各个负有法定职责的行政机关。

　　3、行政许可的第三人资格。《行政许可法》对第三人制度有着特别规定。第一，在行政机关作出准予行政许可的决定前，设置保护第三人合法权益和社会公共利益的相关程序。第二，进一步扩大第三人利益范围，并规定了涉及不特定多数人的利益的公告制度，职权法定原则和自由裁量权的有机结合，蕴含着酌处权的正当行使。第三，利益范围标准，《行政许可法》对第三人制度的规定，涉及到不确定的法律概念。第四，行政许可诉讼第三人在主体方面具有多样性，且申请人与部分利害关系人诉讼角色可以置换。设置保护第三人合法权益和社会公共利益的相关程序。

　　二、行政许可起诉期限的问题

　　对起诉期限的计算应当注意以下六点问题：

　　一是《若干解释》与《行政许可法》对期限规定不一致的问题，应以《行政许可法》的规定为准。二是行政机关规定的比法定行政许可决定期间更短的期间，其符合立法本意，没有突破法律规定，与设定期限期限所要达到的高效便民目的一致，则可以拘束行政机关。但如果规章或者其他规范性文件规定长于《行政许可法》规定的期限的，则其规定无效。三是行政许可决定期限的中断事由，《行政许可法》第45条规定了“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检役、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本文规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人”的八种中断事由，起诉期限的计算应合理和扣除该八种情形所用时间。四是行政机关逾期未作出行政许可决定时视为不予行政许可还是视为准予行政许可问题，应视情而定。五是对行政机关不作为起诉期限的计算，首先应当审查申请人超过起诉期限有无正当理由，是否具备《若干解释》所规定的起诉期限的例外情形。六为《行政许可法》规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。

　　三、行政许可司法审查的范围

　　根据《行政许可法》的规定，行政许可行为属于司法审查的范围。

　　行政许可司法审查的范围将从排除的角度分三个层次予以划定。第一层次，不属于司法审查的范围，根据《行政许可法》第12条的规定，国家行为、抽象行为、内部行为和终局裁决行为不可诉，不属于司法审查的范围。第二层次，不属于行政许可类司法审查范围的再排除。首先是行政机关仅限于为确认民事财产权利（如房地产登记、抵押登记等）和确认民事关系的行为，不属于行政许可类司法审查的范围。其次是知识产权部门关于知识产权的授予和工商部门商标注册等行为不属于行政许可类司法审查的范围。再次是公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项、市场竞争机制能够有效调节的事项、行为组织或者中介机构能够自行管理的事项、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项不属于行政许可类司法审查的范围。第三层次，除了《行政许可法》第7条的规定外，余下的凡属于行政许可行为则属于司法审查的范围。

　　四、行政许可案件事实审中应注意的问题

　　行政许可案件的事实审，主要是围绕证据规则中的举证、质证、认证进行。应注意六个问题：第一，行政许可是依申请的行政行为，行政许可申请人在举证责任中负有提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的初步证明责任。第二，免除行政许可申请人举证责任的正当事由。如果因行政许可机关受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，可以免除行政许可申请人的举证责任。第三，《行政许可法》仅仅是对电子证据作了倡导性的规定。第四，作为诉讼第三人的被许可人提供证据证明被诉行政行为的合法性问题。在审判务实中区分三种情形：一是第三人提供的证据是被告在作出具体行政行为时已经采取的证据，因丢失或其他原因未能向法院提供；二是第三人提供的证据是被告在作出具体行政行为时未曾收集的证据；三是第三人提供的证据是被告怠以举证责任或者被告考虑了相关因素，故意不举证。对于第一种情形法院应予采纳，对于第二种情形法院不予采纳，对于第三种情形最为复杂，诉讼中的第三人被许可人当然可以提供证据以证明被诉讼行为的合法性，以维持行政许可行为，保护自己的合法权益。此种情形的证据法院应予采纳。但是，第三人提供的证据应当是被诉许可行为在行政程序中就已存在的证据。第五，法院依申请调取的证据或者法院依据职权调取的证据证明被诉行政许可行为合法性的问题。第六，行政许可行为中的规范性文件如果作为依据适用则不属于证据，无需适用证据规则，而应适用法律规则。

　　行政许可案件的质证应当注意《行政许可法》的特殊性，强调证据质证中关联性、合法性和真实性，遵循庭前证据交换规则中的自认规则，行政执法人员作为证人出庭作证，必须遵守专业人员出庭说明制度。还要注意被告无正当理由拒不到庭的证据质证问题，以及涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等证据的质证问题。

　　五、行政许可案件程序审中需注意的问题

　　《行政许可法》从某种意义上讲可以称为行政许可的程序法。

　　它确立了行政许可程序的听证制度、案卷制度、行政回避制度、审裁分离制度、说明理由制度、获取信息制度，从而确立了行政许可的正当程序规则。我国事实上已经确立了正当程序的司法审查标准，且司法实践中已经有典型案例支撑。我国违反程序的法律效果有撤销、确认违法或无效、责令补正、驳回诉讼请求。为此，需要区分主要程序与次要程序、外部行政程序与内部行政程序、羁束行政程序和自由裁量行政程序等，来作出不同的裁判结果。

　　六、行政许可案件适用法律需注意的问题

　　行政许可方面法律法规的适用需要注意以下六个方面的问题：

　　第一，新旧法的衔接适用问题。如果行政许可申请人的行为发生在新法施行以前，行政许可行为作出在新法施行以后，法院的司法审查应遵循实体从旧，程序从新原则。但法律、行政法规另有规定的，适用新法对行为人合法权益更为有利的，可以遵循从新从优原则；适用新旧法均属违法，但适用新法对行为人处罚较轻，遵循从新兼从轻原则。

　　第二，法律适用规则问题。在选择法官适用法律的过程中遇到的法律问题上法律规范之间的不一致或相互抵触的问题。对此，法律界多数人取得的共识是：一是宪法、法律、行政法规已有明确规定的，地方性法规不得作出相反或者不一致的规定；二是地方性法规不得超越法定权限，未经授权对属于中央专属立法权限的事宜作出规范。

　　第三，下位法与上位法不一致，但下位法与上位法相一致。法官此时就不能简单适用上位法优于下位法的规则，而应视具体情况选择适用与上上位法相一致的法律规范。

　　第四，法律适用中的特别规定优于一般规定。人民法院在适用法律规范的过程中需要注意进一步细化的规则，诸如特别规定优于抽象规定的规则等等。

　　第五，不确定的法律概念和法律后果的自由裁量。

　　第六，我国是世界上唯一颁布施行统一一部《行政许可法》的国家，《行政许可法》的有关规定需要注意与单行法律、行政法规的具体规定相结合。

　　潘文壮潘霓

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