论规划行政许可案件的司法审查

　　在行政许可领域，规划行政许可因其意义特殊而成为立法的重点。2007年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》，但由于规划法实施时间不长，行政机关在法律适用上存有不同理解，导致程序违法、滥用职权等问题层出叠见，诉至法院的规划行政许可案件逐年增多。[1]此外，因该类型案件往往涉及第三人利益，矛盾也大多比较激烈，这就给司法审查提出了新的问题。

　　一、规划行政许可行为的性质及可诉性

　　根据行政行为对相对人产生的效果不同，可以将行政行为区分为授益行政行为与负担行政行为。授益行政行为是指行政主体为行政相对人设定权益或免除义务的行政行为。负担行政行为是指行政主体为行政相对人设定义务或者剥夺、限制其权益的行政行为。[2]授益行政行为中还有一类比较特殊的行政行为，就是具有第三人效力的行政行为，即对行政相对人授益，却对第三人产生负担效果的行政行为。[3]规划行政许可行为是规划行政主管机关根据现有的规划赋予申请人建造一定标准建筑物的行政行为。房屋的建造确实会对相邻关系人的通风、采光、日照时间等产生不利影响，规划行政许可在赋予申请人权利的同时，也对利害关系人甚至不特定公众的权益产生影响。规划许可的直接效力就是赋予相对人从事特定建设行为，同时，它也间接地对特定利害关系人设定了一定的忍受义务。这种忍受义务就是授益行政行为对于第三人设定的负担。

　　规划行政许可行为是一种比较典型的具有对第三人产生效力的授益行政行为。但是，就同一对象而言，这种效力是单一的，即对行政相对人而言，该行为只产生有利的法律效果，如规划行政主管机关许可建筑商或开发商建造房屋；对于利害关系人而言，该行为只产生不利的法律效果，如由于规划行政主管机关核发建筑许可证而影响了相邻关系人的通风、采光等。根据我国现行法律的规定，只要新建房屋的建设符合城建规划要求，并且新建房屋的各种建设指标没有违反强制性规定，那么这种影响对于相邻关系人而言就是一种必须忍受的负担。在审判实践中，第三人对于这种负担的不满往往会引发纠纷甚至诉讼。在此类行政诉讼中，往往绝大多数案件都是由相邻利害关系人提起的，案件争议焦点主要是被诉规划行政许可行为是否对相邻关系人的权益损害，以及这种损害是否能够得到法律上的救济。法院在审理规划行政许可案件过程中，需要对规划行政主管机关和利害关系人之间的权利义务关系进行必要的调整，这就涉及到本文所探讨的司法审查问题

　　二、规划行政许可案件的审查标准及方式

　　行政行为司法审查的标准问题，既是一个极其重要的问题，也是一个非常复杂的问题。说它重要，是因为行政行为司法审查标准作为司法机关审查行政行为是否合法与合理的标准或尺度，直接影响着行政行为司法审查的合法性、公正性与权威性；说它复杂，是因为行政案件的多种多样，决定了世界各国难以给司法审查设定固定标准。在英国，法院对行政行为的司法审查主要有两大标准：审查是否越权与审查是否违反自然正义原则。前者是制定法标准，既涉及实体又涉及程序；后者是普通法标准，是纯程序标准。[4]在美国，根据《联邦行政程序法》第706节及法院的有关判例，法院对行政行为司法审查的标准主要有六个：（1）是否违法，其中“违法”包括实质的违法与程序的违法；（2）是否侵犯宪法的权利、权力、特权或特免，其中宪法规定的权利包括公民的选举权、人身自由权、言论自由权、正当程序权等；（3）是否超越法定的管辖权、权力或限制，或者没有法定权利；（4）是否专横、任性、滥用自由裁量权，根 据司法实践，滥用自由裁量权的行为又包括目的不当、专断与反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等；（5）是否没有事实根据；（6）是否没有“实质性证据证据”。[5]在英美法系国家，司法审查的标准通常是与司法审查的“强度”紧密联系的，而司法审查的强度在很大程度上取决于案件或所争议的问题是法律问题还是事实问题。传统上，英美法系国家法院重在审查法律问题，而很少审理事实问题。这主要是因为：（1）英美法等国家比较重视程序法的运作。对行政权的控制主要靠程序法，事实问题已经在程序里面得到很好的解决，一般无需法官重审；（2）英美等国家大多实行行政救济穷尽制度，司法审查处于“上诉审”的地位，而多数英美学者认为“上诉审”应是法律审；（3）英美等国家通常采用对抗制诉讼体制，此体制下的法院通常不进行案件事实的调查取证。[6]

　　我国行政诉讼法第4条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。”这一原则也决定了不能不审查事实问题。在我国的法律制度上，一直也没有区分事实审和法律审的传统。只审查法律问题而不审查事实问题，最终也将难以实现监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。[7]行政许可法规定，在行政许可实施程序中，行政许可实施机关应该依据法定的权限范围、条件和程序实施行政许可。行政许可实施机关对于事实认定应该符合法律要求，在规划行政许可中，可能涉及一些技术标准和技术规范，许可实施机关应该认真审查这些申请项目是否符合技术标准和技术规范的要求。此外，行政许可实施机关还应该在适用法律上没有错误。因此，法院在审理规划行政许可案件时，既要审查行政许可实施机关认定的事实是否正确，又要审查其适用法律是否准确。

　　司法审查标准作为行政权与司法权之间关系的“调节阀”，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的审查标准。对于法律问题，除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外，法院应进行完全审查，审查行政机关是否越权、是否违反程序、适用法律法规是否正确等问题。对于涉及公共政策的选择、技术性法规的解释等问题，法院只进行合理性审查，只要行政机关的判断在法律规定的范围之内，法院应给予相应的尊重，不得以司法权代替行政权随意否定行政机关享有的自由裁量权。但是，法院在许多情况下，尊重行政机关对法律问题的判断，并不表明法院放弃了对法律问题的最终决定权，它只意味着法院可以认可行政机关对法律问题的判断，最终决定权仍由法院掌握。[8]对于事实问题，进行有限审查，采用合理性审查标准。“法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。即使对于同一证据事实，法院自己作出判断时得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。”[9]此外，鉴于法律问题与事实问题并不是那么泾渭分明的，而是往往交织在一起，很难用统一的标准进行区分，有些问题可能既涉及法律，又涉及事实。“在许多案件中，法律审与事实审水乳交融，无法区分在这种情况下对一个问题的裁定必然涉及到另一个问题的裁定……。法律与事实的区分常常不是令人明白的标准，永远不能自行划清界限。”[10]对于既涉及法律、又涉及事实的问题，法院应发挥司法能动性：对于重要的社会公益性、专业性、 技术性强的问题可作为事实问题，进行有限审查；对于其他问题，可作为法律问题进行审查。这样做既有利于法院与行政机关发挥各自的优势，调动行政机关的积极性，也有利于行政诉讼效益的提高。

　　关于司法审查方式，行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”该条规定确立了被诉具体行政行为合法性审查原则，同时也决定了法院对被诉具体行政行为的审查应该是全面审查，而不是仅仅根据当事人的诉讼请求进行部分审查。同样，规划行政许可案件也应当适用该原则。对合法性审查原则中的法应当如何理解呢？依据行政诉讼法的规定，合法性审查以法律、法规为依据，参照适用规章。对合法性审查原则中的合法性的内涵如何理解和掌握？在审判实践中，合法性审查的内容包括主体合法、行政权限合法、行政内容合法、行政程序合法以及行为形式合法。具体行政行为的合法性不仅要求行政行为应当符合法律的外在规定，即符合主体、权限、内容和程序等方面的规定，而且也应当符合法律的内在精神，即符合法律的最终目的。如何理解和掌握合法性审查原则中的合法性的内涵，对于审理规划行政许可案件有着重要意义。笔者认为，对规划行政许可行为的审查，不应仅限于是否履行了对应当具备的前提性批准文件的形式审查，还应以合法性审查为标准对前提性批准文件进行实质审查。

　　在规划行政许可案件中，各种前提性批准文件是规划行政许可的前提条件，自然成为被诉规划行政许可行为的事实依据。作为事实依据，前提性批准文件处于证据地位，是证明规划行政许可行为合法性与否的根据。既然是根据，就应当适用行政诉讼证据规则。前提性批准文件属于公文书。依据最高院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，公文书作为证据，其证据效力适用最佳证据规则。将前提性批准文件作为认定规划行政许可行为合法的证据材料，对其进行审查是对证据的三性即真实性、关联性、合法性进行审查。由于前提性批准文件同时又是某一个具体行政行为，因此，将具体行政行为作为证据审查，其证据意义上的合法性必须与具体行政行为本身的合法性区别开来，这是两个不同的审查对象、不同的审查范围。前提性批准文件作为诉讼证据来审查，只能认定其是否可以作为定案证据的结论，而不能作为规划行政许可行为合法性的结论。在行政诉讼程序中，对规划行政许可行为的合法性审查，需要对这些前提性行政批准行为是否合法进行分析认定。由于其在诉讼中处于事实证据的地位，因此法院不可能对其内容的合法性作审查，实际上只是对前提性行政批准文件进行形式上的审查，不直接进入实体内容的审查。如果认为批准内容不符合规范性文件的要求，只能是不作为证据使用。如不作为证据使用，必然使得规划行政许可行为由于缺少前提性行政批准文件而违法。规划行政主管机关肯定会以其对该批准文件只作形式审查，不作实质审查为由，或以实质审查无法律依据为由进行申辩。法院认定其应当进行实质审查也无法律依据。对属于法院行政案件受理范围的前提性行政行为，如果当事人之间没有异议，基于不告不理原则及合法性审查标准，只审查规划行政主管机关是否履行了对前提性行政批准文件作形式审查的职责。对于有争议的前提性行政批准文件，如果尚在行政诉讼起诉期限内，应告知当事人可以直接对前提性行政行为提起行政诉讼。

　　三、利益衡量原则在规划许可案件审查中的适用

　　《行政诉讼法若干问题解释》第58条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出被诉具体行政行为违法的判决，并责令 被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”该条规定又被称为“情况判决”，即人民法院经审查，确认被诉具体行政行为违法，本应予以撤销，但考虑到公共利益需要而不撤销，责令行政机关作其他补救的判决形式。[11]但“国家利益或者公共利益”以及“重大损失”属于模糊概念范畴，当遇到具体案件时，作为承办法官该如何认定案件事实是否属于“国家利益或者公共利益”以及“重大损失”？利益衡量为解决这一难题提供了有效路径。

　　利益衡量作为一种法学解释方法论，是指在法律所确认的利益之间发生相互冲突时，由法官对冲突的利益确定其轻重而进行的权衡与取舍活动。[12]当法官在面对众多的利益冲突时，无法通过“规范＋事实＝判决”这样的三段论演绎来得到答案，利益衡量方法的运用成为必然选择。利益衡量是“为重建法律和平状态，或者一种权利必须向另一种权利(或有关的利益)让步，或者两者在某一程度上必须各自让步。于此，司法裁判根据它在具体情况下赋予各该法益的‘重要性’，来从事权利或法益的‘衡量’。”[13]利益衡量的最终目标是追求利益冲突各方的协调和平衡。在审理规划行政许可案件中，要做好利益衡量，必须遵守以下原则：

　　1、坚持利益最大化原则[14]。运用利益衡量的前提条件是各方面利益存在巨大冲突，如果完全套用现行法律的规定，那么其中任何一方利益的实现必然将导致另一方面利益的减损，会导致矛盾进一步激化，那么这样的审判结果就只是简单做出形式上的诉讼程序终结，无法确保案结事了。因此，就需要运用利益衡量原则，在充分考虑社会整体利益的前提下，使当事人双方利益同时得到最大满足，尽可能实现两者利益之和最大化。在目前城市化建设进程加剧的情形下，针对拆迁的规划许可已成为社会关注的焦点。拆迁规划之所以受重视，正是体现了行政案件中国家利益和个人利益的冲突。此类案件起诉到法院时，双方的矛盾已达到白热化地步，大多数案件也已经过当事人的多次上访或是信访。承办法官所面临是单纯的法律所无法解决的社会问题。在此种情况下，法院即使在审查中发现规划主管机关的规划批准书在程序上存在瑕疵，但若此地涉及市政重点工程，必须妥善、快速处理以保证社会稳定大局，同时又要履行法律职责，多做协调工作，力争达成补偿协议。这样既避免了撤销行政裁决导致影响城市建设，又避免了强制拆迁可能带来的社会负面影响。

　　2、损害最小化原则。这个原则是利益最大化原则的必要补充。因为矛盾解决方案不管怎样设计，都必将对败诉一方造成一定损害，只考虑利益最大化难以反映出的良好法律效果和社会效果。因此，在考虑那种方案的整体利益是最大的时候，也要考虑该方案造成的损害是最小的。当规划行政主管机关对不符合国家有关规定标准（非强制性规定）的建筑给予许可，房子竣工后，入住的居民发觉其应该享受的合法权益受到损害，遂起诉要求行政机关撤销行政规划许可，撤除违章建筑，退房补偿损失。此时如果按照现行的法律，无论怎样判决，都必然对其中一方造成较大的损害，如判决支持规划行政主管机关，不仅让不符合法律标准的建筑以不合法的形式存在，而且对居民的权益造成损害；如判决撤销规划许可证，拆除已建成的不合标准的建筑，必将给社会和建筑商带来巨大损失。此时，法官除了要对各种处理方案所造成的社会整体利益进行衡量外，还必须对这两种不 同的损害进行合理比较和利益衡量，正确判断采取何种处理方式，造成的社会损害才可能达到最小。

　　3、标准社会化原则[15]。运用利益衡量，要反映出的是社会一般价值观念，以达到促进社会和谐发展的目的。利益衡量与法官个人的价值观、以及对公正、法律价值的理解和判断密切相关。从客观上讲，不同的社会价值观念很有可能导致利益衡量的结果不同，但是对于法律的稳定性而言，在同一法律前提下，不同的法官不能自由的各自依照其个人观点而做出对同一事实的不同判决。法官运用利益衡量原则判决案件时，必须清楚的认识到，其司法决定应反映整个社会对此案的价值判断而不是自己个人的价值判断。在深圳亿元违建“海上皇宫”拆除事件中，深圳龙岗法院称，经广东省海洋与渔业局调查组查实，海上精英公司在建造过程中未依法申请海域使用权，没有得到相关规划行政主管机关的审批同意，属于违章建筑。龙岗法院表示，为了防止海域污染、保护相邻养殖户的财产人身安全，并考虑到拆解工作的难度和业主对“海上皇宫”比较熟悉，最终说服由业主自行组织力量拆除，龙岗法院和相关职能部门负责指导监督。至此，存在6年之久的违法建筑“海上皇宫”被依法拆除。该案的顺利执行，在社会上引起了极大震动，群众反响很好。

　　4、充分正当性原则[16]。法官在运用利益衡量原则时不是没有任何限制的，要充分考虑影响特定利益关系的各种因素，这往往是利益衡量结果是否公正和合理的重要条件。利益衡量作为一种方法运用于司法审查，必须排除一些不应考虑的因素，如当事人的人身、财产状况、地位高低以及行政机关的各种压力、媒体的宣传、地方保护主义等等。法官在价值判断时还应当加强说理功能。即在审理案件时，其终极观点的确立应当具备充分理由，在裁判文书中要充分体现，作为利益衡量的行政裁决更应以充分说理为前提。前不久，北京市第一中级人民法院在一起消费者诉华星时代影城的民事案件的判决书中将合议庭组成人员就案件判决结果的不同意见公开阐述的做法是十分值得借鉴的。笔者认为，在规划行政许可诉讼案件中，如果利益冲突激烈的当事人在判决书中能够看到合议庭成员的思维碰撞的全过程，想必他们对于裁判的公开和公平性都会有更加理性的认识，也会对法院的裁判文书有更多的信任感。

　　结 语

　　中国社会正处于一个宪法激活的时期，公民根据宪法和法律争取和维护个人权利的热情空前高涨。对规划行政许可案件进行司法审查，其目的是保护、法人和其他组织的合法权益不受行政机关违法行政行为的侵害，提高行政机关工作的公开度、透明度，促进依法廉洁行政。但从总体上看，司法审查具有事后监督的特点，仅仅是一种补救性措施，还不能从根本上解决规划行政许可中存在的所有问题，应该从对规划行政许可案件实行司法审查仅仅是治标，而完善规划行政许可具体制度是治本这一重要课题来加以认识。

　　(作者单位：江苏省盐城市亭湖区人民法院)