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对美国行政法的解析（下）

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2020-05-15 08:41

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这个法规的制定是联邦行政机关允许被管制的企业抵购时下叫做“污染权”的第一类例子。环境保护署本身在这个期限内避免对企业进行过分的高压管制。在几年期限里逐步消除汽油含铅从而允许炼油商在较长时期内把他们的投资用来发展除铅设备，而不是把他们置于一种困难的管制计划之中。尽管炼油商都不喜欢这些措施，但是，由于哥伦比亚地区巡回上诉法院的判诀（炼油商实际上没有任何应付逐渐消除含铅量的防御手段）的冲击，环境保护署有节制的市场导向方法使任何事情都为各方更乐于接受。只有很少企业对环境保护署的市场导向计划有抵触情绪，至少和这些企业在较早时候取得巨大成功时的情况相比是如此。由于环境保护署的功劳和炼油商的信赖，逐步消除汽油含铅量的计划运作顺利。如果说这里有什么启示的话，可能就是：当政府的管制更能适合企业的实际和基本的市场机制的时候，它们就能发挥作用。现在美国是世界上完全禁止汽油含铅的几个国家之一，这将对国民的健康大有益处。
　　第二类案件表明，只是通过高层行政机关人事任命改变机关的行事态度也可以实现解除管制的目标。80年代，里根政府通过人事任免权可以全部更换联邦能源管制委员会的成员。实际上所有这些新任命者的上任都担负着消除或者修正该委员会大量传统管制方式的义务。特别是里根所任命的人就决定了他们将为天然气管道制定市场导向规则。联邦能源管制委员会通过传统的公共公用事业价格制定模式控制天然气管道的价格。因此价格受到牢固的控制。价格的变动需要经过一个通常耗时数年才能结束的审判听证程序。在里根时代的那些联邦能源管制委员会的委员们看来，最终结果是人为地使天然气消费者为天然气付出了高昂的价格。而且传统的价格制定机制人为地保护管道公司不采取适当的市场激励措施和商业决策。这里有一些有益的目标，但在此案中，联邦能源管制委员会在不对其法定职权作任何改变的情况下就着手制定法规。其结果是，联邦能源管制委员会试图通过法规解除管制的想法比环境保护署逐步降低汽油含铅量的经验（该汁划由立法上的改变而引发）遇到了更大的麻烦。
　　为了实现其市场导向目标，联邦能源委员会的委员们开始把天然气管道的经营者从合同承运人（contractcarrier）转变为普通承运人（commoncarrier）。这个表面上看来只是一个标签的改变，而实际上却会对这个行业带来深刻的变化。由合同承运人变为普通承运人意味着管道公司将要为任何需要的人输送天然气，而不是只为与管道公司签有合同的天然气生产商输送天然气。同时也意味着天然气生产商可以直接与美国任何地方的天然气消费者签订合同。天然气管道公司只提供输送服务而不执行定价职能，而让天然气的最终价格能够更为准确地反应市场价格。联邦能源管制委员会知道它必须温和地推进这一过程，因国会并没有修正联邦动力法（FederalPowerAct）从而授予它作这些改变的特别权力，联邦能源管制委员会创立了一种胡罗卜加大棒的新方法，为自愿转变为普通承运人身份的管道公司提供某种优惠（诸如几乎是解禁中止某些管道线路的使用或者铺设新管道）。委员会的理由是自愿转变身份可以减少关于委员会不遵守授权法的任何争论。
　　这些变化的实现远不如逐步降低汽油含铅量那样顺利，主要原因是联邦能源管制委员会的运作并无国会的明确授权。一些企业和持不同意见的消费者继续与联邦能源管制委员会的创新计划进行游击战式的斗争。一方面由于计划的自发性而另一方面因为企业本身意识到改变出于需要，联邦能源管制委员会的大多数计划已经生效并且经受住了司法审查。
　　这些试验表明其它行政机关也将开始革新计划，即使没有新的立法授权。不利因素只有一个，正如下面的讨论所显示的那样，行政机关必须小心行动，以避免被法院推翻。
　　（三）法院一些解除管制的战役一直是在法院里受到抵抗的，不过这些抵抗一直相当棘手，因为法院只有采用传统的司法审查模式处理这类案件，而且自70年代中期以来最高法院已经告诫低级联邦法院不要染指行政机关。其结果是没有人可以相当肯定法院应该如何处理行政机关在解除管制方面的试验。
　　可能最近的这种进退两难的例子，也是必须由最高法院自己解决的案子，就是要求在汽车内安装被动抑制损伤装置（Passiverestraintsinautomobiles）。为此有关方面已经斗争了20年。在对争论的一部分进行解决时，最高法院裁决，对行政机关试图废除或者取消现行法规的行为进行的司法审一直受武断、任性严格审查（thehardlook-arbitrary/capriciousdoctrine）原则的支配，在机动车制造协会诉农场两用汽车保险公司一案中，法院审查了美国历史上企业与行政机关争论时间最长的案件之一。60年代，交通部就开始制定法规强制在美国出售的汽车内安装被动损伤抑制装置（自动安全带或气袋）。交通部断定由乘客自系的安全带无人使用，因此对于防止损伤并无效果。被动损伤抑制装置方面的法规制定工作从尼克松政府、福特政府延续到卡特政府，直到交通部制定一个法规将安装被动抑制装置作为一项强制性规定。然而，由卡特政府经过适当程序颁布的这项法规，里根总统任命的交通部官员却试图取消它。在对里根政府废除该法规的程序记录和过去法规制定的历史等要素进行“严格审查”之后，最高法院最终裁决交通部对废除该法规没有提出足够的理由。因此，其试图废除安装被动损伤抑制设备的行为无效。
　　一些评论家暗示，该案判决仅仅表示最高法院在没有明确法律授权的情况下对解除管制的敌视情绪。而较为恰当的意见是最高法院的判决对行政机关传达了一个清晰的信号，行政机关可以改变其实体性政策，但必须做得合理，通过正确的程序方式。正如哥伦比亚地区巡回上诉法院艾博纳·米克瓦法官指出：“只要管制或解除管制的行政决定出自合理的决策程序并符合国会的指示，它们就应当得到支待。”
　　程序上的革新
　　1991年，国会制定了两个法律，它们对行政机关的决策方式可能具有决定性的甚至是惊人的影响。协商制定法规法（NegotiatedRulemakingAct）和行政争端解决法（AdministrativeDisputeResolutionAct），重新汇集了多年来个别行政机关所试用过的程序方面的经验。在一定程度上每一个法规都有一个奇妙的演变过程。特定的行政机关最初由于当时解决争端的法庭不能胜任工作而建立。在州际商业委员会第一个设立的时候，法院被看作是行动太慢、花费太贵而且对于当时处于扩张中的政府事务来说太缺少专业知识。不幸的是，由于行政机关的激增，它们使自己愈来越像被他们取而代之的法院了。一百多年以后，这两个新的法律作出了一个类似的判断，现在行政机关不能达到完成预定工作的期望。协商制定法规以及仲裁和调停作为解决行政争端的程序的运用都是有益的发展，至少它显示随着时代的发展行政机关也可以从程序意义上加以改变。
　　改革立法的其他建议
　　70年代后期和80年代早期，国会里大量的活动是提出各种管制改革方案。这些方案的范围从要求行政机关实际上在制定所有法规时进行成本效益分析，对大量的行政事务采用书面（非口头的）听证程序，到对整个行政程序法进行全面的修正。有一项建议，有时候也叫做邦帕斯修正案（BumpersAmendment，由发起该法案的参议员邦帕斯而得名）。如果该法案获得通过，将会改变行政行为推定有效的原则而允许法院实际上对所有的行政决定进行重新审查（denovo）。
　　当今，由于国会发现自己忽视了预算、税务事务，以及应建立法律屏障的许多其他事情，所以这些建议大多已失去了势头。很显然，预算问题，当然也是立法问题，将对行政机关的运作产生远比国会可能乐于进行的对联邦行政程序法作小的修正要更为深远的影响。

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