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行政首长出庭应诉制度的“危机”分析

法律快车官方整理

2020-05-15 09:48

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近几年来，行政首长出庭应诉制度在各地的行政诉讼中开展得如火如荼。各方对于通过构建行政首长出庭应诉制度来解决现行行政诉讼过程中出现的受案难、审案难和执行难等问题抱有很大的期望，希望以此来打开“民告官”的现实困境。各地也确实在极力推行这项制度，一些具有建设性的规范性文件也相继出台，还有的地方将行政首长出庭应诉率作为政绩考核的重要指标之一。

　　然而，在这些阶段性胜利的背后，行政首长出庭应诉制度还存在一些深层次的问题值得我们去认真思考和探讨。

　　第一，合法性危机。按照《立法法》的第八条规定，诉讼制度只能通过制定法律来确立。诉讼当事人的权利和义务是诉讼制度中非常重要的内容之一，应该只能由法律来加以规范。最高人民法院对于行政诉讼法的相关司法解释也是在行政诉讼法确立的制度范围内加以司法操作方面的细化和解释。除此以外，其他任何组织和个人不得对诉讼制度进行任何规定，否则无效。行政诉讼制度作为三大诉讼制度之一，也必须由法律来加以确立。现行行政诉讼法中对于行政诉讼的被告出庭制度没有任何特别的规定，第二十九条规定，当事人可以委托一至二人代为诉讼。因此，现行行政诉讼法并没有强制性的要求作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭。最高院的司法解释中也没有相关的强制性规定。有权强制要求行政首长必须出庭应诉的法律不存在，那么其他规范性文件所作的这方面的规定显然是超越了它的立法权限，违反了《立法法》的相关规定，不具备合法性和正当性，因此属于当然无效。如此，对于这个法律上站不住脚的制度，我们应该如何看待它的未来是它首要的危机。

　　第二，合理性危机。行政首长出庭应诉的合理性危机主要存在两个方面。

一是时间安排。中国的行政首长都是非常忙碌的，是否能够腾出专门的时间来出庭应诉这本身就是一个很大、很实际的问题。即使有时间，那么规定开庭时间本应是法院依职权单方决定的，现在考虑到行政首长出庭势必要以他空闲时间为依据来安排庭审时间，如此，到底是司法审查行政，还是行政审查司法？又置原告于何地？如何体现法律上的平等和法院的中立审判？

　　二是案情熟悉程度。行政首长一般仅负责全面工作，没有精力、也没有能力具体负责所有的执法事项。因此，在行政执法业务方面，行政首长并不比实际承办人更了解涉诉的事项，对案情也不如具体承办人熟悉。行政首长的出庭并不一定能够很好地单独承担起举证、辩论等诉讼义务。

　　三是应诉技能。出庭应诉是一项非常专业的活动，它需要相当高的法律知识基础和应诉技能。行政首长不是全才更不是通才，虽然依法行政要求行政首长要懂法，但“懂法”并不是就能够胜任庭审的要求。尤其在诉讼技巧方面，行政首长更是“门外汉”。由此看来，对于忙里偷闲出庭应诉的行政首长，业务能力不一定比执法人员高，诉讼技巧一定没有专业诉讼律师强，那么行政首长出庭应诉的胜算有多大，出庭应诉的合理性到底在哪里？这值得我们进行进一步的反思。

　　第三，实效性危机。行政首长出庭有时候确实可以起到“敲山震虎”的功效，也可能会在一定程度上解决行政诉讼执行难的问题。但是，领导亲自出庭就一定意味着他能够“胜败皆服”，毫不迟疑的执行法院判决？换句话说，行政诉讼的执行是应该靠法律和制度来规范和约束，还是靠领导的觉悟或醒悟？毫无疑问应该是前者，这才是法治政府应该具备的基本素质。如果没有法律制度的约束，即使领导亲自出庭对于解决行政诉讼执行难问题也没有丝毫的实际意义。现在实践中，出现一种倾向，那就是行政首长出庭的都是行政机关肯定会胜诉的案件。这种现象从反面验证了上面的观点。行政首长出庭应诉在多大程度上是作秀，多大程度上能够有实际效果，这确实值得我们更深入的思考。

诉讼代理制度的产生就是为了实现社会分工的专业化和高效化，从而实现“各尽其能”的理想状态。诉讼代理伴随着专业律师制度的出现达到了一个新的高度。因此，在充分和详细的授权之下，诉讼中聘请代理律师应诉是最经济、最实际的选择。这对于行政诉讼中处于被告地位的行政机关来说也不例外。西方国家的各级政府部门大多配备自己的“政府律师团”，都由“公职律师”代表政府出庭应诉。我国在前几年也有所尝试，很多地方如杭州市政府都拥有了自己的“政务律师”。我们应该沿着这条道路继续走下去。

　　解决行政诉讼的现实困境，是一项系统工程，需要立法、行政、司法机关共同努力，按照现代法治的基本要求，结合中国的实际情况来逐步解决。任何急于求成、削足适履的做法都是不可取的。

作者单位：江苏省苏州市相城区人民法院

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关联法条

《中华人民共和国立法法》第八条

《中华人民共和国立法法》第二十九条