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我国行政程序法典的框架思路

法律快车官方整理

2020-05-15 12:40

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我在参加试拟稿框架研究时体会到，草拟我国的行政程序法典，应当思考三个问题：一是如何借鉴外国的行政程序法；二是如何看待我国行政程序法律制度发展的现状；三是如何预想我国行政程序法律制度的走向。这三个问题可以简洁地表述为“三个面向”：面向世界、面向国情、面向未来。

先说说“面向世界”。借鉴外国行政程序法的有益经验，不仅是“吸收世界先进文化”的一般要求，而且是我国融入全球经济生活、加入WTO、履行国际义务的具体要求，比如WTO协定规定的“统一”、“透明”、“国民待遇”等要求，与行政程序法密切相关。目前世界上许多国家尤其是比较发达的国家，都有行政程序法。各国现有的行政程序法基本上可以分为两类，一类以美国为代表，一类以德国为代表。这两类行政程序法有共性，它们有许多共同的原则和制度。但是，两者的区别也比较大，美国行政程序法司法味浓、分权味浓、抗辩味浓；德国行政程序法三个味儿都不浓，而是职权主义的味儿浓。美国行政程序法基本上都是关于程序的规定，很少涉及实体问题，其中又以听证制度构成行政程序法典的核心；另外，美国行政程序法把法院对行政行为的司法审查程序（诉讼程序）也规定在其中，而没有另行规定行政诉讼法。（注：应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第14～16页。）德国行政程序法规定了大量有关行政主体、当事人、实体法和特别行政行为（行政合同、行政计划）的内容，形成组织法与行为法并列、实体法与程序法并列的鲜明特点。（注：应松年：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第16～17页。）耐人寻味的是，总体上借鉴美国行政程序法的国家较少，除了日本当年在美国的压力下形成的行政程序法较多地借鉴了美国行政程序法以外，大多数国家的行政程序法在总体上都与德国相近，规定了大量行政组织法、实体法、特别行政行为的内容。当然，这些国家也借鉴了美国行政程序法，比如听证制度。草拟我国的行政程序法，恐怕在总体上不宜仿照美国行政程序法，因为我们没有英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们应该总体上借鉴德国等国家的行政程序法，应当规定有关行政主体、当事人、实体法和特别行政行为的内容。同时，我们也应该博采众长，借鉴美国行政程序法对我国有益的制度，比如听证制度。目前征求学者意见的试拟稿框架在总体结构上与德国等国家的行政程序法相近。

再说说“面向国情”。我国在建国后不久就出现了行政程序方面的法律规定，如1951年政务院发布的《进出口列车、车员、旅客、行李检查暂行通则》规定：“各机关参加检查人员应穿本机关制服，佩带本机关证章及检查袖章。”这是行政程序法的“表明身份程序”。上世纪80年代以来，我国行政程序法律制度发展很快，许多法律法规规定了行政程序方面的法律规范。如1985年全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份证条例》规定：“执行任务的公安人员在查验公民的居民身份证时，应当出示自己的证件。”1990年之后，我国行政程序法律制度的发展更快，许多法律规定了更多的行政程序法律制度。特别是《行政处罚法》规定了“告知当事人事实、依据和权利”，“表明执法者身份”、“采用规定格式的文书”、“听证”等程序制度，是我国行政程序立法的一次突破性进展。

我国行政程序立法的发展，是社会主义市场经济条件下行政法制建设的必然结果。但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。最主要的问题是“不系统”，不仅表现为行政程序法律规范不统一、不完整，更重要的是我国法律还没有为行政程序法律制度的系统发展提供一个基础。所以，草拟我国行政程序法应当考虑如何把这个基础建立起来。鉴于这一考虑，目前试拟稿框架把通则性的规定作为重点。所谓通则性的规定，就是行政程序法的基本原则、行政程序法律关系的主体、行政程序的一般规定、行政行为的效力、违反法定行政程序的法律责任等内容，它们是影响所有行政行为的程序法律制度。目前框架中包含的行政规范、行政规划和计划、行政指导、行政合同等内容，属于行政程序法分则性的规定，相对来说对行政程序法律制度的系统发展影响较小，即使规定得原则一些，问题也不大，今后还可以制定更为详细的专项法。把通则性的内容规定好，这是制定我国行政程序法的最低目标，只要把这些内容规定好了，这部行政程序法就基本成功了。

最后说说“面向未来”。草拟我国的行政程序法还应当考虑今后一个时期我国国家管理和社会生活对行政程序法律制度将会提出怎样的需求，行政程序法如何适应这些需求，为国家和社会的发展发挥作用。过去20年，我国行政立法的发展很快，其中一个重要原因是立法的难度并不大，行政立法主要解决法律“从无到有”的问题，做法律创制工作。当时大家都还没有切身体会到法律制定得好不好的问题，因而法律规定得抽象一些、笼统一些，描述现状，甚至对权力、权利和义务的安排不那么合理，都不要紧。今后一个时期，我国行政立法将会出现一个相对难度较大的阶段。这是因为，经历了20年的立法，人们对法律规定的合理性有了切身体会，有了予以评说的实践基础。这样，就会要求着重解决法律“从有到好”的问题，对法律进行修改甚至重构，要求将权力、权利和义务安排得更加合理，使法律规定更加具体可行、科学民主，其实质是要求对国家管理活动、社会生活进行深入的改革。

既然是改革，难度就会增大。难度增大不仅表现在实体法方面，也会表现在程序法方面，在行政法领域，程序方面的立法难度可能更突出一些，因为行政机关作为法律的主要执行机关，较容易强调执法的效率，当事人作为被管理者，较容易强调程序的公正。应该说，公正是重要的，效率也是重要的，可是两者之间的关系很复杂，常常相冲突，需要进行协调。公正与效率是法律所要协调的一对重要关系。由于在行政法领域要求效率的一方主要是行政机关，要求公正的一方主要是当事人，这与民法领域的情况大不相同，因而协调难度就加大了。比如，行政许可，当事人对许可的实体条件可能有不同看法，但在这个问题上与行政机关之间较少发生矛盾，因为双方在许可的实体条件上较少利害冲突；但是对于申办行政许可过程中的程序性问题，当事人与行政机关就容易产生矛盾，行政机关容易强调效率，当事人则容易强调程序公正。行政处罚也是这样，处罚的金额、幅度等实体性规定一般由立法机关统一规定，只要行政机关对同类违法行为实施同样的处罚，当事人就不会与行政机关发生矛盾；但是在认定当事人是否构成应受处罚行为的程序性活动中，当事人与行政机关就容易产生矛盾。

公正与效率之间的关系在程序方面的协调难度之所以更大一些，还可以从另一方面来说明。在实体法方面，立法者通常可以在经济学的帮助下对公正与效率之间的关系进行调整，只要有科学实证的依据，实体立法就比较容易，比如，为了平衡社会公正与效率之间的关系，税率应该定多高，对某种违法行为的处罚金额应该定多少，许可的实体条件如何确定等，只要有经济学的依据，立法就不难。但是，在程序方面，立法者主要根据法学本身的理论思考来调整公正与效率之间的关系，比如行政机关作出行政决定，通过怎样的程序才能既体现对当事人的公正，又能提高行政效率，主要靠法学本身进行研究，经济学的帮助是间接的、有限的。也就是说，在程序法方面，主要靠法学本身来说明法律的合理性，难度自然就加大了。从这个意义上讲，法学实际上主要是法律程序学。由此可见，行政程序法肩负着正确处理公正与效率之间关系的更为艰巨的任务。

要处理好公正与效率的关系，用简单的方法是不行的。比如，要求行政机关凡事都要进行正式听证，绝对不允许行政机关设置新的许可制度，程序瑕疵无条件地导致行政行为无效，行政信息必须完全公开，等等，在实践中一定会行不通。为了处理好公正与效率的关系，行政程序制度不能简单、笼统，而应当多样化、具体化、多层次。所谓多样化，就是同类程序制度要有多种形式，比如，程序总体上要有正式程序和简易程序，听证要有正式听证和非正式听证。多样化可以适用各种情况，为公正提供保障，也为效率提供条件。所谓具体化，就是对各种程序制度的适用作具体规定，特别是对同类而不同形式的程序制度的适用要作具体规定，否则就难以避免行政机关不适当地选择简易程序、非正式听证，不利于保障公正。所谓多层次，就是当行政机关违反法定程序时，还应当赋予当事人提出异议的程序性权利，为解决程序性争议设计更进一步的程序，用程序来解决程序中的问题。这样，程序制度就会得到进一步的深化和发展，为程序法律制度的发展提供坚实的基础。肖凤城

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《中华人民共和国居民身份证条例》

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