法官队伍“断层”：落后地区基层法院司法能力建设的基础性障碍

　　增强司法能力是司法界颇为流行的话语，理论界和实务界对中国法官应具备怎样司法能力进行了广泛和卓有成效的探讨。法官应具备怎样的司法能力，研究成果概括起来为： 认定（发现）事实的能力 ；适用法律的能力； 庭审驾驭能力；裁判文书制作能力 ；总结与发现司法规律（经验）的能力等。但以上研究存在着遗憾，即除对法官应具备的司法能力内涵进行了正确界定外，对制约法官能力发挥的障碍性因素分析研究较少，一些普遍存在于落后地区法院队伍现实中的影响司法能力建设的障碍性因素不消除，司法能力建设可能成为一句时髦性的口号，提高司法水平的追求，只能是一种空想。

　　俗话说，基础不牢，地动山摇，司法能力建设的落脚点归根到底是对从事司法实践的人（法官）的能力的提高，而落后地区基层法院队伍断层现象的日趋严重，严重制约着司法能力的建设和提高。本调查正是试图以某一基层法院为剖析例证，以法官队伍人员和知识断层现象为分析角度，探析其对司法能力建设的影响和缓解之策，请教于同行。

　　被调查某基层法院的背景材料

　　县情：国家级贫困县，人口95万，面积4948平方公里，对外仅207国道（三级公路）连接外地；年可预算财力5、5亿，其中国家财政转移支付和政策性补贴3、2亿，县级可用财政收入2、3亿；全县吃财政饭人口2、5万人。

　　院情：人员及学历。计划编制人数120人，实际在编在岗人数101人，空编人数15人，具有法官资格人员87人。法官年龄构成：50以上年龄段26人50-40年龄段34人40-39年龄段24人30以下年龄段3人；法官来源构成：法律院校分配2人其他院校分配10人军转安置29人教师改行14人行政改行22人其他10人。

　　审判业务。年收各类案件1500余件（其中刑事320件），依据《诉讼费用交纳办法》规定标准，收取诉讼结算为70余万。

　　经费保障。县财政对法院实行支出综合性预算为531万元，财政下拨基本工资431万元，诉讼费、罚金弥补100万，公业务费人平2万。法院每年实际支出700万元。

　　一、落后地区基层法院队伍断层的具体表现

　　队伍呈老龄化，结构上断档 一支队伍的合理结构应该是梯次结构，也即过去流行的“老中青三结合”，才能保障队伍的自然有序更替和相互激励上进心。上表所示，该基层法院队伍年龄结构极不合理，50岁以上法官占总人数的26%，而30岁年龄以下法官只占8%，自然递进不能求取平衡，到龄退休或人事制度改革有离岗休息政策，这些50岁以上的法官等待退休（该法院08年到09年退休人员达16人之多）或遇政策“一刀切”，法官队伍就无法保证正常补充，审判资源的合理配置会受到影响，从而影响正常的审判工作。年龄结构配置不合理，工作热情萎缩，特别是那些解决了政治级别，没有更高政治欲求的中层骨干，受不到后辈的冲击，萎缩了工作热情，产生了工作惰性。据对被调查某基层法院25名中层骨干的调查表明，有政治和工作上进要求的3人占12%，听由安排，无所谓的11人占44%，不想担任庭长，只求保持级别的11人占44%.

　　法院引进人员难，补充上断源 或许有人不同意上述结论：纯理论上的推论是可以通过正常渠道作补充的——通过招考补充。但这种通常性的推论在落后地区基层法院是行不通的。被调查的该基层法院，从2001年起就空编10余人，想通过三条正常渠道补充进人，即从大专院校分配方式；从其他单位选调方式；从通过全国司法考试的人员中择录，结果是法律大专院校生毕业没有愿意到落后地区法院工作的，嫌没有发展前途；单位选调方式，因为只能确保其一般工作人员身份，不能晋级为法官，故没有吸引力；从通过司法考试的人员中招录，一是落后地区尽管放宽了司法考试的通过条件，但每年通过的人数极为有限，被调查法院所在县，每年通过司法考试的人数一般在4—5人，其中本来就是司法系统具有司法审判或检察员资格的占了50%左右比例。二是从事律师行业工作风险小，收入高，仅被调查法院所在县，法官和律师年收入差额至少在8—10万元之间。2002年到2007年，该院共向上级法院和人事部门报法官招录计划18名、书记员8名、其他工作人员4名，结果是，法官招了3名，书记员招了4名，其他工作人员招了1名，招录成功率仅为30%，且这12名招录人员中仅1名是本地的，意味着11名招录人员到该落后地区法院来是作为跳板的，有机会随时会寻求调动。

　　学历结构芜杂 专业性偏弱 表二所示，被调查某基层法院现有法官87名，基础学历为中专和高中以下文化程度的53人，占总数60 %；非法律专科学历26人，占总人数的30%；法律专科6人，占总人数的6%；法律本科2人，仅占总数的2、2%.基础学历结构中，最大特点也是最大缺陷是学历的专业性程度极低，是一支从事法律工作的“杂牌军”。《法官法》实施后，为了适用法官等级的评定，一段时间内出现学历培训高潮，不同程度、层次的提高方式一涌而上，法官学历结构从形式上看是改善了，但不容讳言，培训学历的含金量不够，水份高。令人困惑的是，近3年来，除2名带薪学习取得硕士学历，1名法官在北京法官学校自费培训而学历有所变化外，这支队伍学历结构竟然再没有发生变化，知识更新处于停滞状态。一支文化程度如此状况的法官队伍，由于其知识层次、知识功底、知识结构及法官对于自身的职业认知水平的局限性，要想在短期之内将司法能力提高到一个新水平，简直是在空中建楼阁。

　　法官本土化严重 公信力低 被调查某基层法院的87名法官中，除院长是异地交流外，其余全是本土的。本土法官利于队伍稳定是优点，但本土法官的社会关系复杂，法官在职业良知和基本人性的平衡中，难以持久保持理智，执法的公信力受到怀疑，使所审判案件上诉率、上访率偏高，难以达到服判息诉，案结事了之目的，导致非法律因素的司法能力弱化。

　　二、“断层现象”对司法能力建设的直接影响

　　理性地说起来，司法能力建设实际上是对从事司法工作的人的能力的建设，由于落后地区法院队伍断层现象日趋严重，已经危及到基本的运转，这一基础性的障碍直接影响了司法能力的建设步伐，甚至成为严重的障碍。

　　第一是裁判能力差 队伍年龄没有梯次结构，表明知识结构上也是陈旧性的。人的知识和观念的更新需要外来力量的冲击，一池春水，没有风吹或石击，不会泛起涟漪。老一点的法官，从敬业精神层面上看是不容怀疑的，但这一层次的法官大多是从军队转业、从行政调入、从教师改行或从社会招录的非法律专业人才，囿于法律专业知识的专业性和系统性匮乏，导致独立断案能力差，特别是对新类型或复杂案件的审判时常需要依赖审判把关制，不仅程序适用上要把关，实体上确定事实和认定证据更需要把关，甚至连文书撰写都需要把关才能使案件基本通过质量检查。被调查的基层法院，每年提交审判委员会讨论的案件，50岁以上年龄段法官提起比例占80%以上，去年该院对案件质量差错进行处罚，程序和实体上真正受到处罚的也基本上是些年纪大的法官，受到过专门法律熏陶或参加过正规培训的年轻法官，受到处罚的一般多为工作责任性方面的，比如卷面填写不规范、归档不及时等非程序和实体性问题。

　　第二是息诉能力差 审判的目的是定纷止争，胜败该服。由于年龄结构和知识结构的不合理，又缺乏新知识和新观念的冲击，缺乏法律系统性训练，经验性办案主导审判活动，而落后地区基层法院恰恰是老法官“统治”审判工作，因为理解法律、适用法律上的天生性缺陷，审判说法不强不透，不能引导当事人正确理解法律精神，当事人时常不服判决。该基层法院判决结案的案件，自觉履行率仅为5%左右，调解结案的案件自觉履行率也只有60%多一点，因此无端上诉或申诉案例屡见不鲜，既加重当事人负担，又浪费有限的审判资源。该调查法院案件的去年上诉率为3%、再审率为0 、3%，涉案上访率0、03%，50岁年龄所审案件在这三项指标中，均占80%以上。

　　第三是审判资源优配虚化 人员、知识断层影响到法院正常的工作开展，表现在一是庭室间调整人员困难，特别是调整中层骨干困难。被调查法院内设机构为21个，有38个中层正副职职位，担任中层职务年龄情况是：50—40岁年龄段25人，40—30岁年龄段13人。这一数据反映，在被调查法院30岁到50岁年龄段的法官担任中层正副职，除去6人院级领导，比例已经达到70%左右，难有调整余地，更难有依据业绩对中层骨干实行晋降管理；二是法庭人员配置不整。被调查的基层法院有共计9个法庭，其中2人庭两个，3人庭3个，正常执法也成为困难，组成合议庭案要到机关借人或到外庭借人。

　　三、导致落后地区基层法院队伍“断层”的原因

　　行政化的退休制度——切掉大批法官 现行法官的管理是套用行政的管理模式，所以法官的退休制度同于行政退休制度，退休年龄规定和行政一样，而且还要配合行政机构改革，同政策性裁员。2002年，被调查法院县机构改革，规定法院工龄满30年或者工龄满20年、年龄满53周岁的男性法官，年满48周岁的女性法官要“一刀切”离岗休息，达到退休年龄的法官一律退休。当年，该院符合这一条件的法官计有18人，因为个别法庭和个别岗位的特殊需要，报县委同意才留下3人，这一年内大规模裁减法官15人，使该院法官人数顿减至现有人数。这15人中，高级四法官3名，一级法官12名，都是审判岗位上的能手，根据其身体状况，这15人中至少有12人很胜任审判工作，因为这15人中有12人不同程度地在从事第二职业，并且表现出惊人的工作精力。这次机构改革后，为该院定编120人，现实有人数却为107人，空编10余人，此后一直无法补充。审判力量的严重削弱，严重影响审判工作的正常开展，正常的司法能力的发挥也受到影响。

　　权责利相异的职业保障——流失大批法官。随着行政法律法规的日益健全，依法行政走向规范，行政权力逐步削弱，司法解决社会争端的功能日益增强，审判任务年年攀升，法官成为一种高责任——维护社会公平和正义，一种高风险——处于社会矛盾纠纷的中心的职业。为适应职能的需求，规范执法行为，充分挖掘现有法官队伍的司法能力，法院系统内建立和完善了一整套规范法官职业行为的纪律和制度，对法官进行严格约束，法官又成为一种高压力的职业。在内部，为提高办案质量和效率，法官实行竞争上岗，具有法定审判资格的法官不一定能上审判台，甚至有下岗的可能；为确保审判质量，建立了严格的质量差错追究制度，审判瑕疵哪怕是一个错别字出现在文书中都要遭受经济的和行政的处罚。被调查的基层法院，去年一年就对40余名法官的130余次案件质量瑕疵进行了经济处罚，法官的工作压力之大可见一斑。在外部，党的监督、法律监督、民主监督、舆论监督等各种监督不断渗透到法院的各项工作中，这些监督大多无“法”可依，且伴随着权力运作，监督的威慑力足以令法院和法官胆寒。对法官过于宽泛的评价渠道，除了让法官时时自危外，还有束缚法官能力发挥的负面作用，法官的独立性受到侵犯，创造性和能力发挥受到无形地抑制。此外近几年来兴起的信访责任追究制，可以说给法院工作又设置了一道很难逾越的障碍：各级领导部门对信访的过敏性反映，甚至是个别领导借重视信访之名，行个人徇情之实，导致了社会的信访热，误导诉讼当事人不通过法律设置的正当诉讼途经处理对判决的不服，千方百计通过以领导和舆论施加压力的方式影响司法，这一系列行为给法院和法官以额外压力、责任和风险。这些风险、压力，具体到落后地区法院更甚，这里还存在着人治思想和对落后生产方式、生产力特别保护的恶性做法，时常使法官左右为难。但这种高风险高责任并没有给法官带来高回报。一是法官职业待遇差，一名工作20年的法官，按正常的程序走，不可能解决副科级，与此相适应，年薪也就在1、5万元左右，比同地区从事法律服务的律师比，年薪相差8—10万元，同行政干部相比，相差上万元。如此低的收入水平，使得法官流动极不正常，形成只流出不流进的无序流动。流动的基本方式是：组织提拔是法官改变地位和收入的第一途径，但是最窄的途径，该被调查法院，5年来，调政法委工作的2人，调其他局任职的1人，交流到其他法院任正职的1人；法官寻求改变环境的第二条途径是另择高枝，也即的择良木而栖。该被调查法院近5年成功外调人员5人，秘密参加外地单位招考人员初步统计有十余人，100%的年轻法官和工作人员希望能改变环境，安心现有工作岗位的是对外缺乏竞争能力的45岁以上的法官和工作人员；二是法官的职业安全差。被调查法院的一线审判法官，不同程度地受到过当事人或当事人的亲属的威胁，威胁到法官家里的事例每年会发生不少次，法官因为正当审判不徇情而使家属遭受歧视的事例也时有发生，一名法官因为家庭困难，要求学校将妻子调近县城，就是因为该校的一件案子没有满足学校要求，该法官的妻子受到特殊照顾：被调到更远的山村小学。压力、责任和不相称的职业保障，使法官队伍情绪不稳，思动成为落后地区法院法官基本的思想情绪，队伍不稳定，何谈能力建设，何能去着力能力提高？！

　　高标准的准入制度——截住大批“未来”法官 法院补充新生力量，已经严格按照国家公务员法和法官法要求进行，标准在规范，操作方式在规范，这对法官队伍的高素质化是有相当好处的，问题是落后地区法院补充人员无法按照设定的程序走。全国统一司法考试，目的是从任命法官的条件去严格控制标准，把一些不具备条件却想通过“后门”、“关系”混迹于司法队伍的人员挡在法院门外，以提高法官队伍整体素质。在这方面，全国统一司法考试无疑是司法改革的重要成果之一。但是具体操作上存在欠缺因地制宜，是“一统天下”的做法，表面上看似一视同仁，一律平等，背后却掩盖了中国作为发展中国家，东西部地区之间、同一地方的发达地区与落后地区之间、中高级法院与基层法院之间巨大的差距，对于西部地区、落后地区、基层法院而言，是实际上的不平等。为了照顾到这种“不平等”，统一考试后，对西部地区、落后地区等又采取了“降分政策”。被调查的基层法院是享受降分政策的，因为该地区经济上欠发达，文化教育水平也不高，这一降分政策不能缓解该地区的用人需求。司法考试无疑落后地区改善司法条件的一道难关：第一、参考人数有限。尽管放宽到专科学历，但法律知识的天生性缺陷，没有多少人染指，每年的报考人数不超过百人；二是通过人数少，每年通过人数在5人左右，其中本来具有审判和检察资格的占一半以上；三是选择进法院工作的少，大多择业于收入较高的律师行业，或挂名于律师行业兼原职业，这些人才不能进法院工作的另一个原因是，进入法院工作还要参加一次公务员考试，这道多余的障碍，使得想进法院工作的通过了司法考试的人也心灰意冷。

　　三、解决“法官断层”问题对策的探讨

　　法官出现断层，审判队伍不稳，是欠发达地区的基层法院队伍现实的突出问题，如何解决这一问题，是要颇费心思的，治本之策，需要宏观的体制改革和落后地区的经济腾飞，这不能是本调研文章所能涉及和解决的问题，本文只能从落后地区基层法院现实情况和需要，并考虑其现实能力及出发，提出一些可缓解问题严重性的治标办法。

　　（一）法官管理非行政化

　　首先是法官管理要职业化，减轻行政事务对法官精力和能力的消耗。一是改革法院内务管理的行政化模式，实现审判职能的科学配置。法院内设了许多审判业务庭，成为一个相对独立的具有审判业务和行政事务管理的职能小机构，比如庭员的学习、廉政建设、经费运转甚至庭员的日常生活等，庭长、副庭长要花出一半以上精力承担行政管理，而庭长、副庭长都是由法官中的优秀人员担任的，这些相对优秀法官就不能集中精力从事审判业务管理，要分出大部分时间和精力管理庭务，完成“一岗双责”。要使这些人解脱出来，集中时间和精力从事审判工作，必须改革法院现有管理模式，实行职业化管理。基本做法是：取消现有庭室局队设置，设法官管理处、助理法官管理处、书记员管理处，减少中层正副职职位数，分离行政管理事务，让更多的法官归位于审判。对法庭的设置和管理也可用两种模式替代现有法庭的设置：第一种模式是在管理处下设立一定数量的巡回合议庭取代现有法庭设置，每个巡回合议庭配备1—2名审判员、2名助理审判员、1名书记员和1名法警，行政管理职能由机关后勤管理处行使；第二种模式是撤并现有法庭，建立功能齐全的中心法庭，整合审判资源。

　　其次是分离法院管理中的行政事务。法院不能成为包罗万象的社会机构，现实的情况是，法院有限的审判资源的消耗和法官时间的侵占，大多是非审判以外的行政事务的消耗。被调查的基层法院，120名工作人员，从事行政事务管理的法官19人，占21%，从事执行的12人，占14%.一方面是法官队伍萎缩，一方面还要抽出一批法官搞行政管理，审判资源浪费在非主流工作中。分离的办法涉及到司法体制改革问题，在体制没有改变之前，应急的办法是法官全部归位于审判业务，后勤管理归位于其他工作人员。根本的办法是把法院中的行政事务和执行全部划出法院，归属行政机关管理。事实上，法院自行管理过多的行政事务，一是消耗了精力，二是丧失法院的执法威信，落后地区法院为改善办公条件、改善装备举债被告上法院的已屡见不鲜，法院告法院，法院在社会上还有何威信可言。

　　第三是法官实行符合行业性特点的退休制度，延长法官的任用年限。法官是一个特殊的职业岗位，审判经验是最大的财富。如果 对法院系统的机构改革也象政府部门那样，盲目搞年龄“一刀切”，让一批50岁左右的、经验丰富的法官“退居二线”，将是对审判资源一种巨大的浪费。党委、政府在人事制度改革中要考虑到法官职业的特殊性，不但不能动员法官提前退休，还要适当延长法官的任用年限，争取对现有的审判资源做到合理利用。

　　（二）经费保障体制非地方化

　　司法经费严重不足影响法院各项工作的事例数不胜数，落后地区法院进人难直接原因，就是法官待遇没有保障，法官待遇在同一地区没有吸引力。此问题的存在，影响着法院的可持续发展，阻滞司法进步，危及司法权威。要解决，就要建立起新的符合审判规律的司法经费保障制度，建立中央统一管理、地方分级负责的法院经费保障体制。法官的待遇严格按照法官法要求，由法院系统独立管理，适当考虑地域差平衡保障。具体做法是：最高法院统一编制预算，制定各地方法官的待遇标准，报全国人大审议，由中央财政转移支付；经费来源实行中央、省市、县分级负担制，地方财政向中央财政上解分担额。

　　统一的司法经费保障体制，既可解决法官待遇问题，还能有效地克服因经费受制于地方，司法容易受地方保护主义保护主义控制的弊端，增强基层法官岗位的吸引力，激发高素质法律专业人才参与竞争、从事法官职业的热情，吸引人才、留住人才、提高法官的整体素质，真正从源头上预防“法官断层”危机的出现。

　　（三）法官职业培训的非形式化

　　现有法官职业培训有三大明显不足：一是培训形式乱，培训主体不确定，省级可以组织，市级也可以组织；二是应急性培训，很多培训是针对法官晋级而进行的应付性培训，含金量不足；三是缺乏系统性，由于培训计划和时间的临时性，培训知识的系统性不够。这些短期的、应急性的培训，形式主义严重，有为培训而培训之嫌，不能真正达到提高执法水能和能力的目的。人的固有知识和观念具有封闭性和顽固性，要改变需要新知识和新观念的反复冲击，因此在完善现有培训手段的前提下，可探索一些行之有效的方式，潜移默化去改变落后地区法官的知识结构和观念，可实行发达地区和落后地区的捆绑式扶助，基本做法为：发达地区法院和落后地区法院结对，发达地区法院向落后地区法院挂职选派1—2名业务副院长或重要庭室负责人，通过一段时间的审判实践，从审判理念、观念上影响、冲击落后地区法官的知识和思维定式，从而提高司法能力，与此同时，发达地区法院还可利用一定财力优势帮助落后地区法院改善条件，提升对外吸引力。这种方式需要最高法院统一运作；下级法院之间交流式锻炼，在同一省市级行政区划内的上下级法院之间，可采取上下级法院人员交流锻炼方式改善落后地区法官断层问题，上级法院不缺人员，而且不缺高耍海┴质人员，对新录用的大学生，可以下放基层法院实习2—3年的做法锻炼，缓解基层法院人员紧张，下级法院对有培养前途的年轻法官送到上一级法院跟班学习，提高执法的实际能力，规范执法行为，然后把这种规范带到基层法院，带动基层法院司法能力的提高，解决知识断层问题，为加强司法能力建设创设牢固的基础。（来源：北大法律信息网）

　　李文斌·湖南省安化县人民法院