行政行为执行力研究

　　内容提要：执行力是指已生效的行政行为具有的要求相对人自行履行或者强制相对人履行其所设定义务的作用力。“行政目的实现需求说”是执行力存在的理论依据，阶段性、有限性、灵活性则是其基本的法律特征。为了保证执行力的实现，我国应坚持起诉不停止执行原则，并建立行政机关自力强制执行体制。

　　关键词：行政行为 执行力

　　一、执行力的概念界定

　　关于行政行为执行力概念的内涵，国内外学者大致有以下三种不同的认识：

　　1、认为执行力就是强制实现行政行为内容的效力。这一观点是日本、我国台湾地区及大陆学界的主流认识。如日本学者南博方即指出：“在许多情况下，法律上行政厅无需获得判决等债务名义，只需以行政行为自身为依据，即可强制实现其内容。这种强制实现其内容的效力便称为执行力”。 和田英夫则直接称其为“自力执行力”，即“只以行政厅自身的名义和实力，就可强制性地实现行政行为的效力”。 在我国台湾地区，权威观点认为，“行政处分的执行力指于行政处分的相对人不履行行政处分所课与的作为或不作为义务时，行政机关不待法院之确定判决，即有权直接以行政处分为执行名义，自行对义务人为强制执行。” 我国大陆行政法学界主流观点也认为，执行力指“行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力”。 另一权威学者同样指出：“有效的行政执法行为一经作出，即具有必须执行的效力，相对方如不履行某种作为义务，将发生强制执行，迫使相对方履行义务。” 可见，这一观点的实质是将行政行为的执行力等同于行政行为内容中相对人的义务以及行政机关的强制执行。

　　2、认为执行力是指行政行为所具有的相对人自行履行或行政机关强制履行的效力。这一观点为我国大陆少数学者所坚持。如罗豪才教授在早期主编的《行政法论》中就曾指出，“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定的行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。” 最近，王周户教授也指出，执行力是指“行政行为一旦正式成立并开始生效的情况下，行政相对人必须遵守、照办和履行的法律效力。可以表现为行政相对人按照行政行为内容的约束而自觉履行，也可以表现为行政相对人不履行情况下被行政机关依法强制履行（或者申请人民法院强制履行）。” 不难看出，这一观点的实质是将执行力划分为两个层次进行理解，即执行力首先表现为行政相对人自行履行行政行为所设定的义务，其次才表现为行政机关强制其履行行政行为所设定的义务。显然，这一认识是与我国《行政诉讼法》第66条关于“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定相吻合的。

　　3、认为执行力是指行政行为具有使其内容得以完全实现的法律效力。这一观点为我国大陆学者叶必丰教授首倡。他认为，执行力指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。它既包括对相对人的执行力也包括对行政主体的执行力，既表现为自行执行力又表现为强制实现力。 与前面两种观点相比，这一认识显然扩大了执行力的适用对象和范围，其实质是将执行力看作一切行政行为对相对人及行政主体双方履行其所确定义务的约束力量。不过，这一观点仅为其他个别学者所认可。

　　总体而言，上述各种观点的分歧主要体现在三个方面：第一，执行力的作用对象是行政主体及相对人双方还是仅限于相对人一方？前述第一、二种观点均认为仅为相对人一方；第三种观点则认为包括行政主体及行政相对人双方。第二，执行力的适用范围是一切具有权利义务内容的行政行为还是仅限于设定相对人义务的行政行为？前述第一、二种观点均认为，只有设定相对人义务的行政行为才有执行力，例如，日本学者室井力即明确指出：“执行力构成的问题，从其性质上看，是限于设定义务的行政行为（下令、禁令）。” 台湾学界也普遍认为：“行政处分只限于下命处分才拥有，或者说才须要拥有执行力，至若确认处分与形成处分，其规制内容因随行政处分的发布生效而当然产生法效力，自无执行的必要。” 第三种观点则认为，以权利义务为内容的行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为、内部行政行为和外部行政行为）都具有执行力。 第三，执行力的表现形式是仅指强制执行力还是包括自行执行力在内？第一种观点即认为执行力就是指强制执行力；第二、三种观点则认为执行力包括自行执行力和强制执行力两种。

　　我们认为，对上述颇具争议性问题的回答乃至执行力概念的具体界定，都离不开对行政行为及其效力本身的理解。诚如德国行政法学者毛雷尔所言，行政行为具有特殊的功能，它一方面服务于行政效率，是一种方便的、合理的管理手段，特别适合现代行政规模过程的控制，在某种程度上是必不可少的；另一方面又服务于公民利益，即明确地确立和划定公民的权利、义务，成为稳定的进行其他处理的根据。 任何行政行为的作出，目的都在于为相对人设定、变更或消灭一定的权利和义务。而且，行政机关所追求的这种预期效果也必须能够得到及时实现。否则，行政行为将丧失其存在的意义。行政行为的效力正是促成这一效果实际发生的作用力量。当然，从节约社会成本的角度来看，行政行为所确定的义务首先有赖于相对人的自行履行。行政机关的强制执行主要体现为一种威慑力量，只有当相对人拒绝自行履行时才可能被实际采用。例如，我国《行政处罚法》在第六章“行政处罚的执行”中就规定，行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行；当事人逾期不履行的，作出行政处罚决定的行政机关才可以自行强制执行或申请人民法院强制执行。 可见，保障行政行为所确定的义务得以实现的效力就不应仅仅体现为强制执行力，它还应当包括自行执行力在内。因此，传统的主流观点是值得重新加以审视的。

　　至于有的学者提出，权利的行使同义务的履行一样，都体现了行政行为的执行力；同时，当行政行为为相对人设定权利时也就意味着为行政主体设定了义务，行政主体如不履行其所负义务，相对人可通过行政复议或行政诉讼来对行政主体强制履行。 我们认为，这种将执行力作扩大解释的做法固然有助于强化行政主体的责任意识并增强对相对人合法权益的保护，因而有其可取之处。但也应看到，这种扩大化解释的消极后果便是造成了执行力概念的相对模糊性。一方面，行政行为权利义务所指向的直接对象都是相对人。对于授益行政行为，如行政机关依法实施了行政许可，相对人既可以据此从事某种活动，也可以不从事即放弃，对此并无执行的必要。在法国行政法上，通常也认为不是全部行政处理都有执行问题，只有行政处理的内容是规定作为或不作为义务时才需要执行。 另一方面，行政行为作为行政职权的具体表现形式，并不设定行政主体自身所负的义务。行政主体的义务实际上是由法律法规所明确规定的。当然，在实施行政行为的过程中，行政主体也要履行相应的职责，但它与行政行为所设定的义务却并不相关。再者，即使行政主体未履行职责，行政相对人也不得申请法院予以强制执行，而只能通过提起行政复议或行政诉讼的方式寻求解决。可见，执行力主要是就设立相对人义务的行政行为而言的，其适用的对象也仅指行政相对人。意大利《行政程序法草案》第41条关于执行力的规定即是极好的例证，该条第1款规定：“基于行政行为应履行之义务及应遵守之限制，无须依司法程序确定受处分人即受其拘束。”其实，在我国民事诉讼法学界，主流观点也认为，学理中宜坚持判决执行力的固有涵义，而摒弃所谓的“广义的执行力”概念，以便廓清判决的执行力与判决的其他效力之间的分野，凸显给付判决才具有执行力这一特征。

　　基于以上分析，笔者倾向于上述第二种观点，并将行政行为执行力的概念表述为：已生效的行政行为具有的要求相对人自行履行或者强制相对人履行其所设定义务的作用力。易言之，执行力既表现为自执行力，也表现为强制执行力。自执行力是行政行为本身的当然要求，强制执行力则是自执行力的进一步沿伸和补充。只强调自执行力而不提强制执行力，行政行为的公定力将失去有效保障，行政行为所设定的义务也将因之而无法得到切实地履行；同样地，仅提强制执行力而不提自执行力，不仅与行政活动的连续性原理相悖，而且也不符合现行立法的规定和行政法制运行的实际状况。因此，自执行力与强制执行力都是行政行为执行力不可或缺的重要组成部分。

　　二、执行力存在的理论依据

　　行政行为为什么会具有执行力？或者说，执行力的存在具有何种意义？这便牵涉到执行力的理论依据问题。日本学者盐野宏曾言，执行力的目的在于行政行为内容的早期实现，更加抽象地说，在于行政目的的早期实现。 笔者认为，这一论断事实上已经暗含了执行力存在的理论依据——“行政目的实现需求说”。

　　不可否认，随着社会的不断变迁，行政类型的多样性、复杂性特征也日益凸显。但是，行政的这一发展趋势并未掩盖其自身的使命即追求公益。由于行政直接涉及到公共权力的活动，其宗旨是实现国家和社会既定的目标，公益的追求自然就成为行政的崇高使命。例如，秩序行政的目的就在于通过限制个人的不当活动来维系整个社会的公共安全和秩序；给付行政的目的则是通过提供经济资助、建设公共设施来改善全体社会成员的生活条件。作为行政具体表现形式的行政行为，也正是通过明确界定行政相对人的权利、义务关系表达了对公益的追求。与之相适应的是，公定力、不可变更力及不可争力原则的旨趣即在于维护并限定行政主体的这一意志表达。然而，随着行政过程的进一步展开，行政主体的意思表示必须能够完全得到实现。否则，行政对公益的追求就永远只能停留在虚幻的状态。尤其是当行政行为所确立的相对人的义务没有得到履行时，行政机关的权威性也将随之丧失。显然，这些结果都是与整个社会对行政机关的期待以及法律规范自身的要求背道而驰的。可见，基于保障行政目的实现的需要，行政行为应当具有一种相应的作用力。这种作用力的发生应当既有助于督促相对人自觉地遵守并履行行政行为所确定的义务，也有助于在相对人拒绝自行履行时对其进行强制执行。这便是执行力的基本要义。“行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要。行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。” 当然，强制执行的实施也会带来成本增加、权利侵害等诸多负面影响，因而非迫不得已的情形下不能肆意行使。在更多的场合下，它主要是作为一种潜在的威慑力量而存在的。众多国家在行政强制执行实施之前通过告诫促使相对人自愿履行义务的做法即是明证。由此得出的基本结论是：行政行为执行力的存在缘于实现行政目的的需要，它首先体现为自行执行力，其次才表现为强制执行力。

　　三、执行力的基本特征

　　从行政行为的过程性来看，执行力具有以下三个基本特征：

　　第一，阶段性。从时间上看，执行力发生于行政行为生效之时。原因在于，“对当事人来说，行政处理只在行政机关使当事人知悉时起才能实施，即行政处理只在公布以后才能对当事人主张有效。” 而且，在行政行为失效之前，执行力始终都是实际存在着的。在这一特定期间内，执行力大致可以划分为两个不同的阶段，即自行执行力阶段和强制执行力阶段。一般来说，从行政行为开始生效到其所确定义务履行期限届满之前为自行执行力阶段。在这一阶段，行政行为只具有形式上的效力，因而执行力也仅仅是要求行政相对人自觉地履行行政行为所设定的义务。对于相对人来说，他所面临的选择无非有三种：一是积极地履行行政行为所设定的义务，从而使其效力自然地归于消灭；二是依法提起行政复议或者行政诉讼，并试图延缓行政行为的执行；三是既不履行义务又不提起法律救济，逾期则转至强制执行阶段。可见，在自行执行力阶段，行政行为所设定的义务完全依赖行政相对人的自觉履行。换言之，行政目的的实现只能取决于行政相对人的容忍、理解、配合和支持。但是，如果相对人在行政行为所决定的期限届满时仍未履行义务，强制执行力则随即产生。这是因为，相对人的拒绝履行不论是出于何种心态，也不论其是否采取了某种表示异议的举措，行政行为的执行力都仍然是客观存在的。众多国家和地区关于争讼不停止执行原则的规定即为明证。在强制执行阶段，行政行为所设定的义务只有通过外在力量强制、迫使相对人去履行。由此可见，自行执行力阶段与强制执行力阶段的划分是有着明确时间界限的。对行政行为执行力的认识也只有在“过程”中或“阶段”上才具有实际意义。理解了执行力的这一显著特征，对于行政主体及行政相对人双方实施相应的行为都有着重要的指导作用。

　　第二，有限性。如同公定力、不可变更力一样，行政行为的执行力也不是绝对的。尤其是对于相对人权益影响较大的强制执行力来说，所受的限制更多。事实上，各国在立法上都不乏先例。例如，葡萄牙《行政程序法》在规定行政行为具有执行力的同时，还就其例外情形作了列举。根据该法第150条的规定，下列行为不具有执行力：（1）效力被中止的行为；（2）被已提起且具有中止效力的上诉所针对的行为；（3）须经核准的行为；（4）对具有执行力的行为加以确认的行为。在法国，根据行政法院的判例，强制执行只在下列情况下才能适用：（1）行政处理符合法律规定；（2）法律有明文规定；（3）在紧急情况下，不论法律是否作出规定，当公共利益需要立即采取行动时，行政机关可以采取强制措施达到执行目的；（4）在没有法律规定和没有紧急情况下，行政机关采取强制执行手段，只在法律没有规定其他方法的时候；（5）当事人表示反抗或有明显的恶意时，才有必要采取强制执行。 此外，执行力还有可能受到正在进行的争讼程序的影响，如日本、我国大陆及台湾地区的行政救济法就规定，在争讼过程中，当行政行为的执行会造成难以弥补的损害、情况急迫且不影响公共利益时，争讼机关可以根据相对人的申请决定停止行政行为的执行。由此可见，行政行为的执行力特别是强制执行力是受到诸多外在因素限制的。有限性是执行力的另一重要特征，它为切实维护行政相对人的合法权益提供了强有力的理论依据。

　　第三，灵活性。虽然执行力是设定相对人义务的行政行为所特有的，但它并不意味着执行力的具体表现形式、实现方式都是一成不变的。相反地，执行力因行政行为所设义务的不同而互有差异。在有的情况下，行政行为所设定的义务只能依赖于相对人的自觉履行，行为本身并不能够强制执行。例如，行政机关吊销证照行为所设定的义务是相对人停止使用原先的证照进行经营活动，倘若相对人继续使用，行政机关可以采取处罚等相应措施，但却无法对吊销证照行为本身进行强制执行。而在另外一些情况下，行政行为的作出即意味着执行的完结，既不需要相对人的自觉履行，也不需要其他机关强制相对人履行。例如，警告处罚、盘问等即时强制行为本身就是执行。此外，执行力的灵活性还体现在其不同阶段的转化上。例如，当行政行为所决定的履行期限届满时，行政行为即由自执行力阶段转向强制执行力阶段。但在行政机关动用强制执行措施之前或在其申请司法执行的过程之中，行政相对人仍然可以自行履行行政行为所设定的义务。又如，某些限制人身自由的处罚或强制措施虽然也具有执行力，但在相对人提供一定方式的担保之后，却能够暂缓履行相应的义务。可见，灵活性也是执行力在实践中所表现出来的重要特征。

　　四、我国相关制度变革之构想

　　在我国，与行政行为执行力密切相关的两项制度即是起诉不停止执行制度及以申请人民法院强制执行为原则、以行政机关自力执行为例外的行政强制执行体制，二者分别为现行行政诉讼法第44、66条所确认。然而，近年来，行政法学界改革这两项制度的呼声却日渐高涨。一方面，学界围绕《行政强制法》的制定，对现行行政强制执行模式的重构提出了很多方案； 另一方面，个别学者甚至还主张诉讼期间原则上应停止被诉行政行为的执行。

　　很显然，从维护行政行为执行力的角度对上述制度安排予以重新审视十分必要。

　　笔者曾撰文分析了我国现行行政强制执行体制存在的三大弊端：一是与行政行为效力原理及其规则脱节，降低了行政效率;二是致使司法与行政的角色错位，浪费了有限的司法资源；三是加大了执行的成本，难以实现执行效益的提高。 其实，以系统论的视角观之，现行行政强制执行体制最大的现实危害即是在事实上架空了起诉不停止执行原则，从而导致了行政法制度系统的紊乱。原因在于，一方面，现行《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由此推导出的结论必然是：强制执行具有双重条件，即相对人不起诉、不履行。换句话说，一旦相对人起诉，则强制执行的前提条件旋即丧失。另一方面，在相对人起诉之后，即便被诉行政行为不停止执行，但由于行政机关自身大多不具有强制执行权，因而必须申请人民法院强制执行。问题是，无论根据最高人民法院《贯彻意见》第57条还是《解释》第94条的规定，在诉讼过程中，被告申请法院强制执行的，人民法院一般都不予执行。如此以来，起诉不停止执行原则在实践中反而变成了极为有限的例外情形。 这不能不说是一个极大的讽刺。可见，正如有的学者所说的那样，上述制度的变革实际上已经转换为这样两种选择：如果仍然坚持不停止执行原则，就应考虑改变现行执行体制，变行政机关自力执行是例外为行政机关自力执行是原则；如果放弃不停止执行原则，则可以仍然保留现行执行体制。 那么，在这两难之间何种选择才算得上真正地“趋利避害”呢？

　　我们认为，一方面，从行政行为效力的一般原理出发，起诉不停止执行原则是必须予以坚持的，否则，以公定力为核心的行政行为效力体系将受到重创。原因在于，起诉行为只能看作是行政相对人对行政行为表示异议和反抗的一种手段而已。同时，作为诉讼标的的行政行为也仅仅是存在着侵犯行政相对人合法权益的可能。至于这种侵犯是否实际存在、相对人的异议能否推翻行政行为，都需要等待法院的进一步审理和最终判决。因此，从理论上说，相对人的起诉对行政行为的效力并不产生实质意义上的影响，即已生效的行政行为并不会因起诉而自动地停止执行。在法院对行政行为有效与否作出最终判定之前，被诉行政行为仍然具有形式上的法律效力，行政相对人只能继续予以先行服从。这是行政行为公定力沿伸至诉讼阶段的必然结果。否则，如果起诉都导致行政行为停止执行，则行政行为的公定力将从根本上失去保障。因此，出于对行政行为效力最低限度的尊重，起诉原则上不停止执行应当是能够为社会成员所认同的。也许这一原则没有体现出“扶弱抑强”的精神，但正如有的学者所言，“我们不能冒着损害公共利益的风险而在未对被诉行政行为作出裁断之前满足公民个人的要求”。

　　另一方面，从利益衡量的角度来看，起诉不停止执行原则同样具有其存在的合理性。关于利益衡量的概念，有学者认为，它是指“在法律所确认的利益之间发生相互冲突时，由法院对冲突的利益确定其轻重而进行的权衡与取舍活动。” 尽管这一界定主要是针对法院的司法活动而言的，但作为一种平衡、协调各方利益的方法，利益衡量却是具有普适性的。只要社会存在利益冲突，利益衡量就不可能消失。因此，当相对人提起行政诉讼之后，作为制度设计者的立法机关而言，将面临着原则上停止执行还是不停止执行的艰难选择。说其艰难，原因就在于每一种选择的背后都隐藏着各种不同利益的交锋、估价、妥协和取舍。假设立法者选择了起诉原则上停止执行，那么原告的个人利益受到了意外保护，但行政行为所追求的公益却遭到了抑制。因为这极有可能给社会造成非常不利的后果。再者，这一选择意味着法律在法院未作评判之前即事先做出了对被告一方不利的暗示，因而存在违背诉讼公平、公正理念之嫌。当法院经过长时间的审理而最终做出判决时，如认定被诉行政行为合法、有效，则公益所遭受的损害更加明显，而原告则仍然需要履行原先的义务；相反地，如认定被诉行政行为违法而决定撤销，则公益未受实际影响，原告个人利益的事先保障得到了承认。然而，立法者如选择了起诉不停止执行，那么行政行为所追求的公益便得到了及时满足，原告的个人利益亦未受到较大损害，因为诉讼本身就是其维护自身权益的手段。当法院最终认定被诉行政行为合法、有效时，公益和个人利益都没有丝毫受损；反之，如认定被诉行政行为违法而决定撤销，则公益未受影响，而原告的个人利益却遭受损失，但尚可通过赔偿等渠道得到恢复和弥补。相比之下，后一选择更接近于利益最大化的目标，即在优先保护公共利益的同时将个人利益的牺牲降低到了合理的限度之内。

　　综上所述，无论从坚持行政行为效力内在规则的统一性还是就立法者本身的利益衡量而言，起诉不停止执行作为一项原则都有其存在的正当基础。以现行有严重缺陷的行政强制执行体制为根据、将起诉作为停止行政行为执行的法定事由，将直接与基本的行政法理相悖。因此，笔者认为，我国相关制度的完善应沿着前一思路展开，即在坚持起诉不停止执行原则的基础上，建立行政机关自力强制执行体制。为此，第一，建议将《行政诉讼法》第66条的规定直接修改为“公民、法人或者其他组织在行政行为所规定的期限内不履行其所确定的义务时，做出行政行为的行政机关可以依法实施强制执行。但无效行政行为不在此限。”第二，建议在未来的行政程序法中对执行力作如下规定：“ 1、行政行为在生效后即具有执行力，相对人应当在行政行为决定的期限内履行该行为为其确立的义务。 2、在下列情形下，行政机关可以强制执行其所作行政行为：（1）对人逾期不履行的；（2）行政行为不能经由正常救济程序而被撤销的；（3）相对人对行政行为不服提起法律救济但不具有停止执行效力的；（4）法律救济丧失其停止执行效力的。 3、下列行为不具有执行力：（1）效力被中止的行为；（2）被已无效行政行为；（3）提起且具有中止效力的行政复议、行政诉讼所针对的行为；（4）须经核准的行为。

　　（作者单位：苏州大学法学院）