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司法对行政的统制功能

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2020-05-15 18:23

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【出处】《人民法院报》2010年1月15日第5版
【写作年份】2010年

【正文】

背景

2004年2月，上海市高级人民法院发布“新中国成立以来中国法制史上的首份行政审判‘白皮书’”。从上海的地方试验开始，中国各级地方法院纷纷开展行政审判“白皮书”的探索。为创新行政审判工作方式，变消极裁判、被动司法为主动服务、能动司法，最高人民法院在2009年年初下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，并将浙江省高级人民法院的“白皮书”转发各地以供参考。全国各级人民法院积极响应，结合当地具体情况，普遍开展了这项活动，并且收到良好的社会效果。

2009年初，最高人民法院下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，对于提高我国行政审判对行政执法的监督实效性，推动司法裁判与行政执法良性互动机制的形成，具有重要的创新意义，也是主动服务、能动司法的一种积极尝试。

行政审判“白皮书”活动的外部环境

经过多年来的努力，我国行政诉讼案件几乎覆盖了所有行政管理领域，公民、法人和其他组织已经懂得运用行政诉讼制度来主张和维护自己的合法权益，可以说，行政审判较好地体现了司法权对行政权的维护和监督，行政审判与行政执法在很多领域和很多地方已形成了良性互动的局面。行政诉讼制度不断完善，为行政审判“白皮书”活动的开展和发挥实效创造了重要的外部环境。

依法行政渐次成为行政部门的自觉行动，但某些地方或者部门尚不善于从行政审判个案监督中汲取教训和总结经验。许多法院从服务大局的层面出发，在判决、裁定和司法建议之外展开了对如何发挥行政审判对行政机关监督作用的探索。随着各地法院相关探索的推进，行政审判“白皮书”也逐渐成为促进政府依法行政，有效实现行政审判对行政的监督、保护和促进功能的重要途径。各地展开的上述探索，正是最高人民法院发出《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》的背景支撑。

“为大局服务、为人民司法”是行政审判“白皮书”活动的价值支撑。正是在这一主题指引下，各地法院相继展开了以行政审判“白皮书”为主要载体的主动服务、能动司法方面的探索。行政审判“白皮书”的主要内容包括：综述行政审判工作，主动接受监督；分析行政机关败诉案件的情况和具体原因；分门别类地对各领域、各部门的行政执法存在的问题进行详细剖析；提出有针对性的改进措施，供当地党委和政府参考，等等。

行政审判“白皮书”所面临的制度课题

但是，行政审判“白皮书”尚面临一些制度课题。

和审理行政案件一样，提出司法建议也是行政诉讼法明确规定的法院监督行政机关履行行政裁判的重要途径之一（第六十五条第三款）。既然行政诉讼法将司法建议明确规定为人民法院的一项法定职责，那么做好司法建议便是人民法院司法工作的重要组成部分，通过下层位的规范来推进相关机制的建设，不仅于法有据、顺理成章，而且势在必行。然而，遍查该法及相关司法解释等法律规范，却找不到有关“白皮书”的规定。目前我国尚不存在关于行政审判“白皮书”的法律规范，在相关制度和机制构建上面临着较大的难题。

虽然近年来许多法院展开了行政审判“白皮书”活动的探索，也制定了自己的行政审判“白皮书”工作制度和机制，取得了良好的社会效果，但是，该活动在全国推开，尚缺乏明确的法律根据，也缺乏一套完整统一的制度规范。

各地开展的行政审判“白皮书”活动，得到了当地党委、人大、政府、政协等机关领导的高度重视和肯定，不少省（自治区、直辖市）的党委、人大、政府、政协主要领导都对这项活动做了专门批示。正是由于有了相关领导的高度重视和肯定，该活动才取得了良好的社会效果。然而，如果某些地方或者部门的领导不予重视或者不予高度重视和肯定，那又将是怎样的一种状况呢？在这层意义上，最高人民法院下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，对于建构相关管理规范、格式规范和对象规范等，具有重要的指导意义和规范作用。

正是由于缺乏明确的法律规范，《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》所倡导和要求推行的行政审判“白皮书”活动才具有创新意义。也正是由于其属于一种创新性的活动，在制度建构层面才面临着诸多课题。

和司法建议一样，“白皮书”活动的目的在于促进良性互动，共同促进社会的发展与和谐，因而该活动的推进具有重要的制度建设探索意义。有人建议制定司法建议法，尽管我不赞成这种动辄主张制定法律的思维模式，但是，从国家制度整体统一性的角度考虑，对于“白皮书”活动来说，这种主张也是具有可借鉴性的。起码应当在修改行政诉讼法的过程中予以充分的关注，直接规定或者授权最高人民法院制定相应的司法解释，对相应问题予以明确，包括制作主体和权限，形式、格式和内容，制作程序和规范，报送对象范围及报送程序，法律效力以及跟踪反馈机制，等等。

此外，关于司法裁判对行政的统制功能，在理论上须对行政审判“白皮书”这种方式方法展开深入研究。当然，这种理论研究必须紧密结合我国国情，综观全部行政过程，超越司法和行政的界限论，展开综合的、多角度的探讨。唯有如此，才能在制度建设科学性方面最大限度地发挥行政审判对行政的统制作用。

总之，要完善行政审判“白皮书”制度，最重要的就是要以相应的法律法规明确地将其规定为人民法院的一项职能，并确立其相应的法律后果，规范其范围和程序，以提高其权威性和实效性。

【作者简介】
杨建顺，系中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长。

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