步入法政文明的中国横向府际关系探究——以多元的省部级政府间关系为例

【出处】《中共浙江省委党校学报》
【摘要】横向政府间关系是横向的两个及以上的地方政府和政府部门之间的关系，以省级政府之间、中央部委与省级政府之间、中央部委之间的关系为典型，网络型的多元地方政府和多元中央部委之间的关系是探究重点。缘于横向府际关系往往是以多元杂糅的方式纠缠在一起，“条块分割”难以解释多元府际争议，笔者基于法理学拓展研究领域，提出政府部门与地方政府之间的关系亦属于府际关系内容，以多元的中央部委和省级政府之间关系举例，完善补充府际关系的研究范畴。本文力图从法制不健全、司法不独立、职能不清晰、竞争不规范、公平难保障等方面追根溯源，基于法政文明的视角促进府际关系协调纳入宪法条款进而依法行政，使政府重新获得民众的信任从而实现政府再造。
【关键词】横向府际关系；斜向府际关系；网络型府际关系；府际争议；法政时代；府际治理；
【写作年份】2007年
【中图分类号】D035
【文献标识码】A
【文献编号】1007-9092(2007)05-0029-05

【正文】

当前中国宪法缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，而在单一制的思维惯性下往往关注纵向行政命令的上行下达，却长期忽略了横向的府际关系处理，在已有的宪法文本上界定横向府际关系的条文凤毛麟角。随着经济发展和社会进步，地方政府间竞争和合作的意向不断加强，各地方的联合体已经形成一定政治力量从而不容小觑；加之各部委行政力量的介入，政府间关系已有一团乱麻之势，必须高屋建瓴的梳理府际关系，进而构建协商民主的府际治理平台。

信息化时代的府际关系呈多元化的纵横交错态势，不同级别、互不统辖的府际争议不断衍生，笔者受到青年学者周义程先生的启发，将府际关系分门别类为：纵向府际关系、横向府际关系、斜向府际关系、网络型府际关系。本文侧重探究平级的横向府际关系，其类别有横向地方政府间关系、横向政府部门间关系、横向地方政府和政府部门间关系，以及横向的多元政府间关系。所谓的横向平级关系只是理想状态，譬如北京市政府和建设部的级别就难以衡量，为方便起见本文将省级政府和各部委视作平级横向关系；将研究范畴缩减至省部级政府间关系，而对横向的地司级政府间关系、县处级政府间关系、乡镇级政府间关系不予深究。部委下辖的司局（部委领导的国家局除外）并未被法律赋予行政主体地位，故被排除在府际关系研究之外。

一、横向府际关系的进退维谷的协调困境

本文从多维角度探析横向府际关系，依次从行政生态环境、立法、司法独立、权责对称、利益纷争等角度探究。

从行政生态环境分析，处于宪政转型的中国尚未构建起完善的法治框架。中央部委和地方政府都被赋予行政主体资格，产生自身的利益诉求，府际关系从而超出纵向和横向的条块关系基础，呈非常规的网络状发展趋势。行政区划与经济区域并不重合导致地方政府间关系不睦，又有中央部委的利益参与，府际关系呈现“剪不断，理还乱”的景象，府际关系处理处于杂乱无章的状态。从横向地方政府间关系而言，接壤区域的府际关系已经难以处理，况且随着人口、资源等的流动，府际关系超出地缘界限并呈现纵横交错的态势，区域壁垒、资源争夺等方面纷争不断；省级政府与中央部门的职能重叠复合，且都被赋予行政立法资格，府际关系协调也就有了法律色彩，这就不仅仅是简单的行政协调所能解决的；中央部门间关系亦乱象纷呈，虽从理论上讲国务院可介入协调，但实际上国务院根本难以应对众多的中央部门间争议；信息化时代网络型府际关系的特点是多元网络状的纵横交错发展，例如流域管理，牵涉到多元地方政府的管辖范畴，还涉及到水利部的职责范围，加上污染问题则会有环保总局和安监总局介入，群龙治水的效果可想而知，有利可图时争相管辖，无利可图则彼此推诿。

从立法层面探究，中国协调横向府际关系的法律寥若晨星。以民主范式为基础的行政法必须解决法的完整性和开放性、规则的严格性和自由裁量权的结合问题。[1]中国当前欠缺府际关系协调法律，各部委之间权限交叠之处仅有立法法第72条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。” 这一条款没有对消极合作予以惩戒的规定；而根本没有谈起省级政府与中央部委之间、省级政府之间协调的方法，这就造成了法律上的真空地带。在法律缺位的境况下府际关系协调往往无章可循，府际争议缺乏统一的评判标准而颇为棘手。立法法第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”在国务院、各部委、特定的地方政府均具有立法资格的情境下，协调府际争议的法律却屈指可数，实际上“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”已经成为当前中国行政立法的痼疾。

从司法方面探析，中国缺乏保障公平竞争的违宪审查机制。司法权对“剑”和“钱包”都缺乏最终影响，“既无强力也无意志，而只有判断”，故而也是最能秉持公正的。[2] 公权力监督机制应当是开放、公正、有效的，而中国宪法并未提及本应赋予法院的违宪审查职能，仅由《立法法》第86条规定的人大和国务院协调府际关系，这使得司法无法介入府际关系处理，众所周知给自己当法官难保公正，而现实悖论却是宪政的呼声与法律的缺位不断映现。当前《行政诉讼法》第12条 规定的“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”意味着司法无权审查国务院的行政命令，而对抽象行政行为则更是束手无策，这使得行政协调的公正和效率大打折扣。基于法治的资源竞争是地方政府和中央部委的正常行为，而在制度不完善、信息不对称、互相不信任的情况下，行政行为更容易变成权力寻租过程，中央部委作为职能部门更容易“近水楼台先得月”，多元的横向府际争议已层出不穷。

从权责对称方面阐释，政府职责权限含混模糊。横向府际争议发生的最终原因在于中央与下级政府关系没有理顺，在于中央与地方、中央与职能部门权限不清。宪法第89条规定了国务院的职权，第90条规定了部委的权限，107条规定了地方政府的权限；可并未对权限进行明确划分，职能定位不清晰的情况下根本就出现了部门利益化的倾向，众多的行政立法主体各自为战而制定对自身有利的法律。行政权不断向外扩张，“它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”。[3]而地方政府和中央部委职能交叉重合，多元利益难以协调，具体事宜很容易陷入多头领导或互相推诿的境地；当利益牵涉到多元的省级政府和中央部委的时候，问题将尤其复杂。譬如贸易壁垒问题，各级政府都打算盘谋求自身利益最大化，府际争议难以避免；而跨区域环境污染和劳务协作，多元管理主体的职能定位并不清晰，结果可想而知。

从经济人角度考量，基于条块分割而产生的利益冲突。中国单一制的条块分割使得横向政府交流十分不便，残留有很多计划经济的特色，在市场经济进程中必将遭遇很多困难；基于条块分割的管理体制本身就已显僵化，因缺乏交流而难以处理危机事件及府际争议；行政区之间的利益争夺层出不穷，地方政府与中央部委之间的争议也不胜枚举；多元中央部门与地方政府之间的关系错综复杂，为争夺有限的资源而矛盾凸显，“公用地悲剧”不断上演。多元的中央部委与省级政府关系处理不当会阻滞总体目标的实现，而在实际层面省级政府之间冲突已屡见不鲜，中央部委与省级政府争夺行政资源时常发生，中央部委之间争权也屡屡出现。作为总体目标的执行者和局部政策的制定者，多元横向政府不断博弈以谋求利益最大化，各部委与省级政府在有利可图时争相管辖，无利可图时则互相推诿，这是环境污染、水流域管理和公共服务等领域等积弊重重的原因，虽有中央部委、地方政府多元主体管辖却始终难以解决。多元横向府际争议使得政府难以形成整体合力，极大损耗了综合实力进而羁绊了国家总体发展。

二、国内外横向府际关系的现状及发展趋势

府际关系较少从法学角度探析，而多元情境也鲜有探究，笔者力图还原法治情境下的西方府际关系研究，以资中国横向府际关系研究借鉴参考。

国内比较关注横向府际关系的有林尚立、谢庆奎，林尚立认为，政府间横向关系虽然主要是指地方政府间关系，但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的，所以横向关系也包括政府内部各部门之间的关系。[4]谢庆奎则将府际关系细分并将政府部门之间关系正式列入府际关系行列，并指出府际关系由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主。[5]国内外对政府部门与地方政府之间关系缺乏研究，对中央政府与政府部门之间关系也未予阐述，尤其是多元府际关系的境况没有深究。其他学者也见仁见智，基于各自领域提出对横向府际关系协调处理的见解，地理学者主要从行政区域的成因及发展前途考量；而经济学者主要从区域经济角度整合资源；以孙学玉教授为代表的行政学者则提出“市县分治、省直接管理县（市），将地级市的权力下移”的策略。[6] 这是形成政府间良性竞争的有效路径，有利于缩短行政层级从而促成信息化时代的扁平型政府，可以解决省级政府间的有效互动，进而打开一个府际关系研究的新局面。缩省虚市、区域行政都是府际关系的另一种面孔，可权衡变通的整合行政资源。

本文之所以将中央部委与地方政府间关系纳入府际关系之中，在于中国传统的府际关系基于条块基础并将长期存在，从韦伯的官僚制基础可看出端倪。而宪法第90条赋予中央部委立法的职能，地方组织法第60条规定特定地方政府有立法权力，这为中央部委和特定地政府的行政行为奠定了法理基础，中央部委和省级政府之间关系理所当然的应当是府际关系，而多元的中央部委与省级政府之间关系研究也涵盖进府际关系的研究范畴。在当前法治不完善，司法体系难以介入行政协调的情境下，行政系统内部难以协调自身矛盾，中国府际关系研究进退维谷，职能不清、权责不对称导致无法理清脉络，尤其难以应对网络型的多元府际争议，已经陷入纸上谈兵而难以付诸实践的地步。而国外的府际关系研究则是建构在宪政法治的基础之上，故而可以在宪政的框架之下进行解析，这就有了维护公义的基础。

美国宪法较明确的阐释了联邦与州之间的关系，联邦权力来源于宪法第1至4条，联邦政府和州政府只能在各自权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，宪法第10修正案“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。” 联邦拥有“授予的权力”，州拥有“保留的权力”，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决。对于州与州之间关系而言，宪法第4条第1款规定：“各州对他州的公共法令、档案和司法程序，应给予充分信任和尊重。”甚至美国国会成立了政府间关系委员会协调府际关系，这就为协调府际关系增添了途径。美国府际关系的研究进行的如火如荼，而英、法、德等国家也都对中央与地方关系做出了详细界定，故而府际关系都是根据宪法有理有据井然有序的进行。司法体系的介入，尤其是英美法系的司法审查和判例制度，高屋建瓴的树立了处理府际关系的典范，从古典自由主义时代到凯恩斯时代直至新自由主义时代，最高法院都为府际关系的处理保驾护航。英国的“下一步”计划，美国的新公共管理，都在不断的接纳非政府组织提供公共服务，提供公正平等的共同语境，从而将府际关系处理推向新的高潮。

府际关系也并非囿于横向研究而止步不前，信息化时代纷繁复杂的府际关系日趋多元化、交叉化，网络型府际关系在未来会大行其道。正如基克特在《管理复杂网络》中所言：“网络是现代社会的最基本特征，它应该成为政策科学家用来探索网络中的公共政策制定与治理之可能性的工具。”[7]网络型府际关系研究需要在掌握有效方法的基础上明察秋毫乃至洞若观火，如同缫丝的工艺流程，先将蚕茧浸在热水中煮后抽出丝来，而后整合成条理明晰的丝绸，而府际关系梳理的关键步骤如蚕茧在热水浸煮的过程一般，这就是相对超脱的法律视角阐释府际关系。正如威尔逊所言，我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。 [8]现行的条块分割方式已落伍于时代发展，仅靠条块关系或单一的分析策略往往容易“只见树木，不见森林”，用行政协议乃至法律框架为横向行政协调保驾护航才是大势所趋。

三、基于宪政维度的横向府际关系协调策略

当前横向府际关系处理已趋于多元化，早已超越传统的条块基础而呈交叉蔓延之势，故需基于宪政维度从网络状路径入手予以协调。

从宪政法治层面提出协调横向府际关系的方略。凡是采用成文宪法并由法院解释成文宪法的地方，可能会在宪法中尝试划分国家和地方的权限范围。[9]美国宪法明确划分联邦政府和州政府之间的权限，也就减少了很多权限不清而引发的冲突；美国联邦最高法院的司法审查则可以裁决各级政府之间的冲突，这就为府际关系的公正协调提供了可能，这些都是值得中国借鉴的。中国横向府际关系协调需在宪政法治架构下进行调整，可在宪法上添加中央和地方权限划分的法律条文，明确规定地方与地方之间的权限职能；保障横向政府间以相对平等的地位出现，保障任何一方合法权益并达到分权制衡。中国立法法并不完善，可订立《府际关系协调法》，规定府际关系协调的内容及消极合作的惩戒措施；建议全国人大设立一个审查小组，赋予其检查地方立法和部门立法是否冲突的职能，从而尽早弥合府际争议。

保障司法系统独立公正的审查协调横向府际关系。单一制国家因缺乏监督制衡而容易产生“偏信则暗”现象，协调横向府际关系需立足于公正平等的法治环境，可赋予法院以司法审查权并以“司法最终原则”解决府际争议。构建起哈耶克所倡导的“自生自发秩序”，从而奠定经济学及政治和法律理论的基石，为社会建立自然的秩序生成机制，进而建立起均衡的内部秩序和组织的外部秩序。[10]法院介入抽象行政行为和审查任何级别的行政立法，法院可不受行政权干扰的审查政府间订立的行政契约和行政协议；司法公正可以减少地方政府之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间发生争议的几率，从而达到有效协调政府间关系。

从区域政府的角度促进多元横向政府间协同合作。府际治理机制是“命令机制”、“利益机制”与“协商机制”三者的并存与整合，其特征是既鼓励政府间竞争，更注重政府间合作； 既注重单个政府目标的实现，更注重区域内政府间的战略协同。[11]明确中央部委与省级政府职责定位，从而达到权责对称进而协调发展的共同目标。在府际治理的基础上理顺中央部委与地方政府间关系，建立平等协商的组织间网络，立足于地域不均衡发展的现实，中央政府超然的从区域行政角度整合横向政府之间不同的利益。譬如在蓬勃发展的长三角地区、珠三角地区和环渤海地区政府间关系协作上制定“论坛规则”（刘祖云教授语），从而以行政契约的方式增强彼此互信；而在各部委也密切合作的境况下，区域经济将会获得长足发展，这将使参与各方都获益。我国的部委协作往往通过联署办公和联合发布行政命令的方式进行，这是适合中国情境的法治与善治之路。

从整体政府角度协调横向府际关系。整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。（澳大利亚联合政府报告）所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。[12]整体政府秉承价值中立原则兼顾各方利益，搭建网络状交流平台，在维护公共利益的基础上集思广益；全面的考虑问题并充分尊重法律和利益相关者的意见，形成协同的整体政府并顺应法治国家的发展诉求。力求双方与多方的互惠合作以实现共赢，激发中央部委与地方政府合作的热情，在理解互信基础上兼容并蓄，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性互动循环。美国的州际协定已成为实现州际合作和解决州际争端的最为重要的机制，这获得了联邦最高法院的首肯，而公共服务的不断扩张使得州际协定的作用日益彰显，各州之间达到资源交流进而实现共赢。[13]这对于促进整体实力也是有作用的，实际上横向府际关系的协调也是总体实力的不断加成。

西方国家的第四部门开创了有效处理府际关系的路径。组织间网络治理模型并不稳定，若仅由地方政府与各部委自行协调，则会因缺乏外部强制权威而陷入尴尬境地。[14] 这就说明治理存在失败的可能，在政府和市场机制双双败走麦城之际，很难奢望自组织管理能够扶大厦于将倾。[15]集立法、行政、司法于一身的独立管制机构则可有效协调府际关系，其既制定规则又执行规则还裁决纠纷，如美国的联邦储备委员会及德国的德意志联邦银行等，其超然于简单的三权分立而难以划入传统的国家机关之列，1937年美国的行政管理委员会将其称为“无头的第四部门”。[16]第四部门虽属于行政部门但不受行政权约束，故可独立的处理府际关系并排除其它干扰，从而有利于协调横向府际关系。美、英等国都有独立管制机构，这些独立管制机构为协调横向府际关系提供了有效保障，对中央和地方、地方和地方之间权限明确划分，从而使美国成功应对分离趋势并维护公正进而推动经济发展。独立管制机构是值得中国借鉴的经验，以其公正独立性协调横向府际关系。

本文力求基于法学视野理顺多元横向府际关系，以整体政府、组织间网络、第四部门等理论排解横向府际争议，以协商民主的姿态整合行政力量以有效服务民众，保障府际公平进而维护社会公义。在网络状治理中使处于网络节点上的各方形成一种合作关系，进而形成多方共治。[17]中国横向府际关系的调整任重而道远，加强宪政建设以保障公平、公正、公开，约束公权力并纳入司法体系，侧重立法协调合作以达到事前监督，明晰政府权限以创建治理协调机制，明晰公共利益并对弱势方进行补偿。[18]强调社会公义、宪政法治、理解信任、透明开放等理念；尤其着重从法律及制度设计层面考量，突破仅从经济和行政区划层面研究府际争议的窠臼，而从制定善法和条约的角度衡量从而进行危机管理，树立共同目标以改革政府机构和促进政府网站交流，构建政治话语的共同语境以促进协商民主，强调对公共利益的责任、营造横向政府间平等交流、互信互动的语境，在持续的良性互动中谋求未来的网络型政府协调发展。

【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【注释】
[1]程关松、王国良《对行政互动关系的法律回应》《华东政法大学学报》2007年第3期P26-35
[2] [美]汉密尔顿《联邦党人文集》程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版P391
[3][美]詹姆斯·M·伯恩斯等《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版P189
[4]林尚立《国内政府间关系》杭州：浙江人民出版社1998年版P14
[5]谢庆奎《中国政府的府际关系研究》《北京大学学报》2000年第1期P26-34
[6]孙学玉《企业型政府论》社会科学文献出版社2005年版P270
[7]Walter J.M.Kickert, Erik-Hans Klijn and Joop F.M.Koppenjan, Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector, SAGE Publications Ltd., 1997
[8][美]伍德罗·威尔逊《行政学研究》《国外政治学》1987年第6期P30-35；1988年第1期P42-51
[9][美]F·J·古德诺《政治与行政》王元 杨百朋译 北京：华夏出版社1987年版P28
[10][英]马丁·洛克林《公法与政治理论》商务印书馆2002年版P119-121
[11]刘祖云《政府间关系：合作博弈与府际治理》《学海》2007年第1期P79-87
[12][挪威]Tom Christensen Per L greid《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》张丽娜 袁何俊译[J]《中国行政管理》2006年第9期P83-90
[13]何渊《州际协定——美国的政府间协调机制》国家行政学院学报 2006年第2期P88-91
[14]蔡英辉《我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策》《四川行政学院学报》2007年第1期P9-13
[15]周义程 张静《国际视野中的“治理”：理论的回顾、反思与借鉴》《南京航空航天大学学报（社会科学版）》2002第2期P5-8
[16]王名扬《美国行政法》北京：中国法制出版社，1995年版，P182
[17]朱德米《网络状公共治理：合作与共治》《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2004年第2期P5-13
[18]蔡英辉《法治视阈下地方府际争议及其消解方略》《武汉理工大学学报社会科学版》2007年第3期P321-325