吴述英等不服信丰县人民政府行政复议不予受理决定上诉案

江西省赣州市中级人民法院

行政判决书

(2005)赣中行终字第19号

　　上诉人(原审原告)诉讼代表人吴述英，女，1944年8月生，汉族，江西省信丰县人，居民，住信丰县嘉定镇新华巷12号。
　　上诉人(原审原告)诉讼代表人黄学福，男，1945年11月生，汉族，江西省信丰县人，下岗职工，住信丰县嘉定镇人民东巷16号。
　　上诉人(原审原告)孙继贤，女，1947年8月生，汉族，河北涞沅人，退休职工，住信丰县嘉定镇环城路88号。
　　上诉人(原审原告)胡长庚，男，1947年6月生，汉族，江西省信丰县人，下岗职工，住信丰县嘉定镇人民西巷24号。
　　上诉人(原审原告)沈忠华，男，1938年8月生，汉族，江西省信丰县人，退休教师，住信丰县嘉定镇环城东路70号。
　　上诉人(原审原告)王文达，男，1947年8月生，汉族，江西省信丰县人，退休职工，住信丰县嘉定镇人民街新华巷13号。
　　上诉人(原审原告)江思宏，男，1943年6月生，汉族，江西省信丰县人，下岗职工，住信丰县嘉定镇人民东巷11号。
　　上诉人(原审原告)黄际清，男，1959年6月生，汉族，江西省信丰县人，下岗职工，住信丰县嘉定镇环城路46号。
　　上诉人(原审原告)黄春英，女，1962年2月生，汉族，江西省信丰人，下岗职工，住信丰县嘉定镇人民路1号。
　　上诉人(原审原告)王福英，女，1959年9月生，汉族，江西省信丰县人，个体户，住信丰县嘉定镇环城路120号。
　　被上诉人(原审被告)信丰县人民政府。
　　法定代表人廖成铭，县长。
　　委托代理人肖承华，信丰县法制局干部。
　　委托代理人邹小明，信丰县法制局干部。
　　原审第三人信丰县建设局。
　　法定代表人钟骏华，局长。
　　委托代理人黄勇，赣新律师事务所律师。
　　原审第三人信丰县房产管理局。
　　法定代表人肖卫东，局长。
　　委托代理人郭训春，信丰县房产管理局拆迁办副主任。
　　原审第三人信丰县国土资源局。
　　法定代表人李德明，局长。
　　委托代理人卢金山，赣新律师事务所律师。
　　上诉人吴述英、黄学福等人诉被上诉人信丰县人民政府对其申请行政复议不予受理决定一案，不服信丰县人民法院(2005)信法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于二00五年六月八日公开开庭审理了此案，上诉人诉讼代表人吴述英、黄学福，被上诉人委托代理人肖承华、邹小明，原审第三人信丰县建设局委托代理人黄勇，原审第三人信丰县房产管理局委托代理人郭训春，原审第三人信丰县国土资源局委托代理人卢金山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
　　原审法院认为，中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县房产管理局、信丰县国土资源局作出的关于“一江两岸”一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复，是对拆迁上访户提交的“议题”中提出的问题作出的解释说明，是一种单纯的回复行为，不实际影响和设定原告吴述英等人的权利和义务，它不是具体行政行为，不属于《行政复议法》规定的复议范围。因此，被告对该复议事项作出的不予受理决定符合法律规定，应予支持。被告信丰县人民政府制发的《信丰县“一江两岸”一期建设工程房屋拆迁补偿安置办法》是行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，根据我国《行政复议法》的相关规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件进行审查，本案原告吴述英等人没有对行政机关的具体行政行为提起行政复议，却单独提出对被告制定的规范性文件进行审查，显然不符合现行法律的有关规定，况且原告吴述英等人要求被告对自己作出的规范性文件进行审查的复议申请，不符合行政复议法的有关级别管辖范围的规定。由此可见，原告吴述英等人对此提出的复议申请缺乏法律依据，应当不予受理。综上所述，被告于2005年1月5日作出的信复不字(2005)1号不予受理决定书是正确的，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决：维持被告信丰县人民政府于2005年1月5日作出的信复不字(2005)1号不予受理决定书。案件受理费300元，由原告承担。
　　上诉人上诉称：请求撤销原审判决，改判被上诉人履行复议职责。理由：1、信丰县建设局等四单位的《答复》不是一般的信访解释和答复，而是通过行文，对我们提出的《议题》作出的决定性回复，是一种行政行为。从[2004]4号文件《答复》第二条可以看出，其是运用《土地管理法》第58条的规定，以政府可以收回土地使用权否定我们对土地使用权进行补偿的要求，回避了同条第二款关于“关于收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适用补偿”的规定。事实上信丰县国土资源局在2002年6月30日以前就把“一江两岸”第一期工程转让给信丰创丰实业有限公司，直到2003年3月强迫被拆迁户与开发商签订拆迁补偿协议，无视被拆迁户的合法权益，对土地使用权未作补偿。(2004)4号文件第三条，同样回避了对被拆迁户侵权赔偿的实质性问题，也是关键性问题。这个工程是根据县政府 [2002]114号文件，通过行政干预，强迫被拆迁户与开发商签订协议的。通过县办字[2003]21号文件，下发裁决书，停水停电等强制手段，迫使我们与开发商签订的协议，在未评估的情况下强行把房屋拆除了。上述四单位回复我们的《议题》，不是具体行政行为又是什么呢？ 2、判决称上诉人没有对具体行政行为提起行政复议，却单独提出以被上诉人制定的规范性文件进行审查，这是不符合实际的。自从“一江两岸”工程实施以来，被拆迁户多次上访，最后县领导叫我们写出《谈判议题》来，在2004年10月16日和同年11月4日写了两份谈判内容与议题，上述四单位针对《议题》作出了明确的答复，即信访字[2004]4号文。《复议申请书》第2条已写明复议要求，我们申请复议是指上述四家的具体行政行为，我们认为：上述四部门的具体行政行为是与信府字[2002]114号文件密不可分的，在审查具体行政行为时，必须对该文件进行审查；3、“对被上诉人自己作出的规范性文件进行审查的复议申请，不符合行政复议法的有关级别管辖范围的规定”之说，上诉人认为没有法律依据，县政府对规范性文件可以审查纠正，而且信访字[2004]4号文件写道：“如不服以上答复，可以向上级房管部门申请复议或通过司法途径解决。”《行政复议法》第十五条第(四)项规定：“对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。”综上，请求法院公正判决。[page]
　　被上诉人答辩称：1、被答辩人的复议申请未在法律规定的申请期限内提出，根据《行政复议法》第9条的规定，申请人不服行政机关的具体行政行为，应当在知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。申请人对县政府2002年实施的补偿安置办法在2004年12月才提出行政复议申请，显然不符合法律规定；2、申请复议事项中第(一)、(二)项是申请人不服县政府制定实施的信府字(2002)114号，根据行政复议法第13条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。因此，该两项复议事项不属于县级人民政府的级别管辖范围；3、申请复议事项中第(三)项要求确认《关于一江两岸一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》无效，因该《答复》不是政府部门的具体行政行为，不属于《行政复议法》第6条规定的行政复议范围。综上，答辩人作出的信复不字(2005)1号决定书符合法律规定，原审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院对被答辩人的上诉请求予以驳回，维持原判。
　　原审第三人信丰县建设局陈述称：1、信访字[2004]4号文件是单纯的信访回复行为，不属于《行政复议法》规定的复议范围；2、信访字[2004]4号文件不是依据信府字[2002]114号文件作出的具体行政行为；3、上诉人“对被告自己作出的规范性文件进行审查的复议申请”不符合《行政复议法》有关级别管辖范围的规定。综上，原审判决是正确的，请求予以维持。
　　原审第三人信丰县房产管理局陈述称：答辩人等四家作出的《答复》对上诉人没有具体的行政约束，《答复》是县各职能部门针对部分信访问题的答复，是依据《信访条例》、《城市规划法》、《土地管理法》、《拆迁条例》和建设部建住房[2004]160号文《关于印发〈处理城市房屋拆迁信访问题指导意见〉的通知》等有关规定作出的，不是对上诉人作出的具体行政行为，仅是一种解释说明，对上诉人没有约束力。一审判决认定事实准确，适用法律恰当，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。
　　原审第三人信丰县国土资源局在庭审时陈述称：我们作出的(2004)信访字第4号文件不属于具体行政行为，不可能产生法律上的后果，不属于复议之列。该文件是上诉人在与被上诉人等四家单位就有关问题进行协商和讨论的前提下作出的，没有为上诉人设定义务，也没有剥夺权利。原审判决是正确的，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
　　被上诉人向原审法院提交的证据和法律依据有：1、申请复议书；2、信访字[2004]4号《关于“一江两岸”一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》；3、《行政复议法》第6、9、13条的规定。
　　上诉人向原审法院提交的证据有：1、信访字[2004]4号《答复》；2、“一江两岸”房屋拆迁中被拆迁户向拆迁责任人提出谈判的内容与初步议题；3、“一江两岸”房屋拆迁中被拆迁户代表向拆迁责任人提出第二轮谈判的内容与议题；4、复议申请书；5、特快邮件详情单；6、江西省赣州市中级人民法院[2004]赣中立终字第24号行政裁定书；7、中共信丰县委办公室、信丰县人民政府办公室《关于做好“一江两岸”一期工程房屋拆迁工作的通知》；8、信府字[2002]114号《关于印发信丰县“一江两岸”一期工程房屋拆迁补偿安置实施办法的通知》。
　　经审理查明，2002年12月11日，信丰县人民政府以信府字[2002]114号文件发布了《信丰县“一江两岸”一期工程房屋拆迁补偿安置实施办法》，该《实施办法》对拆迁范围、时间等五项内容作了具体规定，有部分拆迁户认为自己的合法权益受到 侵害，多次向有关部门反映。2004年11月22日，中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县房产管理局、信丰县国土资源局针对“一江两岸”被拆迁户提交的两份“议题”，以信访字[2004]4号文件形式。作出《关于“一江两岸”一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》。被拆迁户即上诉人吴述英等人认为该《答复》侵犯其合法权益，于2004年12月29日向信丰县人民政府提起行政复议，复议事项为：1、对信丰县政府“信府字(2002)114号”文《拆迁补偿安置实施办法》其合法性、有效性进行审查；2、责令“信府字(2002)114号”中就拆迁补偿安置相关内容予以变更或责令责任部门作出合法的补偿和调价变动行为；3、确认被申请人超职能范围套用“信访字”文号作出的《答复》无效。2005年1月5日，信丰县人民政府以申请人的复议事项超过复议申请期限，不属管辖范围和复议范围为由，作出信复不字(2005)1号《不予受理决定书》。上诉人吴述英等人不服，遂向原审法院提起诉讼。
　　本院认为，中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县国土资源局、信丰县房产管理局于2004年11月22日作出的信访字(2004)4号文件：《关于“一江两岸”一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》(以下简称答复)，是针对“一江两岸”被拆迁上访户吴述英等人提交的“议题”涉及的问题作出的信访答复行为，它对上诉人吴述英等人的权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的复议范围。被上诉人信丰县人民政府据此作出的《不予受理决定书》于法有据，本院应予支持。上诉人吴述英上诉称：该《答复》已告知“如不服以上答复，可向上级房管部门申请复议或通过司法途径解决”的权利，本院认为，启动行政复议的程序必须是有法律的明文规定，并不是以行政机关的认为和理解来决定，当事人对已过争讼期间的行政行为不服向行政机关提出申诉上访，行政机关经过审查，驳回当事人申诉的复函，不属于《行政复议法》规定的受案范围。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第五项也明确规定驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院判决维持被上诉人于2005年1月5日作出的信复不字(2005)1号不予受理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：[page]
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件受理费300元，由上诉人承担。
　　本判决为终审判决。
　　
审　判　长　　周云祥　　
代理审判员　　周培敏　　
代理审判员　　钟起瑞　　
二〇〇五年六月八日　　
代理书记员　　陈　慧