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行政机关“作茧自缚”能否延续

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2020-04-30 13:14

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　　尽管湖南两度立法都有“先类型后法典,先地方后中央”的意义。但是,作为一部政府自己约束自己行为的法律,一部被不少政府机关认为“作茧自缚”会提高行政成本的法律,如果仅仅出台政府规章,停留在政府自我约束阶段,在某时某地可能由于领导人的意志而得以大力推行,但人走茶凉之后,当地行政机关还能不能一如既往地敢于自缚?

　　湖南在实施中国首部行政程序法地方版———《湖南省行政程序规定》一年多之后,近日又讨论通过了《湖南省规范行政裁量权办法(草案)》。这是国内全面规范行政自由裁量权的首部省级政府规章,即将于明年四月实施。行政机关如此“作茧自缚”式的改革浪潮能否得到延续,值得关注。

　　湖南的这一办法,是继不久前广州市制定全国第一部全面规范行政裁量权的政府规章后颁行的,由于其立法层级更高、内容和实施范围更广,在目前国家尚未就规范行政裁量权统一立法的情况下,它的实施将有助于我国行政执法裁量权的规范。除此之外,更因为《湖南省行政程序规定》施行在先,打破了行政程序一直没有法律规范的尴尬,被公认为是首次“吃螃蟹”之举,此次转而对实体权力进行限制,才显得二法一脉相承,在理论上既可以解决行政机关不作为、乱作为的问题,又可以解决如何作为的问题。

　　一份《关于规范行政裁量权的指导意见》的征求意见稿,近日由国务院法制办下发到各地区、各部门征求意见。其中透露,我国进一步规范行政裁量适用规则和裁量基准,适用规则制定权将收归省部级,不按裁量基准行使行政裁量权属违法。现实生活中,一些行政机关滥用自由裁量权,导致乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费现象屡禁不绝。近日闹得沸沸扬扬的“钓鱼执法”事件,归根到底正是由于行政裁量权规范的缺失,扰攘多时,连最基本的是非对错问题,都得劳烦上级机关与领导表态才得以认定。尽管相关部门已经决定不仅仅解决个别当事人的问题,其他因“钓鱼执法”而被误判的私家车车主也有可能退回罚款或拿回车辆,但是,也只有彻底规范行政裁量权才是治本之策,否则难保“钓鱼执法”偃旗息鼓了,其他“网鱼执法”不会东山再起。

　　天下事之繁,莫过于行政。对于治国理政,程序法治有极大的优越性,一个一个做实体规定,不胜其烦且挂一漏万,最简单的办法,就是统一规范办事程序。然而,受我国“重实体,轻程序”的传统思维影响,实体规则尽管并非尽善,但对其探索早已有之。国家的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等重要法律都有规范行政裁量权的单项规定;目前,全国各地也已陆续开展了规范行政裁量权的工作,如江苏、浙江、河南以及我们广东,已经出台规范行政处罚裁量权的政策和措施。然而另一方面,尽管制定《行政程序法》的呼声已喊了十余年,在去年的全国人代会上,一份尽快制定《行政程序法》的议案,引起众多代表排队签名附议的轰动,但统一的程序法却一直姗姗来迟,湖南为程序立法“破冰”更是鲜有之举。

　　尽管湖南两度立法都有“先类型后法典,先地方后中央”的意义,可以为全国统一立法提供实践基础。但不能否认的是,作为一部政府自己约束自己行为的法律,一部被不少政府机关认为“作茧自缚”会提高行政成本的法律,如果仅仅出台政府规章,停留在政府自我约束阶段,能否最大可能地限制权力、公开行政、从管理者中心转向公民权利中心,值得商榷。在某时某地可能由于领导人的意志而得以大力推行,但人走茶凉之后,当地行政机关还能不能一如既往地敢于自缚?行文至此,行政机关“作茧自缚”式的改革浪潮能否得到延续,关键还在于更高级立法机关对于这个问题的清醒认识

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