建立司法与行政良性互动机制探讨

【出处】《东南学术》2010年6期
【摘要】以沟通与协调为特征的“司法与行政良性互动机制”是近年来我国各级人民法院在行政审判过程中创建的一种新机制。它对于提高人民法院的行政审判工作效率和实现和谐司法具有积极意义。这一机制已经成为传统的权力关系——权力制衡机制的有益补充，也是回应处于世界各国民主宪政改良源流之中的“协调”机制的一种主动姿态。要实现司法权与行政权之间的良性互动须遵守法治的原则，并恪守社会主义民主法治建设进程中国家权力运行在目的方面的要求，也需要增强来自体制内外的有效监督。
【关键词】司法权与行政权；良性互动机制；行政审判效益；合理性
【写作年份】2010年


【正文】

　　行政诉讼是法治社会权力监督的重要方式。通过“司法审查”有效制约行政权力，可以保证国家政治秩序的稳定与社会发展的正常。我国确立并施行行政诉讼制度以来，人民法院运用司法审查权在保护公民合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权等方面发挥了积极有效的作用。但近年来，我国社会快速发展和转型，使原有的“官”“民”冲突更为明显。大量的行政争议考验着我国现有的司法审查机制。在现有的政治体制框架内如何有效化解行政争议，是近年来我国法学界和司法界研究的重点与热点。“司法与行政良性互动机制”是学术界与司法界智慧的产物，[1]其已在全国各级法院的行政审判工作中得到不同程度的实践。

　　保障公民合法权益与服务党和政府的中心工作是当前我国行政审判工作的双重任务，建立“司法与行政良性互动机制”即为更有效地完成行政审判工作而施行的具体工作措施。“司法与行政良性互动机制”的基本内容及目标在于：行使司法审查权的人民法院与行使行政管理权的政府建立良好的沟通协调机制，以提高政府行政决策及具体行政措施的合法性与合理性，减少行政争议的发生或有效化解行政争议，使行政审判达到实现个体利益保护与保证社会整体发展双赢的良好效果。

　　但是，“司法与行政良性互动机制”表现出的以沟通与协调为内容的权力关系形态似乎与民主国家传统的权力关系要求相悖。众所周知，分立制衡是近代以来民主国家权力关系的基本准则，司法权与行政权建立互动机制是否会将行政权与司法权集约化而违背分立制衡准则？是否违背了行政诉讼的目的与宗旨？是否将使行政诉讼对民众合法权益的保护功能与对行政权的监督功能弱化甚至废置？……笔者认为，在当代社会发展环境下，权力间的“协调”是对传统的权力关系模式的有益补充。建立以沟通与协调为内容的“司法与行政良性互动机制”对提高我国现阶段的行政审判效益、实现和谐司法有积极作用。

　　一、“司法与行政良性互动机制”的基本内容

　　2007年3月召开的第五次全国行政审判工作会议上，时任最高人民法院常务副院长的曹建明在回顾并肯定全国行政审判工作取得成绩的同时，就当前行政审判工作中需要解决的问题提出了八条具体意见，建立司法与行政的良性互动机制便是其中的一项内容。曹建明说，行政审判需要经常与政府和行政机关打交道，能否得到行政机关的理解、信任和支持，对于开展行政审判工作、改善司法环境至关重要。作为执行同一法律法规、追求同一法治目标的国家机关，司法与行政具有协调一致、取得共识的前提和基础，应当相互理解和良好合作。人民法院通过审理行政案件，监督和维护行政机关依法行政，与平时加强与行政机关的沟通和联系并不矛盾，沟通联系是为了更好地开展行政审判工作，增进行政机关对人民法院行政审判工作的理解和支持。因此，要通过良好的沟通和有效的协调，努力形成司法与行政的良性互动机制，进一步改善和优化行政审判司法环境。曹建明指出了各级人民法院主动同政府有关部门和复议机构加强沟通与联系的多种方式，同时强调应当注意处理好司法权与行政权的关系，以保持司法的中立性和公信力。

　　此次会议后，建立司法与行政的良性互动机制受到全国各省各级人民法院的重视及实践，各级人民法院积极与当地各级政府或政府法制工作机构沟通联系，使这一机制的建立活动具有普遍性。全国各地各级法院与政府或政府法制工作部门建立的良性互动机制具体内容虽未完全相同，但有许多共同举措。以笔者所在省份的各级人民法院与相应各级政府法制工作办公室于2007年以来建立的“司法与行政良性互动机制”为例，“司法与行政良性互动机制”的内容主要有：第一，建立信息沟通与共享机制。由法院行政审判庭与政府法制工作部门及时互相通报、交流有关信息，包括：重大行政审判工作部署及政府法制工作部署、新颁布的地方性法规及其他规范性文件与相关司法解释、司法政策；行政执法及行政复议、行政诉讼案件情况；政府行政诉讼败诉率情况；重大敏感的行政复议、行政诉讼案件的受理、处理等情况；各级法院提出的司法建议的情况；行政机关对人民法院行政审判和非诉行政执行工作的意见和建议；通过行政复议或行政审判发现政府及其职能部门施行的具体行政行为存在的具有普遍性或突出性的问题，以及具体行政行为行使过程中出现的新情况、新问题等等。第二，建立工作交流、调研、协调机制。对行政审判、行政复议以及行政执法中遇到的带有普遍性的重大疑难问题，特别是法律、地方性法规或政府规章适用方面的问题，法院行政庭与政府法制工作部门共同组织调查研究，形成共识，统一法律适用标准。法院行政庭参加政府立法的起草、调研、论证及规范性文件备案审查等工作。政府法制办公室将行政审判实践中发现的问题及建议作为实施立法后评估的重要内容。法院行政庭和政府法制办公室共同编发在行政审判、行政复议工作中带有普遍、典型意义的案例，形成案例指导制度。法院行政庭和政府法制办公室联合收集同行政执法、行政复议和行政审判关系密切的法律、法规、规章和其他规范性文件，不定期汇编成册，印发各级法院和行政执法机关学习和使用。第三，建立重大案件以及重要事项协调制度。对一些重大、复杂、敏感，尤其是影响面广、可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，法院行政庭与政府法制办公室及时沟通，相互配合，形成合力，通过协调最大限度地化解行政争议，实现法律效果和社会效果的统一。法院行政庭通过审理行政诉讼案件，就行政管理工作中的普遍性问题以及群众反映强烈的问题，及时通报政府法制办公室，由政府法制办公室向政府提供综合性、预警性、前瞻性信息，并提出工作建议。对政治性、政策性较强的重大、敏感的行政争议，法院行政庭及时与政府法制办公室沟通，力求用协调方式将争议解决在行政程序，化解在萌芽状态，促进社会和谐稳定。第四，充分发挥司法建议的作用。法院行政庭在审理各类行政案件时，对于案件中反映出行政执法存在的带有普遍性的程序问题，带有苗头性、倾向性的行政管理问题，有可能引起群体性事件和影响社会稳定的行政管理问题，以及其他需要通过司法建议促进行政机关改进或注意的事项，积极提出司法建议。法院行政庭向有关行政机关提出司法建议同时抄送政府法制办公室。政府法制办公室协调有关行政机关研究建议内容，落实改进措施，并及时书面反馈意见。第五，规范行政应诉行为，倡导行政机关负责人出庭应诉。政府法制办公室指导并规范各级行政执法部门出庭应诉行为，避免行政机关将行政诉讼案件完全委托律师代理而不派其工作人员出庭应诉，督促行政机关依法参加行政诉讼活动，自觉、依法接受人民法院的司法监督。法院行政庭和政府法制办公室通过宣传、鼓励，积极倡导行政机关负责人选择适当的行政诉讼案件亲自出庭应诉，依法履行诉讼义务，带头树立法律权威。法院行政庭选择一些对行政执法具有典型意义的案件，邀请政府法制办公室组织行政机关旁听开庭审理，增强依法行政观念和依法应诉能力。同时，共同开展行政机关应诉工作的调研，总结经验教训，提高应诉能力。

　　除上述内容外，全国不同地方建立的“司法与行政良性互动机制”还有各自的特点与侧重，但核心即为：在行政管理权与对行政的司法审查权运行过程中，行政机关、人民法院注重双方的沟通、协调，力求避免行政权的滥用或及时纠正违法行政错误，保障公民合法权益、保证正当的行政决策与措施有效施行，以推动改革发展的稳步推进。以笔者对福建省“司法与行政良性互动机制”运行情况的调查，这一机制建立后，政府及工作部门能较主动地与法院行政审判庭就将要实施的具体行政决策或措施的合法性进行讨论，行政执法部门能够与法院行政审判庭共同研讨对某些不明确的行政法律规范的理解与适用、许多地方法院行政审判庭将当年行政诉讼中行政机关败诉的数量与原因及时通告政府、一些地方政府确定某些行政部门试行行政首长出庭应诉制度以为推广作准备等等。在2009年福建省行政审判中，被告的败诉率为10.15%，比2008年降低了1.56个百分点，当年行政案件的调撤率为39.49%。[2]尽管不能将建立“司法与行政良性互动机制”视为被告败诉率下降和案件调撤率较高的唯一原因，但该机制的建立确实为提升政府依法行政水平、及时有效化解行政争议、提高行政审判效益起到了积极作用。

　　二、建立“司法与行政良性互动机制”的合理性

　　行政审判工作效益的有效提高反映出“司法与行政良性互动机制”存在的实用价值。然而，“司法与行政良性互动机制”具有的实用价值并不能成为建立该项机制的全部理由。由于“司法与行政良性互动机制”表现了司法权与行政权的联系，对建立该机制合理性的认识应当从权力关系的视角展开。

　　权力是由国家行使并有强制力保证的具有支配或影响他人利益的力量。近代以来，民主国家公权力的产生与运行是基于国家与私权利主体的政治契约关系。国家依照政治契约中私权利主体的授权行使各项权力，权力运行的目的是为私权利主体提供民主、公平、稳定的和谐社会环境，让他们最大程度地享有自己的各项权益，最充分地体现他们生存的价值。但是，由于自国家产生以来，权力表现出的集约与专断的特性，使得人们在民主国家构建时首先关注的是避免权力的专制与膨胀。权力分立、权限法定、各权力间相互制约平衡的“分权制衡”理论成为近代以来资产阶级民主国家政治体制设计的理论依据，其实践中的权力关系格局也体现了防制权力极端和滥用的意旨。我国在“议行合一”体制下立法、行政、司法权力的分工与制约也表现了避免权力绝对化的政治追求。法院通过行政诉讼对政府行政行为的合法性行使司法审查权，即为分权制约机制的表现。司法权监督、制约行政权以保障相对人合法权益，促进政府依法行政。实践证明，分立制衡的权力关系模式是实现权力运行目的的重要保证。然而，值得思考的是：权力间的分立、制约是否是实现权力运行目的的唯一一种权力关系模式？各权力内容的分立、各权力运行中的相互约束是否是分立制衡权力关系模式的唯一内容？

　　笔者认为，分权制衡的权力关系表现出不同权力在内容、运行规则、权威性等方面的专有化与自我性。但是，处于分立制衡状态的各项权力运行的最终目的与价值追求却具有一致性，都是在保证社会主体的个体权益基础上推动社会的整体发展，实现民主、公平、秩序、效率等价值追求。当权力间的适当协作有益于上述目的实现时，将权力间的分立、制约绝对化并不科学。相同的权力运行价值追求与相同的权力运行目的指向是建立权力协作关系的基础。同时，当代社会发展实践对权力关系模式提出新的要求，权力间的适当协作成为分权制衡权力关系模式的有益补充。

　　第一，相同的权力运行价值追求与目的为权力间的协作提供了联结点。为防止权力极端化，近代以来的西方民主国家在政权体制构架上凸显对国家权力的分立与制衡，以践行“三权分立制衡”较为典型的美国体制为例，美国国会行使的立法权可被总统的否决法案权和联邦法院的违宪审查权限制；总统为代表行使的行政权可因国会拒绝总统提名的政府官员候选人和总统签署的条约、弹劾总统及联邦法院的违宪审查而受限制；联邦法院则因须遵守国会立法、法官将会受国会弹劾等而受限制。通过对立法、行政、司法三大权力的分立制衡模式形成理性化的对称性权力格局以遏制任一项权力的滥用和专断，这的确实现了启蒙思想家构建“分权制衡”理论的直接目的。但是，对构建“分权制衡”理论的认识仅仅停留在其只是基于因人性的“恶”将会异化权力而应予以分立制约的层面是不够的，这种仅局限在政治领域中权力与权力关系的角度去理解分权制衡理论的认识显然忽视了构建该理论的政治先贤对该理论价值追求的希冀。洛克在其《政府论》中谈到：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”[3]而政府及政治社会的目的表现在：“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利。”[4]孟德斯鸠认为，保障公民的政治自由（安全）是国家政制的目的，而公民的政治自由（安全）只有在国家权力不被滥用时才存在，故而其提出权力分立与制衡的主张。可见，保护公民正当权利与实现公共利益是权力运行的价值追求与目的。尽管权力的分立与制衡是实现这一价值追求与运行目的的良好的权力关系模式。但是，该模式只是保证实现权力价值追求与运行目的权力关系的一种形态。当权力间适当的协作有益于实现权力价值目标与运行目的时，权力关系的协作模式便有其存在的合理性。因此，构建权力关系需立足于最大程度实现权力价值目标与运行目的。以此为基础思考权力关系能拓宽思路，使对权力关系构建的认识更为合理。应当说，保护公民正当权利与实现公共利益的价值追求是民主国家权力正当性、合法性的要求，为处理权力关系提供了终极指南，也是司法权与行政权协作的联结点。

　　第二，适应社会发展的客观需要，“尊重”、“协调”已成为当代西方国家权力关系的新内容。如果说近代资产阶级国家的政治体制设计是着力从分立权力内容并形成彼此制衡的控权机制以实现权力运行的价值追求，20世纪以来的社会变化对传统控权机制运转的有效性提出了挑战。随着科技革命推动工业化水平提高，社会结构多元化，社会矛盾日渐突出，政府承担的公共事务大量增加。政府不仅要履行传统的维持社会秩序、保卫国家安全的职责，还要承担实现社会正义（保证充分就业、确保经济发展、提供公共服务等）的责任，这些要求使得行政权力内容不断扩张。政治权力的天平向行政权力倾斜，改变了传统民主政治理论中的权力关系模式。面对这一变化，需要赋予权力关系新的内容，新宪政理论兴起。

　　新宪政论者认为，“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利。”[5]“新宪政论不否认在宪政体制中政治生活的民主化是件好事，但它需要表明民主政府怎样能够及时受到制约的又是能动进取的。”[6]在新宪政理论影响下，20世纪以来西方资产阶级国家的政治体制设计不再单一地强化权力间的制约，各权力间的协调亦成为发挥权力功能、实现权力运行目的的重要方式之一。“协调的职能也许可以被描述为20世纪政治体制的最突出的职能。”[7]权力关系的实践也显示了这一变化。仍以“三权分立制衡”典型的美国为例，美国政府通过国会的授权或委任大量行使立法权，通过总统向国会提供的国情咨文及立法草案对国会的立法活动有指导性和创议性的影响，政府独立管制机构对一定范围的公共事务享有法定的立法、执法及准司法权。同时，由于立法者不可能对快速多样的社会变化予以详细、及时的规范，使法院拥有较大的司法自由裁量权。但是，即便如此，在具体的对立法及行政行为的司法审查中，法院还是表现出谦让与自我克制。[8]这种司法谦让与自我克制在法院受案时间、受案范围、具体的司法审查对象及判决中均有所表，[9]反映了司法权对立法权与行政权的尊重及在此基础上一定程度的协作。即使在大陆法系国家的法院对行政行为（尤其是涉及专业技术知识领域的行政行为）司法审查时，对行政权予以尊重也有不同程度的表现。当代西方宪政体制的变化表明权力间分立与制衡并非民主国家政治权力关系的唯一模式。为更好地实现权力运行的价值追求，权力间的“尊重”与“协作”作为权力“分立”与“制衡”补充已被认可和实践。“尊重”“协作”的权力关系形态已显示出在稳定政治秩序、推动社会发展方面的良好作用。

　　第三，在我国现有政治体制的权力构架中，司法权与行政权的协力互动有存在的法律、政治基础与客观要求。新中国建立的政治体制不奉行资产阶级国家“三权分立制衡”的权力构架模式，而以“议行合一”构想设计，并建立了充分体现人民主权的宪政结构——人民代表大会制度。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受它监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”可见，在我国的政治体制中，人民代表大会为国家权力机关，享有国家立法权和对国家行政、司法机关的产生权和监督权，行政机关和司法机关执行法律、向人民代表大会负责并受其监督。立法、行政、司法三大国家权力的职责分别由不同国家机关行使，但又统一于人民代表大会之下。确立这一突出人民代表大会影响力的政权体制的目的在于最大程度地保障和实现人民当家做主。为保证践行此目的，除了规范各权力的具体权责，也须合理规范并处理各权力的关系，特别是行政权与司法权的关系。就本文论题涉及的行政权与司法权中的审判权的关系看，政府与法院在履行各自法定职责的同时也互相制约监督，这在我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会与地方各级政府组织法》、《法院组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政诉讼法》等法律中均有表现。那么，由人民代表大会产生、并向人民代表大会负责，受人民代表大会监督的行政权与审判权是否总须处于对抗制约状态呢？事实上，基于我国国情，认识两者在权力制约的同时又有协作关系，对实现国家权力运行目的并取得良好社会效果有现实意义。首先，我国现行宪法明确行政权与司法权均由人民代表大会产生并向其负责、受其监督，表明行政权与审判权同“源”并有相同的存在目的。同时，作为国家权力，行政权与审判权的运行均为实现执政党——中国共产党的宗旨及国家建设目标而努力，两者具有共同的政治目的与任务，这是行政权与审判权互动协作的法律基础与政治基础。其次，我国现行《行政诉讼法》要求法院对被诉行政行为的司法审查“既要保权又要控权”的立法宗旨，[10]成为行政审判中法院尊重政府合法行为的直接依据。在我国当前“政府主导型”的社会发展模式中，保证实现政府正确的社会发展决策是行政审判工作的任务之一，它要求各级人民法院切实增强为大局服务的意识，深刻领会党和政府的各项大政方针、决策部署，充分尊重行政机关在法律范围内的决定和措施。再次，司法权与行政权之间建立良性互动关系有助于实现行政审判效果。一方面，纷繁的行政事务大量出现，法院面临着许多专业性、技术性、时限性较强的行政争议，法院的公正审判需借力相关专业人员或遵行合理的行政专业规则，这需要法院与行政部门的沟通和对相应专业技术要求的尊重，以保证涉及专业性、技术性的行政审判结果更为公正。另一方面，法院行政审判结果的实现（包括被告对违法行为的纠正、对法定职责的履行及相对人对义务的履行等）需要政府的主动自为与积极配合。基于我国目前的政治体制，真正的“司法独立”尚不能完全实现，一些行政机关及公务人员甚至有意或无意忽视审判权威。通过司法与行政的良性互动，有助于行政机关及时了解相关的行政规范及制度要求，自觉审查行政政策的合法性、积极改变违法的政策和措施、有效纠正不法行政的错误。行政机关自觉、主动的依法行政意识与行为对实现行政审判效果有积极意义。

　　国家各权力间需要分立与制约，但分立制约的权力关系设计只是保证实现权力运行价值与目的的一种体制模式，从有效实现权力运行价值与目的的实践看，国家权力在某种程度上的协作也是当代权力关系形态之一。

　　三、保证司法权与行政权互动的良性化

　　论证建立司法与行政良性互动机制的合理性并非否定权力间分立制约的必要性，“协调”“合作”不能取代“分立”“制约”。权力关系不应是单一化模式。司法权与行政权之间建立的互动机制应呈“良性”状态。

　　第一，行政权与司法权的“互动”应遵行基本要求。在形式层面，行政权力与司法权力均应遵守法制，恪尽职守，不越权、不弃权；在实质层面，行政权力与司法权力均应恪守民主国家实现权力运行目的的要求。一方面，有效管理社会并推动社会发展是国家必须履行的职责，但国家履职的权力应有内容及主体的划分，通过不同权力主体在履职中的独立、协调和相互制约以保证国家整体权力运行的常态。因此，行政权与司法权应履行各自法定职责并保持履职应有的独立性，不得以“互动”之名僭越他权或放弃法定权力。特别是司法独立在我国尚未能得到充分实现的条件下，建立“司法与行政良性互动机制”，尤其须保证司法审查权应有的功能与作用。行政诉讼活动的目的在于通过法院依法行使司法审查权裁断行政是非，化解行政争议，保障行政相对人合法权益或维护政府的合法权威。如果建立“司法与行政良性互动机制”只是以维护政府权威为出发点和目的、以司法对行政的依附为表现，那么，“良性互动机制”只是权力集约化的借口，不仅无法实现行政审判的效益，更无法体现司法中立、超然的应有秉性。另一方面，“互动”并非简单的合作，“互动”的“良性”应表现在两权的“合力”有助于最大程度或最有效地实现民主国家权力运行的目的——充分维护公民各项基本权益、保障社会具有公正、和谐、充满生机与活力的发展状态，这是评判“互动”机制“良性”与否的基本标尺。因此，建立“司法与行政良性互动机制”的具体内容应在保持行政权、司法权各自独立履职的基础上，为实现共同的权力运行价值目标而协作。目前已建立并施行的一些良性互动措施已有所表现，如法院将在行政案件中反映出的行政机关在行政管理中具有普遍性的问题及群众反映强烈的问题予以归纳整理后及时通报政府，即有助于政府及时纠正工作错误，提高行政管理水平。当然，除了目前各地已开展的良性互动措施外，新的举措还会出现，但必须遵行基本的要求，才能保证行政权与司法权协作的正当性，才能保证两权力的良性互动真正发挥其减少或化解行政争议，有效提高行政审判效益的作用。

　　第二，注重对“司法与行政良性互动机制”的监督。政府是当前我国社会建设的主导者，行政权涉及面宽、影响力大。法院是主持社会公平正义的最后一道关口，司法审判不仅审断个案是非，而且影响整个社会的价值判断。行政权与司法权的理性运行均为保证国家政治稳定、社会和谐发展的关键因素。若行政与司法互动协调未循良性轨迹而行，而只是权力与权力的非正当叠加，则将形成新的权力集合而破坏正常衡平的权力关系体系，或者使非法或不当权力行为沆瀣一气，那将给民主政治与公民社会带来极大的损害。要保证司法行政互动机制的“良性”运作，需要对其应有的监督。目前，司法权与行政权的“互动”并非法定的工作方式。从各地现有实践看，司法权与行政权的“互动”是政府与法院在体制内的工作互动，也未向社会公开。基于此，笔者认为对“司法与行政良性互动机制”的有效监督主要来源于体制内的两个方面：首先，人大的监督。人民代表大会产生并监督行政权与司法权，具有最有效的法定监督权威。保证建立司法权与行政权互动机制“良性”运行的关键之一，是将人大具有的监督权威体现在具体的监督实践中。在目前我国宪法赋予人大的违宪审查权尚缺乏具体运作机制的条件下，各级人大应充分运用《各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予的监督权力和方式对当地建立的“司法与行政良性互动机制”进行审查与监督。一方面，各地人大应要求政府或法院将已建立的互动机制的内容向其通报并接受审查；另一方面，各地人大对互动机制中的具体实践，尤其是事关民众生命、财产、安全等重大事项的互动实践予以监督，对违宪、违法的互动活动及时适用法定程序予以制止和追责，并将“司法与行政良性互动机制”的运行情况作为考量当地政府政绩及法院审判水平的因素。其次，党的监督。中国共产党是我国的执政党，其关于国家、社会发展的施政方针对政府及法院审判工作的内容、重心都有决定性的影响。同时，我国“党管干部”的组织原则使中国共产党的党组织对政府首长及法院院长的职务身份起决定作用，这些都使中国共产党对行政权与司法权的运行有极大的影响力。党的监督权威是巨大的。应当看到，中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨与民主国家权力运行的价值目标有内在的契合，而建立“司法与行政良性互动机制”的基础及目的便为最大程度实现权力运行的价值追求，因此，中国共产党有理由也应凭借其影响国家权力运行的政治优势对所建立的司法与行政互动机制的正当性进行监督。中国共产党可运用党内监督的方式与程序对以“互动”之名滥用权力或不作为等违背党的宗旨的党组织或党员追究责任，对建立科学合理的“良性”互动机制并在实践中有效运行的党员干部和相关党组织予以褒扬。

　　当然，随着我国社会主义市场经济的进一步发展和民主政治建设的推进，社会监督的作用将日益凸显。“司法与行政良性互动机制”建立的目的在于更好地实现民主国家权力运行的价值追求，更充分地体现以人为本与社会和谐，而互动机制的运行能否达到这一目的，恰恰最需要权力受众——社会主体的评判。因此，已建立的“司法与行政良性互动机制”应向社会公开，听取公众对这一机制不足的批评与完善建议，消除公众对该机制运行效果公正性的担心，使良性互动机制真正达到其建立运行的目的。

　　结语

　　社会发展对认识传统的“分立制衡”权力关系模式提出新的要求。一方面，对民主国家权力分立制衡理论的理解不能仅停留在权力的分立及制约以防专制的层面，更需认识到它意图通过权力分立、制约达致各权力影响力平衡的权力关系格局，以最大程度实现保障公民合法权益和社会公共利益的目的。实现这一目的也应是处理权力关系的价值准则。另一方面，当代西方国家新宪政体制所表现出的权力协作现象是权力关系在实现这一价值目标时的客观选择。权力间适当协作是分权制衡权力关系模式的有益补充。建立“司法与行政良性互动机制”不仅基于对权力关系模式的新认识，也是在我国当前的政治体制下有效提高行政审判效益的客观选择。当然，这并不意味着权力间的“互动协作”为处理权力关系的唯一模式或最好模式，民主社会良好的权力关系架构仍应以权力间的独立与制约为基础，在此基础上为实现共同价值目标而形成的权力间协作才符合对权力运行的基本要求。


【作者简介】
顾越利，中共福建省委党校教授。


【注释】
[1]在有关规范性和非规范性文件中，也有“司法行政良性互动机制”的提法。为了让本文的用语更为准确，笔者在本文中采用“司法与行政良性互动机制”，以更好地将“司法与行政”(the relation between judicature and administration)区别于“司法行政”（Administration of justice，即围绕司法活动而展开的各种保障和服务的统称，但我国“司法行政”通常是指国家专门机关对监狱、劳动教养、律师、公证、法制宣传等有关司法领域的行政事务的管理）或者“行政司法”（英美法系国家的“sheriff”指称在县级政府中负责逮捕罪犯、管理监狱、执行法院命令与传票等事务的行政司法官员。我国的“行政司法”指行政机关依法定授权按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷的活动，如行政复议、行政调解等）。
[2]来源于福建省高级人民法院行政审判庭2009年的审判工作总结。
[3]［英］约翰·洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1982年版，第89页。
[4]［英］伯特兰·罗素：《西方哲学史（下）》，马元德译，商务印书馆1976版，第80页。
[5][6]［美］斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦：《新宪政论》，周叶谦译，三联书店1999版，第156页。转引自黄先雄：《司法谦抑论》，法律出版社2008年版，第34页。
[7]M·J·C维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第319页。
[8]有学者将这一现象称为“司法谦抑”，即指“法院在裁判案件中，在司法自由裁量权的范围内，基于各种原因对立法机关和行政机关的谦让与自我克制。”黄先雄：《司法谦抑论》，法律出版社2008，年版，第8页。
[9]黄先雄：《司法谦抑论》，法律出版社2008年版，第80-142页。
[10]为制定行政诉讼法作理论准备，自20世纪80年代中期以后，我国行政法学界围绕着行政法是“控权”法、还是“保权”法或是“既要保权又要控权”之法展开争论。这场争论中的各种认识尤其是以罗豪才教授为代表的主张“既要保权又要控权”的“平衡论”思想对我国1989年颁布并于次年施行至今的《行政诉讼法》有直接的影响。《行政诉讼法》第1条规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的立法宗旨即是这一影响的表现。