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行政附带民事诉讼刍议　

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2020-05-14 18:40

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行政附带民事诉讼制度早已为我国刑事诉讼法所确立。但在行政诉讼实践中是否是可附带地解法有关民事争议？现行行政诉讼法对此未作明确规定，带来在附带范围方面的诸多争议。当两个性质不同但又相互关联的诉讼请求竞合在一起时，究竟如何妥善地受理，本文试作探折。

　　一、合并审理、分别审理或附带审理的问题

　　如何解决同一事件的当事人向行政庭提出的性质有别而又互相关联的两个诉讼请求，目前各地的认识和做法均有不同，大致有三种情况：一是合并审理。即将当事人提出的两个诉讼请求合并审理，或视提出民事诉讼请求的一方当事人为第三人，将两个诉讼合并审理。二是分别审理。即将两个诉讼请求分庭审理，一般先由行政庭审理行政诉讼系列的诉讼请求，再由民庭审理属于民事诉讼系列的民事争议。三是附带审理。即两个诉讼均由行政庭审理。在首先解决行政诉讼请求的基础上，再附带解决与此行政诉讼相关的民事争议。

　　笔者以为，根据判决的确定性原则和诉讼经济原则，上述三种审理方式中以附带审理方式更为适宜。理由是，根据判决的确定性原则，只有两个以上案件附于同一种类的诉讼法律关系时，诉的合并才是合理的；而在两个诉讼虽相关联但各属于不同的诉讼系列时，诉的合并就有悖于法理。况且，由行政庭去审理民事诉讼也易影响判决的准确性。所以。合并审理两个非同种类诉讼法律关系的诉讼请求是不妥的。至于分别审理方式也显有弊端，两个诉讼请求虽性质有别，但毕竟是同一争议。由两个合议庭去解决同一争议，既增加了当事人的诉累，又加重了法院的负担，显然有违于诉讼经济原则。同时，分庭审理同一争议如出现相互矛盾的判决就难以解决和执行，也不符合判决的确定性原则。而附带审理方式则能较好地解决上述矛盾。

　　首先，在行政诉讼中附带地解决民事争议，行政庭以解决行政诉讼请求为主，避免了有悖于法理的不同种类的诉的合并，保证了判决的确实性原则的实现，有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益。其次，由行政庭审理属同一争议的两个诉讼请求，附带解决民事争议，避免了分庭审理易于出现的矛盾判决，有利于人民法院正确、全面和及时地处理案件。再者，由同一合议庭在审理行政诉讼案件时附带解决民事争议，对当事人来说可以避免重复诉讼，尽快地解决诉讼请求，所受经济损失能及时得到补偿，对人民法院来说，可以节省审判力量和缩短办案时间，有得于提高办案效率。由此可见，附带审理方式既符合判决的确定性原则，又符合诉讼经济原则，是行政审判实践中解决行政附带民事诉讼较为合理可行的办法。

　　二、附带审理成立的条件

　　合议庭如何确定某两个不同性质的诉讼请求为行政附带民事诉讼呢？这就需要分析确认两个诉讼请求的诉讼法律关系归类和两者的互相关联情况，这是行政附带民事诉讼案件得以成立的关键所在。

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　　如前所析，行政附带民事诉讼应当是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或者利害关系人的请求，附带地解决相关的民事争议的活动，以及该活动所产生的诉讼关系。具体而言，笔者认为其成立应有如下条件作为前提：

　　一是以行政诉讼首先能够成立作为先决条件。在行政附带民事诉讼案件中，两个诉讼的关系当然不是并列的，而是以行政诉讼为主，民事诉讼为辅。民事诉讼必然地受到行政诉讼的制约。只有当行政诉讼成立时，行政附带民事诉讼方能成立，否则，民事诉讼就失去了赖以存在的依托和基础，或者不能成立，或者只能形成单独的民事诉讼。简言之，作为附诉的民事诉讼必须依附于作为主诉的行政诉讼而存在，用“皮之不存，毛将焉附”言之是很恰当的。

　　二是两个不同性质的诉讼必须是由行政机关的一个行政行为所引起。即行政机关的某一行政行为，某项处罚或处理决定，除引起当事人对行政决定的不服外，还在民事法津关系中损害了行为相对人的合法权益。从而引起了两种同一起因性质有别的诉讼。如果两个诉讼是由同一行政机关的两个不同行政行为所引起，那么行政附带民事诉讼就不能成立，而应分别审理。

　　三是两个不同性质的诉讼必须具有内在关联性。明确两种诉讼的内在关联性，是确定行政附带民事诉讼案件成立的关键。内在关联性是指引起行政诉讼的具体行政行为与相对人的民事权益不可分割；民事诉讼的解决必须依赖于行政诉讼的解决；行政机关的具体行政行为将行政问题和民事问题纠合到一起，等等。如在治安行政中，受害人对公安机关的裁决不服，一方面认为公安机关的处理偏轻，要求撤销公安机关的裁决，另一方面要求法院判决加害方赔偿其损失。两个诉讼虽有行政与民事之别，有被告的不同，但均因公安机关的裁决引起，便具备了处理上的内在关联性。

　　四是附带的民事诉讼须在行政诉讼的过程中提起。行政附带的民事诉讼的提起须在提起行政诉讼的同时或稍后，最迟须在行政庭对行政诉讼请求作出判决之前。在对行政诉讼请求作出判决之后再提出附带的民事诉讼，就失去了附带的意义，而需另案审理了。

　　需要特别指出的是，在行政诉讼成立的前提下，只有民事诉讼也同样成立，行政庭才能受理附带的民事诉讼。在行政审判实践中，应当从实际出发，对认识一致，非附带不可的，就应大胆采用行政附带民事诉讼的方式；而对附带不是必须的、附带不成立的，就应采取分案，分庭审理的办法处理。

　　三、行政侵权赔偿的诉讼归类

　　行政侵权赔偿是指国家行政机关及其工作人员在执行公务、行使国家行政管理过程中，因违法或不当行为给相对人造成损害，行政相对人因而请求行政机关承担赔偿义务，以弥补其所受的损失。近年各地受理的行政案件中这类诉讼有增多趋势。对于这类诉讼是将其作为行政诉讼审理，还是作为民事诉讼而附带审理，各地做法不一，理论上的诉讼归类也多有争议。将行政侵权赔偿作为民事案件在审理行政诉讼的过程中附带审理的案例已有一些，随着这类案件的增多，通过讨论明确其诉讼归类以便正确审理是十分必要的。

　　将行政侵权赔偿作为民事案件来附带审理至少有以下几点可质疑：第一，行政侵权赔偿与行政诉讼附带的民事诉讼赖以产生的法律关系并不相同，前者是基于行政法律关系而产生，后者则是基于民事法律关系而产生。虽然，在行诉法颁实施前司法实践中有过将行政侵权赔偿纳入民事诉讼范畴的经历，但在已经颁布实施的行政诉讼法中既然已将行政侵权赔偿单独列为三章加以规定，那么行政侵权赔偿就应该相应从民事诉讼中分离出来，就应当按照行政诉讼的特定程序来审理，而不应仍将其作为民事案件来附带审理。否则就违背了行政诉讼法的立法本意。第二，行政侵权赔偿与行政诉讼附带的民事诉讼引发的前提条件亦不相同。前者的诉讼是由行政机关的行政侵权行为所引起，直接原因是国家行政机关或国家行政机关的工作人员所作出的是具体行政行为违法或者不当；后者则是由行政机关的竞合行为所引起，行政机关或行政机关的工作人员所作出的具体行政行为违法或者不当不是其直接原因，而是诉讼进行前就已发生的民事法律关系。既然引发的前提条件不同，在诉讼归类时将行政授权赔偿作为民事案件来附带审理就不适宜。第三，行政侵权赔偿诉讼与控告行政侵权诉讼本属同一行政案件中性质相同的两个诉讼请求，可以由行政庭在一案中合并审理，而行政诉讼附带的民事诉讼是因于行政机关或行政机关工作人的竞合行为而引起的两种性质有别的诉讼，行政庭只能在审理行政诉讼请求的基础上而附带审理其民事诉讼请求，而不适宜由行政庭在一案中合并审理。由此可见，可以和行政诉讼合并审理与只能在行政诉讼中附带审理是行政侵权赔偿诉讼与行政诉讼附带民事诉讼的重要区别。既然可以与行政诉讼合并审理，就没有必要作为民事诉讼来附带审理。第四，行政侵权赔偿诉讼之所以不宜作为民事案件附带审理，还因行政侵权赔偿与民事侵权赔偿的范固有所不同。民事侵权赔偿的范围较广，因民事侵权致他人权益受到严重损害的，侵权者不仅要赔偿侵权所造成的直接损失，而且还要赔偿侵权所致被侵害人可得利益的损失，即间接损失；而行政侵权赔偿一般只限于赔偿侵权所致的直接损失。将赔偿范围有很大不同的两种诉讼混为一谈显然有悖于判决的确定性原则，易引起关于赔偿范围的纷争。从以上四个方面的分析不难看出，行政侵权赔偿诉讼与作为行政诉讼附带的民事诉讼的性质有所不同，在行政审判实践中，理应将行政侵权赔偿诉讼与同案的行政诉讼合并审理，而不应将其作为民事案件附带审理，如此方可体现出行政诉讼程序的准确性，从而保证诉讼的顺利进行和判决的有效执行。

　　在行政诉讼法实施时间不长的今天，行政诉讼附带民事诉讼是行政审判实践中经常遇到且比较复杂的诉讼类型，在司法实践中不断总结经验并加强理论上的探讨，将促进此类诉讼逐步地规范化和法律化，使我国的行政诉讼制度更加完善。

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