行政行为对民事审判的拘束力（下）

　　关键词： 司法审判的自主性/行政行为的拘束力/诉讼先决问题

　　内容提要： 法院在民事诉讼中应当如何对待相关联的行政行为，涉及司法审判的自主性和行政行为的拘束力。两大法系解决此类问题的制度背景和基本思路不同，但面对相同的价值冲突，实际处理方法有相通之处。在中国的法律实践中，出现了多样化的解决方案，开始形成自己的路径。文章借鉴域外经验并总结中国实践，提出解决中国问题的思路。文章倡导尊重司法审判的自主性，并指出行政行为对民事审判的拘束力是相对的、多样的、情境性的。

　　三 中国的实践：几种方案及其初步讨论

　　现在让我们回到中国的实践，看看现实中存在的解决方案。我们讨论这个问题，不是因为现实中的做法都是合理的，不可变更的，而是因为相信它们作为现实的一部分各有其存在的理由，并对今后的制度建构形成一种路径依赖。所以，我们在构思一个完善的制度时，不能完全抛开现实中的做法。

　　如果对现实有足够的关注，我们发现解决上述问题不止一途，而至少存在5种解决方案。这5种解决方案各有其支持者，但很少学者从这个角度完整地阐述过。 [52] 下面我将从行政行为对民事诉讼拘束力强弱的不同，依次说明这5种方案。我将举例证明这些方案在实践中分别存在，并对其各自的理由、优点和不足进行初步的评价。至于各种方案的适用范围，将放在后面部分专门讨论。

　　（一）法院在审理民事案件时，遇到行政行为对相关民事权益作出认定的，直接根据行政决定作出判决。

　　这种方案下，法院表现出对行政行为最大限度的尊重，自觉接受其拘束。这种情况比较多地出现在行政行为涉及较强的政策性或者技术性的情形。在实践中，法院为了减轻乃至推托责任，有时完全放弃了对行政行为的审查，实际上接受行政行为的拘束。在交通事故、火灾事故等责任认定中，法院事实上经常采取这种做法。

　　在现有的法律中，也能找到事例。最高法院有关专利侵权纠纷的司法解释规定，在审理发明专利侵权案件时，被告请求宣告该项专利无效的，法院可以不终止诉讼；审理侵犯实用新型、外观设计专利权纠纷案件时，在特定情况下也可以不终止审理。 [53] 其中一个文件特意解释说，在法院审理专利侵权案件中，“经常发生侵权人利用请求宣告专利权无效故意拖延诉讼，继续实施侵权行为”；不中止审理是“为了有效地依法保护专利权人的合法权益，避免侵权损害的扩大”。 [54] 该解释没有明确法院不中止审理时，是否必须根据专利行政机关的认定作出裁判，但最高法院此前的一个批复暗示，答案是肯定的。该批复称，在专利侵权诉讼中当事人均拥有专利权的，当事人可以通过撤销程序或者无效程序解决；诉讼当事人不向专利复审委员会请求撤销或者宣告对方专利权无效的，法院应当认定专利权有效。 [55]

　　最高法院关于证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的通知规定：“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。” [56] 该规定遭到学界的批评，法院在后来的解释中也做了部分修正。新的解释不再以行政处罚为起诉条件，也不再以行政处罚认定的事实作为法院认定的根据。 [57] 但是，在《最高人民法院关于审理虚假陈述侵权纠纷案件有关问题的复函》（ [2003]民二他字第22号）中，“中国证监会的处罚决定认定了……据此可以得出两个结论……”的措辞，仍然透露出法院把行政机关的事实认定奉为根据。

　　这种做法引起一个新的问题是，法院根据行政行为作出判决后，相关的行政行为被复议机关或者法院撤销的，原来的民事案件是否应当再审。这是一个比较棘手的问题，它涉及到司法既判力和诉讼公正的冲突。一般来说，如果行政决定被后来的行政复议或者行政诉讼程序撤销，法院应当根据后一裁判对民事判决予以重审或者再审。但也有例外。在专利侵权案件中，我们发现，法院判决后专利权被撤销或者宣告无效的，再审受到了限制。《专利法》（2000年修正）第47条规定：“宣告专利权无效的决定，对在宣告专利权无效前人民法院作出并已执行的专利侵权的判决、裁定，已经履行或者强制执行的专利侵权纠纷处理决定，以及已经履行的专利实施许可合同和专利权转让合同，不具有追溯力……”该条同时还加了限制，即专利权人必须不是恶意的。法律对再审的限制容许了这样一种可能情形的发生：民事案件和后来的行政案件裁判结果互相冲突。

　　法院以行政行为为根据进行判决，好处之一是诉讼程序看上去比较简单。尤其是当法院对行政决定没有能力审查时，法官可以以行政决定为挡箭牌，多少摆脱自己的责任。此外，它与行政行为的公定力理论也是相容的（虽然公定力理论的支持者并不一定支持这种极端做法，而更欣赏下面的解决办法）。但它的缺点也很明显。一是，如果行政决定本身是错误的，民事判决将错就错，当事人就得不到有效救济。在某些情况下，当事人通过其它途径推翻行政行为几乎是不可能的。这时，民事诉讼可能会严重地违背司法正义的要求。第二，如果相关行政决定以后被推翻，民事诉讼又要推倒重来。最终获胜的一方固然欣慰，但一场诉讼变成三场打，必然折腾得笑不出声了；而败诉的一方，对法院“始乱终弃”更是怨气冲天。错误判决在先，浪费资源在后，这是双重的罪过，也是糟糕的选择。

　　（二）法院中止民事案件的审理，涉及的行政问题由当事人向行政庭起诉，或者由法院直接移送行政庭审理 [58]，待行政案件判决后，民事案件以之为依据作出判决。

　　这种方案被学者们归纳为“先行政后民事”的模式。这似乎是一种比较流行的思路，在司法实践中也是常见的做法。有个别的司法解释明确规定了这种处理办法。例如，在侵犯实用新型、外观设计专利权纠纷案件中，被告在答辩期间内请求宣告该项专利权无效的，法院原则上应当中止诉讼；被告在答辩期间届满后请求宣告该项专利权无效，法院认为有必要时，也可以中止诉讼。 [59]

　　不少行政法学者断定，行政问题的解决是民事问题的逻辑前提，不解决行政问题，民事问题无从解决。这一立场基于如下一系列论断：颁发房产证等都是行政行为；行政行为具有公定力，在经法定程序予以撤销或者变更之前，具有拘束力；能够变更、撤销行政行为的法定程序是指行政复议、行政诉讼等行政法上的救济程序，民事审判庭无权审理行政案件，不能对行政行为的合法性作出认定，更不能变更、撤销行政行为。“先行政后民事”思路的提出也许还受到“先刑事后民事”说法的影响。 [60]

　　这种方案存在明显的弊端，在我国司法实践中产生了很多问题，其中最为人诟病的是诉讼进程的拖延甚至反复。行政案件审理必将延宕时间：即使一、二审都在法定审限内审结，从一审立案、审理、判决、上诉到终审裁判作出，也需要半年以上的时间。民事案件如果要等到行政案件审结后才能恢复审理，则一起“案中有案”的民事诉讼可能被陈年累月地拖延。尤其严重的是，在现行行政诉讼制度下，法院对行政行为进行审理后，发现有违法情形时，通常撤销该行政行为而不作变更，民事争议问题可能仍然留给行政机关再次处理；对于行政机关的再次处理，当事人还可以提出复议、诉讼。例如，在前述焦作房屋纠纷案中，法院行政判决撤销房管局颁发的房产证，并责令房管局重新颁发房产证；当房管局重新颁发房产证后，一方当事人不服，再次提起行政诉讼。于是，终点又回到起点，一切从头开始，甚至坠入一个无限反复的怪圈。该案迄今历时多年仍不得了结，尽管其中夹杂一些别的的因素，但确实暴露出“先行后民”的弊端。 [61]

　　为了克服上述“反复”处理的困扰，我们可以设想，法院在审理行政案件后，如发现行政决定违法，在撤销该行政决定的同时对相关的行政问题径直作出判决。例如，在撤销房产证的同时，对房屋所有权归属作出认定，并责令行政机关向所有权人颁发房产证。在我国法律中，法院的变更判决权仅限于“行政处罚显失公正”。从现实出发，这种权力似乎应当稍微加以扩大。 [62] 但由于变更判决系“司法代替行政”，必须节制，预计仍然有相当多的案件无法通过司法变更顺利解决。

　　（三）在法院受理当事人就民事案件中涉及的行政问题提起的行政诉讼后，民事案件即移交行政审判庭合并审理，即“行政附带民事诉讼”。

　　这种方案可谓针对前一方案缺陷提出的改进型。它的基本思路沿袭了“先行政后民事”的逻辑，只不过它把行政问题和民事问题合并起来由行政庭审理。最高法院的司法解释似乎为我们提供了一个事例。该解释暗示，对行政裁决不服提起诉讼的案件可以采用行政附带民事诉讼解决。 [63] 这也许能够在一定程度上克服诉讼拖延和反复的弊端。

　　行政附带民事诉讼得到了行政法学者的热烈讨论。论者纷纷主张建立行政附带民事诉讼制度 [64]；虽然对于行政附带民事诉讼的范围究竟应当如何，看法远未统一 [65]. 在前述焦作房产案中，多位论者就是把行政附带民事诉讼作为解决的出路。 [66] 还有多位学者深入讨论了行政附带民事诉讼的一些具体问题，特别是行政诉讼与附带民事诉讼在程序上的冲突，并设想了解决的办法。 [67] 例如，为了防止因复杂的民事问题妨碍整个诉讼进程，有学者预设了“一案两判”的措施，即先对行政问题作出判决然后以同一案号对民事问题作出判决。

　　但是，采用行政附带民事诉讼也存在若干不易克服的问题。首先，两类诉讼在诉讼管辖、举证责任、诉讼时效、判决方式以及执行等问题上存在相当的“异质性”，难以协调。 [68] 尤其是当民事诉讼与行政诉讼依法不由同一个法院管辖时，行政附带民事诉讼更难以操作。其次，这类案件往往是民事诉讼在先、行政诉讼在后，把一个审理半途中的民事案件移交给行政审判庭，诉讼程序从头开始，同样旷废时日。再次，某些问题需依赖行政机关的经验和技术裁量处理，不适宜由法院在撤销行政决定后即径自对民事争议问题作出处理。最后，由于相当数量的民事案件被认为同行政决定有关，如果不加限制，它可能导致大量的民事案件涌进行政审判庭，干扰法院各审判庭的正常职能分工。所以，行政附带民事诉讼即使可行，也不能不有所限制。在行政附带民事诉讼的赞成者中，也有人认为“行政附带民事诉讼可有但不可滥，应当具体界定”。 [69] 如何界定，目前似乎还没有一个可行的标准。

　　（四）即使当事人对民事案件中涉及的行政行为的效力提出异议，民事案件不中止审理，审理民事案件的法院独立对相关争议进行审理；当事人如果提起行政诉讼，法院对民事案件和行政案件分别审理、判决，互不影响。

　　这种方案与普通法国家法院处理类似问题的一般做法比较相似。它与前述第一种方案的区别在于，民事诉讼和行政诉讼各自独立，互不影响。其根据在于，民事法律关系和行政法律关系是可以分开的，对于行政行为效力的不同判断是可以容许的。它与下面一种方案的区别在于，法院在民事诉讼中对行政行为效力的认定只及于本案，既不影响行政行为的存续，也不影响当事人就行政行为另行提出争议。

　　在目前的讨论中，这种方案似乎较少被行政法学者所关注，主要的讨论来自实务部门的专家。 [70] 它在审判实践中并不少见，也得到了多个司法解释和权威判例的支持。

　　第一个例子是，最高法院在一个有关企业性质的批复中称：“人民法院在审理案件中，对虽然领取了《企业法人营业执照》，但实际上并不具备企业法人资格的企业，应当依据已查明的事实，提请核准登记该企业法人的工商行政管理部门吊销其《企业法人营业执照》。工商行政管理部门不予吊销的，人民法院在审理案件中对该企业的法人资格可不予认定。” [71] 该批复的精神表明，尽管行政机关先前已经以颁发营业执照的形式作出认定，法院在民事案件的审理中对企业是否具有法人资格具有最终的、独立的认定权。与之相似的是，最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题意见（试行）》第49条规定：“个人合伙或者个体工商户，虽然工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业，但实际为个人合伙或者个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。” [72]

　　第二方面的例子是，最高法院、公安部的一个联合通知指出，当事人就道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼，人民法院经审查认为公安机关所作出的交通事故责任认定、伤残评定确属不妥的，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。 [73]

　　第三个例子是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》（法释 [1999]19号）第10条规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”

　　第四个例子是，《最高人民法院关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第22条规定，“人民法院在审理商标纠纷案件中，根据当事人的请求和案件的具体情况，可以对涉及的注册商标是否驰名依法作出认定。……当事人对曾经被行政主管机关或者人民法院认定的驰名商标请求保护的，对方当事人对涉及的商标驰名不持异议，人民法院不再审查。提出异议的，人民法院依照商标法第14条的规定审查。” [74] 这一规定与国家工商行政管理总局此前施行的规章是明显不同的。 [75]

　　此外，在南京市鼓楼区房产经营公司、钟宝强等诉江苏盛名实业有限公司房屋侵权纠纷案中，法院触及了建设工程规划许可对房屋区分所有权人争议的效力。被告盛名公司在其所有的房屋（底层）增建夹层，影响了其它楼层住户的利益，引起纠纷。虽然被告增建夹层的方案“得到建设工程规划和抗震、消防等行政主管机关的审核同意”，但是终审判决仍然认为其构成侵权。判决指出，行政机关审核同意“只能说明行政机关从行政管理的角度看”，可以实施；由于增建夹层需要利用房屋的共用部分，而房屋共有部分的所有权由全体区分所有权人享有，不是由批准的行政机关享有，因此增建夹层的行为应否实施，必须由盛名公司征求全体区分所有权人的意见。 [76] 法院在这里区分了两种不同的法律关系。

　　综上所述，法院在民事诉讼中独立行使审查权的做法是有广泛基础的。这种方案的好处毕竟明显：与法院直接根据行政行为判决民事案件的办法相比，它有利于维护公正；与法院中止民事诉讼、等待行政诉讼的方案相比，它维护了效率。但是，如果法院在民事诉讼中完全独立地进行审查，它可能导致民事判决和行政决定互相冲突，从而损害行政执法和司法的统一性。在某些情形下，事理上根本容不得两个相互抵触的法律行为。我们无法想象，在上述案例中，房产局确认争议房屋归甲所有而法院判决争议房屋系乙所有，将会导致什么后果？而且，在我国的法律文化中，这种冲突的存在不易获得民众的认同，因此可能需要付出法律伦理上的代价。我国民众普遍追求实质正义，要求执法的统一、甚至不同机关说法的统一；如果不同机关分别作出的法律决定内容互相抵触，民众很难认为“公正”而心平气和地接受。因此，这种方案也只能作为有限情形下的选择。

　　（五）即使当事人对民事案件中涉及的行政行为的效力提出异议，法院不中止对民事案件的审理，民事审判庭在审理民事案件中完全独立地对案件有关的事实和法律进行判断，不受行政行为的拘束；如果行政行为的内容与法院民事裁判的内容相抵触，行政行为自然失效。 [77]

　　这种方案的基本理由可以归纳为三个方面：一是民事审判需要效率，二是民事审判权的完整性，三是对行政行为效力认定的一致性。还有学者主张，在涉及房屋产权纠纷时也可以采取这种做法，只是理由稍微有些不同：房产登记不是权利赋予，而只是一种权利推定；这种推定可能与房屋的实际所有权状况不符，是可以推翻的。在当事人之间发生房屋权属争议时，由于房管局没有对争议予以裁决并决定维持或者变更的法定职权，当事人不能提起行政诉讼而只能提起民事诉讼以请求法院确认所有权归属。 [78]

　　如果按照现有的行政法理论，即行政行为具有“公定力”，行政行为效力争议必须通过行政渠道解决，这种方案也许无法被人接受。但它恰恰在现实中是存在的。一个例子是，《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年）规定：“人民法院对专利权属纠纷案件经过审理，判决变更专利权属的，应当将判决书副本抄送中国专利局；当事人凭人民法院的生效判决书，向中国专利局申请变更著录项目。” [79] 该规定表明，在专利局授予专利权后，第三人对专利权归属提出异议的，只需向法院提起民事诉讼，法院径直作出认定而不必经过行政诉讼。

　　这种方案不存在前面讲的第四种方案可能出现的行政行为与民事司法裁判相冲突的尴尬。但是，法院在行政机关可能没有参与的情况下，就对行政行为进行审理并实际上作出裁判，是否会损害公共利益或者第三人利益？是否会冲击行政管理秩序？甚至，是否会摧毁行政行为的公定力理论？还有，这种方案需要行政机关对司法判决的高度尊重。一旦行政机关对司法判决表示异议，那么相关行政行为不会“自然失效”，行政争议可能又要烽烟再起了。在法律没有明确规定的情况下，这种方案存在实践上的困难。

　　民事诉讼中解决附属行政行为效力问题的方案：

　　综上所述，在本文讨论范围内，解决方案多达5种。从民事诉讼程序的角度，第一、四、五种方案法院都不中止民事案件的审理；第二、三种方案法院中止或者终结民事案件的审理，等待行政争议解决或者与行政争议合并审理。让我们印象尤其深刻的是，在涉及专利的案件中法院根据不同情形分别采取了3种解决方法：首先，当事人仅仅对专利权归属产生争议，对专利权的有效性没有争议的，由当事人向法院提起民事诉讼，法院直接作出判决；也就是，专利登记对民事诉讼没有拘束力，相反，民事判决对行政机关具有拘束力。第二和第三种方法，在专利侵权案件中，被告对专利权的有效性提出异议的，则分别情况决定是否中止诉讼；不中止诉讼的，法院将以专利登记为根据判决。

　　前面的讨论还提醒我们此类问题的复杂性。任何简单的区分都可能是以偏概全的。例如，有的学者从民事争议和行政争议的关系入手进行类型化，主张根据主要争议的不同分别适用不同的程序，即“主诉讼吸收关联诉讼”。 [80] 这种观点存在理论和实践的障碍。在理论上，哪一个争议是“主要争议”没有明晰的认定标准，导致其难以操作。在实践上，它忽视了可能解决方案的多样性，也没有考虑诉讼的时机问题对程序可能的影响。又如，方世荣教授和羊琴的文章主要从行政行为的效力入手，主张区分无效行政行为和非无效的行政行为、行政机关的形式审查和实质审查，分别适用径行审查或者中止诉讼的解决办法。 [81] 这种观点有一定启发性，但同样忽略了解决方案的多样性。

　　这些解决方案可能各有道理，都能解决部分情形，但显然，没有一种能够单独完满地解决此类问题。需要探讨的是：各种解决方案的选择标准是什么？其适用范围又是什么？或者，有没有可能找到一个一般性的原则？

　　四 探寻解决之道

　　在讨论域外经验和中国实践之后，我们现在该考虑此类问题的系统解决办法了。

　　在讨论可能的解决办法之前，我们有必要重申该问题的中国情境。某种意义上，我们是在“设计”更为合理的制度。为此目的，我们可以不拘泥于现有的某些具体制度而谋求制度的创新。但是，制度“设计”毕竟不像在一张白纸上画画那样任意，而受到既有制度的限定。这些基本法律制度构成讨论问题的基本前提。中国大陆相关的基本法律制度主要有两项：首先，行政权与司法权区分，并分别由不同机关行使。我国虽然不以“三权分立”为立宪原则，但是司法权和行政权仍有职能、程序以及人员素质特点的分工和区别。一方面，法院对于行政机关职权范围内的决定应当给以一定的尊重，原则上不能僭越或者代替行政机关行使职权；另一方面，行政权与司法权的区分并不是最终目的，如何公正、有效地解决纠纷是更重要的考虑。其次，我国在法院系统内部实行审判职能的分工。这一点不同于前面讨论的任何一个国家和地区的司法制度。我国《行政诉讼法》第3条第2款规定：“人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。”由于这种职能分工，原则上其它审判庭不能审理行政案件，即对于民事案件的审理由民事审判庭主管，对行政案件的审理由行政审判庭主管。 [82] 但行政庭和民事庭的职能分工毕竟是同一法院系统（乃至同一法院）之内的分工，不必非得像大陆法国家一样壁垒森严。这些都预示中国的解决办法可能与域外经验不完全相同。

　　我们也有必要全面地考虑所讨论问题关涉的多种法律价值。通过归纳前述各种方案的利弊，我们发现影响程序方案选择的法律价值主要有以下几种。第一，个案判决的公正性。它要求法院（民事庭或者行政庭）在全面审查案件相关事实和法律的基础上，作出公正的判决。第二，纠纷解决的效率。它要求法院在合理的时间内对纠纷作出裁判，避免过分迟延。同时，它也要求限制当事人就同一个问题反复争论或者重复诉讼。如果法院完全不能审查行政行为，而必须通过复议、诉讼等行政救济寻求行政争议的解决，一般来说其结果将损害效率。第三，行政行为与司法行为的统一性。它要求法院在民事审判过程中注意与行政决定保持一致。两者都是代表国家行使权力，需要互相尊让。尤其是某些在事理上不容许存在两个相互冲突的决定（例如一物二主），行政行为与司法行为的统一性是必须的。第四，法律关系的安定性。司法判决或者行政决定作出后，应当尽可能保持安定，不能被轻易推翻。这些价值可能是互相冲突的，没有一个价值处于绝对的优先地位。作为“善和公正的艺术”（罗马法学家凯尔苏斯语），法律就穿行在各种冲突的法律价值之间。一个具体案件解决方案的选择，往往是各种价值目标综合平衡的结果。这一点也决定了我们将没有绝对正确的选择，只有比较适宜的选择。

　　我将尝试提出的解决方案，不是建立在理论的推衍上，而是对前面提到的域外经验的借鉴和对中国实践的总结。从域外经验来看，英美国家过于强调司法审判的自主性，在行政权强大而司法权相对弱小的中国，似乎难以被接受；而法国和我国台湾地区过于强调行政行为的拘束力，也不符合中国大陆的既有实践。取法乎中，也许正是我们的出路。从中国的实践来看，尽管相关立法和司法解释还远未完备，但现有的规定已经为我们提供了越来越清晰的规则之网。在这张规则之网上，审理民事案件的法院对相关问题进行独立判断显然已经成为最通行的做法，“先行后民”被时时运用，民事判决拘束行政行为仅为个别情形，而行政附带民事诉讼基本还是纸上谈兵。

　　由于具体情形过于纷繁芜杂，本文不可能为每一种具体行政行为在每一个具体情形下的效力提供一张清单式的结论，而只能努力提供一个开放性的思路。我的设想包括下面几条。首先，原则上，法院在民事诉讼中对案件涉及的事实和法律问题可以独立审查，直接作出认定；行政行为及其所认定的事实在民事诉讼中可以作为初步证据，法院通常有审查的权力和义务。其次，作为例外，法院在特定情况下可以中止民事案件的审理，等待行政争议最终解决，然后据此作出判决。而学者广泛讨论的行政附带民事诉讼，原则上只适用于对行政裁决不服提起诉讼的案件。各种方案的具体适用，当然还需要放在实践中不断检验，不断修正。

　　（一）原则上，法院在民事诉讼中对案件涉及的事实和法律问题可以独立审查，直接作出认定。行政行为可以作为初步证据，法院原则上有审查的权力和义务。

　　这一观点可能让行政机关感到不满，也可能让行政行为公定力理论的支持者不满。但这种做法不是没有理由的。首先，司法审判的自主性应当得到尊重。法院在原则上对民事争议拥有独立和完整的审判权，这大体上符合民事审判公正和效率的需求。而且事实上，法院实际上多半就是这么解决的，最高法院的多个司法解释也支持这种做法。作为民事诉讼程序的支配者，法官通常情况下自然倾向于自己解决。大陆法系国家和地区的实践似乎也证明这种倾向。法律制度的设计不能不考虑法律行动者的偏好，否则，一个人为设计的制度很难成功。第二，这种做法并不必然与行政权产生冲突。除非法律另有规定，法院对行政行为的审查和认定，其效力只及于本案。这一点下面还会论及。

　　行政决定本身以及行政过程中认定的事实，应当可以在民事诉讼过程中作为证据使用。也就是说，民事过程不排除这些证据。英国法院在一些案件中禁止采纳行政过程的证据，并不为我们所取。接下来要解决的民事审判过程中如何审查行政行为。在理论上，法院对待这些证据的态度可以分为三种：一是法院仅仅把行政过程中的证据当作一般证据对待，结合其它证据进行认定；二是，法院把这些证据当作优势证据，除非对方提供有力的相反证据足以推翻其认定，就予以采纳；三是直接把它们当作定案证据。究竟采取哪一种审查方式，可以考虑以下三个因素：

　　首先，行政法律关系与民事法律关系是否可以区分。对这个问题，需要根据公、私法的区分原理并结合具体立法意图去理解。如果行政行为和民事争议问题的构成要件不同，两者不具有真正的关联，就不存在行政决定和司法裁判统一性的要求，行政行为的相关证据可以当作一般证据进行审查。例如，行政机关施加处罚仅仅代表行政法上的违法，并不必然等于在民事关系上违约或者侵权。由于民事侵权责任和行政违法责任构成要件不同，法院审理民事侵权案件时就可以不考虑行政机关从行政违法角度作出的认定。又如，行政机关给与的许可仅仅代表行政法上的认可，并不必然等于民事行为合法。城建部门在颁发建设许可证时没有考虑区分所有权人或者相邻者的利益，该建设许可证对法院审理区分所有权人纠纷或者相邻纠纷案件不应具有拘束力。这种区分在当前中国具有特殊重要的意义。它有助于抵制行政国家的无限扩张，而竭力维护市民社会的私法自治。

　　其次，在行政行为与民事争议所涉及的问题构成要件相同的情况下，应当考虑行政行为的性质、过程，以及行政决定出现错误的可能。专利法规定对专利有效性的异议首先由行政机关处理，而对专利权归属的争议由法院处理，就体现了这一思路。如果行政机关仅仅做形式审查，不涉及实质问题，那么法院就没有必要受其拘束。相反，如果行政机关对相关问题进行了实质性审查，法院就应当予以加倍重视。如果问题涉及行政裁量，尤其是涉及相当的技术性、政策性，法院应当较多地尊重行政机关的意见，宜于把问题留给行政机关去解决。在行政行为过程中，如果按法律规定的程序，行政机关作出行政决定之前，不考虑相关的民事法律关系，或者不给民事关系的他方提供发表意见的机会，法院在审理民事案件时也没有必要受行政行为的拘束；相反，如果行政机关依照法定程序考虑了各方当事人的利益、给第三人提供了发表意见的机会，法院就应当予以尊重。即使在上述情形下，对于明显的错误，法院也没有必要自受其缚。例如，在前述的房屋所有权争议中，由于行政机关对房屋所有权登记仅仅进行形式审查 [83]，没有、实际上也很难听取第三人意见，法院就应当进行更主动的审查。

　　第三，应当考虑对行政机关错误行为的救济可能。如果不存在其它救济途径，法院出于保护当事人权利、维护公正的现实考虑，应当对该行政行为进行附带地审查。例如，对于交警部门作出的道路交通事故责任认定，由于当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定提起诉讼的，法院不予受理 [84]，行政救济途径已被堵死，法院在交通事故损害赔偿等民事诉讼中更不应该放弃对该事故责任认定的审查。如果法律提供了其他救济途径，当事人不选择，法院可以直接根据行政机关的决定作出判决。例如，在专利侵权案件中，被告对原告的专利权有效性持有异议的，法律规定了当事人的异议途径；在此情况下，如果当事人没有及时行使该权利，法院以专利行政机关的决定为根据作出判决，就不应受到指责。如果对行政行为的异议已经穷尽救济途径，例如该行政行为已经受过司法审查并获得认可，民事审判必须以之为据。

　　与法院在民事案件中自主审判相关的一个问题是民事判决的效力。通常情况下，民事判决的效力只及于本案当事人，它不会产生改变或者废止行政行为的效果。但在特定情形中（例如婚姻登记、抵押登记），如果行政行为仅仅经过行政机关形式审查，而法院在民事诉讼中对行政行为相关的问题进行了实质审查，民事判决在效力上应当优先于行政行为，并可以改变行政行为的存续。民事诉讼当事人可以凭民事判决向行政机关申请变更行政行为，行政机关应当予以变更。这一点需要司法和行政两个系统协调，最好由立法作出明确规定。

　　（二）在特定情况下，法院可以中止诉讼，等待行政争议最终解决，然后据此作出判决。

　　根据民事诉讼过程中行政争议所处的状态来看，法院中止诉讼的情形可以分两种情况来讨论：行政争议已经提起行政复议或者行政诉讼，行政争议尚未提起行政复议和行政诉讼。

　　如果行政争议已经提起行政复议或者行政诉讼，法院原则上应当根据当事人申请或者依据职权中止民事诉讼，等待行政争议最终解决。这样做主要是为了避免裁判结果的冲突，保持法律决定的一致性。这也是台湾地区的经验。但是，有下列情形之一的，法院可以不中止诉讼：第一，行政行为与正在审理的民事案件在相关问题上构成要件不同，因此不构成民事诉讼的先决问题；第二，一方当事人提起行政复议或者行政诉讼将过分拖延民事诉讼，中止民事诉讼对另一方当事人明显不公的。例如，在我们曾经讨论过的发明专利侵权诉讼中，被告对发明专利权的有效性提出争议的。

　　如果行政争议尚未提起行政复议或者行政诉讼，民事诉讼原则上不应中止。但在同时符合下述四个条件的情况下，法院也可以根据当事人的申请中止民事诉讼：第一，行政行为与正在审理的民事案件在相关问题上构成要件相同，两者不可分。例如，行政登记对法律事实、法律关系（例如婚姻登记）、法律权利（例如产权登记）的认定与民事争议属于同一个问题。第二，行政行为的效力存有争议，并且在法律上可以争议。如果当事人不提异议，或者行政行为效力已经终审确定，就不必中止诉讼。第三，该问题涉及很强的技术性或者政策性，其合法性不明确，因而不宜由法院直接作出裁判。相反，如果该行政行为是否合法显而易见，法院就没有必要受其拘束。第四，当事人能够并愿意提起行政复议或者行政诉讼。如果当事人拒不提起行政复议或者行政诉讼，或者由于法律上的原因（例如行政复议和行政诉讼的时效已经超过），无法再提起行政复议或者行政诉讼，审理民事案件的法院仍应独立进行审查。

　　一般来说，法院裁定中止民事诉讼，应当在行政复议或者行政诉讼立案以后。依据现有法律，行政复议或者行政诉讼只能由当事人提起。但关于这一点，我们不妨借鉴法国的做法，通过立法创建“案件移送制度”，即审理民事案件的法院在认为必要时，可以把民事案件涉及的行政争议主动提请有管辖权的法院，由该院的行政庭审理并作出裁判。这一设想事关一类新的诉讼类型，是否必要和妥当，可以专门讨论。

　　法院裁定中止民事诉讼后，应当等待行政争议获得最终解决才恢复诉讼。所谓最终解决，包括：案件经过行政复议，当事人期满没有提起诉讼的，或者行政复议决定撤销行政行为而行政复议不涉及第三人的；案件经过行政诉讼，判决发生法律效力的。在案件没有获得最终解决前（例如一审结束，正在等待二审），民事法院不宜恢复诉讼。前述焦作房产案件就是一个反面例子。该案中，民事庭在一审行政判决（撤销房屋产权登记）作出后、二审判决作出前，就径行下判，导致诉讼程序复杂化。

　　（三）行政附带民事诉讼原则上只适用于对行政裁决提起诉讼的案件。

　　依照目前的法律，行政裁决主要发生在两类案件中：一是根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《草原法》等法律，行政机关对土地、矿产等自然资源的所有权或者使用权归属争议进行的裁决；二是根据《土地管理法实施条例》、《城市房屋拆迁管理条例》规定，对土地征收补偿和房屋拆迁补偿安置纠纷的裁决。 [85] 当事人对行政裁决不服提起诉讼，应当选择民事诉讼还是行政诉讼，学术界存有争议，最高法院的态度也几经摇摆。目前已经比较明确了，对行政裁决不服的，应以行政裁决为对象提起行政诉讼。 [86] 而最高法院司法解释关于在行政诉讼中可以一并请求对相关的民事争议作出裁判的规定 [87]，也消弭了原先“讼了事未了”的尴尬。

　　至于本文讨论的问题为什么不广泛采用行政附带民事诉讼，不是因为现有法律没有明确规定，而主要是由于前面讨论过的这种制度本身的缺点。第一，它在诉讼效率的改进上效果是有限的。第二，民事诉讼和行政诉讼在程序上不易衔接。第三，广泛采用可能冲击民事庭和行政庭管辖范围的分工。

　　四 结论

　　法律生活的复杂性似乎永远超出人们的想像，并不断地向现行的法律制度和我们的智识提出挑战。法院在民事诉讼中应当如何对待相关的行政行为，就是一个例子。两大法系由于制度背景的不同的，在解决此类问题上存在不同的原则，但面对着相同的价值冲突，实际处理方法并非水火不容。它们对司法的公正性、纠纷解决的效率和司法与行政的统一性的追求，值得我们借鉴。在中国的法律实践中，出现了多样化的解决方案，开始形成自己的路径，更值得我们重视。本文的基本思路是：认识中国自身的独特制度背景，综合权衡多种法律价值，并在总结现有实践的基础上，试图提炼出合理的解决办法。

　　本文主张，原则上，法院在民事诉讼程序中对当事人争议的问题有权独立进行审查。民事诉讼涉及相关行政行为的效力，法院可以把行政行为作为初步证据，予以不同强度的审查。除非法律另有规定，民事判决的效力不改变行政行为的存续。为了避免法律判断的冲突，法院可以中止民事诉讼程序，等待行政争议终结再恢复诉讼。前述行政复议或者行政诉讼已经开始的，法院应当中止民事案件的审理，除非中止民事案件的审理对一方当事人明显不公。行政附带民事诉讼原则上只适用于对行政裁决不服提起诉讼的案件。这些主张尚有待实践的检验和修正，同时也呼吁相关法律规则的完善。例如，哪些情况下法院应当中止民事诉讼，需要在更多、更深入的个案研究基础上做进一步的总结。是否建立移送审查制度、如何协调民事判决与行政行为，也是两个值得考虑的课题。

　　司法审判的自主性是本文倡导的一个基本观念。这一观念在原理上适用于法院的各类审判。在本文的语境中，它要求法院在民事审判中按照自己的审查，对案件涉及的事实和法律问题（包括相关行政行为所认定的问题）直接作出认定，而不必求助于其它机关；法院中止民事案件的审理，等待行政争议最终解决，应当是例外情形。强调司法审判的自主性，在当前中国的特殊背景中，有助于抵制行政国家的无限扩张，维护市民社会的私法自治。当然，法院在获得民事审判自主性的同时，也应当切实承担起审判义务。不管是一味听从行政决定还是任意把争议转移到行政诉讼程序，我们反对法院为推脱责任而放弃审查。

　　行政行为效力理论提供了一种讨论问题的视角，但它本身并不能提供解决问题的办法。法院在民事审判中不能无视行政行为的存在，不能完全否定行政行为的拘束力，不能总是抛开行政行为而直接对相关的争议作出裁判。但这种拘束力不是绝对的、单一的、“自我确认”的，而是相对的、多样的、情境性的。我们不应把某个行政行为效力理论作为讨论此类问题的前提，更不应以一种未经检验、甚至似是而非的理论来阉割丰富多彩的法律实践。当既有的理论与实践不符的时候，我们宁可怀疑理论需要修正而不是固执地认为实践需要纠正。（来源：北大法律信息网）

　　注：在本文写作过程中，台湾大学林明昕教授向我提供了部分台湾地区的文献，清华大学研究生张建江帮我查找了部分资料。叶必丰教授、王亚新教授、宋华琳博士、王贵松学友等阅读了本文初稿，提出了修改意见。在中国法学会行政法学研究会2007年年会上，评议人吴偕林法官以及多位同仁做了富有启发性的质疑和批评。特此致谢。

　　注释：

　　[52] 少数几篇文章较多地注意和讨论了多种解决方案，参见吴鹏《从嘉德公寓案看民事诉讼中的具体行政行为》，《云南大学学报（法学版）》2003年第3期；俞永民《论具体行政行为作为民事诉讼证据》，《行政法学研究》2006年第2期；吴偕林《民事、行政救济程序交叉问题之解决》，《法律适用》2007年第7期。

　　[53] 《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》，法发 [1992]3号，第3条；《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》，法释 [2001]21号，9-11条。这两个解释关于实用新型、外观设计专利权纠纷案件的规定有些变化。按照后一解释，如果被告在答辩期间请求宣告该项专利无效的，在特定情形下可以不中止诉讼；如果被告在答辩期间届满后请求宣告该项专利权无效的，人民法院原则上不中止诉讼；而如果该专利权经专利复审委员会审查维持，也可以不终止诉讼。

　　[54] 《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》，法发 [1992]3号，第3条。

　　[55] 《最高人民法院关于在专利侵权诉讼中当事人均拥有专利权应如何处理问题的批复》（ [1993]经他字第20号）指出：“在专利侵权诉讼中，人民法院应当依照中国专利局授予的有效专利权作为法律保护的客体，审查其是否受到侵害。至于原告的专利权或者原、被告双方各自拥有的专利权是否真正符合专利性条件，应当由诉讼当事人通过撤销程序或者无效程序解决；诉讼当事人不向专利复审委员会请示撤销或者宣告对方专利权无效的，人民法院应当认定诉讼当事人拥有的专利权有效。”

　　[56] 《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》，法明传 [2001]43号，第2条。

　　[57] 《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，法释 [2003]2号。相关评论参见韦群林、谭世贵《司法不作为现象及司法管理对策初探》，《甘肃政法学院学报》2005年第6期；潘剑锋、陈福勇《论证券民事侵权赔偿案件的诉讼方式》，《政法论坛》2004年第3期；刘俊海《论证券市场法律责任的立法和执法协调》，《现代法学》2003年第1期。

　　[58] 我国目前对各审判庭之间的移送审理还没有完善的制度，但已经有学者明确主张建立直接移送审查制度以解决此类问题。参见薛刚凌《处理行政、民事争议重合案件的程序之构想》，《法制日报》1998年2月28日；吴偕林《民事、行政救济程序交叉问题之解决》，《法律适用》2007年第7期。

　　[59] 《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》，法释 [2001]21号，9-11条。

　　[60] 其实，“先刑事后民事”的说法，除了最高法院零星的司法解释，基本没有法律根据，只是实践中的通行做法。有学者对此提出异议。参见王建平《“先刑后民”不是绝对的》，《政治与法律》2003年第5期；江伟、范跃如《刑民交叉案件处理机制研究》，《法商研究》2005 年第4 期；陈虹《对“先刑后民”原则的几点质疑》，《学术探索》2006年第5期。

　　[61] 该案中，法院在一审行政判决作出后、二审行政判决作出前就作出一审民事判决，不能算是严格地遵循“先行后民”的思路。

　　[62] 有不少学者和实务部门的专家主张适当扩大法院的司法变更权。有人主张，“人民法院在行政诉讼中迳行行使本由行政机关行使的确认权具有法律效力”。参见崔巍《人民法院迳行行使本由行政机关行使的确认权的法律效力》，《行政法学研究》1998年第1期。又见江必新《论行政诉讼中的司法变更权》，《法学研究》1988年第6期；郑永强《论行政审判中人民法院的完全管辖权》，《行政法学研究》1997年第3期；潘昌锋《试论我国行政判决形式的局限性及其完善》，《行政法学研究》1997年第3期。

　　[63]《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释 [2000]8号）第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”

　　[64] 参见姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年，第12章“行政附带民事诉讼”；李季《行政诉讼与民事诉讼关系初探》，《人民司法》1999年第4期；杨伟东《行政附带民事诉讼探略》，《行政法学研究》1998年第1期；朱传琦《行政诉讼能否附带民事诉讼？》，《行政法学研究》1998年第3期；张开恩《行政附带民事诉讼刍议》，《河北法学》1998年第2期；应松年、杨伟东《我国行政诉讼法修正初步设想》，《中国司法》2004年第4、5期。也有少数学者质疑或者反对行政附带民事诉讼。参见翟晓红、吕利秋《行政诉讼不应附带民事诉讼》，《行政法学研究》1998年第2期；何文燕、姜霞《行政诉讼附带民事诉讼质疑》，《河南省政法管理干部学院学报》2002年第2期；郭明龙《附带诉讼制度构建质疑：兼论行政、民事纠纷交织案件的处理》，《广西政法管理干部学院学报》2006年第2期；韩思阳《行政附带民事诉讼之难以逾越的障碍》，《行政法学研究》2006年第4期。

　　[65] 例如，有的学者认为行政附带民事诉讼主要是与行政裁决有关的案件。参见姜明安前引文。有的则认为不应包括行政裁决，而主要是因民事侵权引起、并与行政处罚相连的民事侵权赔偿。杨伟东《行政附带民事诉讼探略》，《行政法学研究》1998年第1期。有的学者认为行政附带民事诉讼仅仅适用于因行政侵权引起的行政诉讼附带行政赔偿诉讼。葛云松《在行政诉讼与民事诉讼之间：高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，载罗豪才主编《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年。也有学者把附带民事诉讼的范围限于行政赔偿和民事赔偿。参见金俊银、邱星美《行政诉讼附带民事诉讼》，《法学研究》1988年第5期。晚近的讨论还可参见李小卓《行政附带民事诉讼范围探讨》，《理论导刊》2006年第6期。

　　[66] 参见座谈会纪要《一个案件 八份判决：从一个案件看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》，《中外法学》1998年第2期；《法制日报》于1998年1月17、24、31日，2月7、14、28日，3月7日发表了学者们的系列讨论文章，其中多数谈到建立行政附带民事诉讼制度的主张；《此案何时一锤定音：法学专家呼吁建立行政附带民事诉讼制度》，《人民政协报》1998年8月8日；马怀德、张红《行政争议与民事争议的交织与处理》，《法商研究》2003年第4期。

　　[67] 王振清《我的几点看法》，《法制日报》1998年1月17日；段书臣《行政附带民事诉讼在具体诉讼程序上的冲突与协调》，《行政法学研究》2000年第2期；江伟、范跃如《民事行政争议关联案件诉讼程序研究》，《中国法学》2005年第3期。

　　[68] 韩思阳《行政附带民事诉讼之难以逾越的障碍》，《行政法学研究》2006年第4期。

　　[69] 前引王振清《我的几点看法》。

　　[70] 例如，李晓斌《民事诉讼审查具体行政行为之我见》，《行政法学研究》1997年第3期（具体行政行为在民事诉讼中应当作为证据加以全面审查）；崔巍《人民法院迳行行使本由行政机关行使的确认权的法律效力》，《行政法学研究》1998年第1期（法院径自行使“本由行政机关行使的确认权”可能是必要的，但它不规范当事人诉讼以外的法律关系）；徐澜波《民事案件审理中对行政认定事实的审查规则》，《政治与法律》2004年第1期。

　　[71] 《最高人民法院关于企业开办的企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》，法复 [1994]4号。

　　[72] 国家工商行政管理局早在1987年《关于处理个体、合伙经营及私营企业领有集体企业营业执照问题的通知》中也明确指出：“……司法机关在审理刑事案件或者经济纠纷案件涉及企业性质问题时，工商行政管理机关可以本着实事求是的精神，向司法机关介绍情况，建议是什么所有制性质就按什么所有制性质对待。”这个通知的精神与最高法院的司法解释是一致的。

　　[73] 《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，法发 [1992]39号，第4条。

　　[74] 《最高人民法院关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，法释 [2002]32号。《最高人民法院关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释 [2001]24号）第6条关于驰名商标的认定有类似规定。后者要求，“人民法院审理域名纠纷案件，根据当事人的请求以及案件的具体情况，可以对涉及的注册商标是否驰名依法作出认定”。

　　[75] 国家工商行政管理总局《驰名商标认定和管理暂行规定》（1998年修正）第3条规定：“国家工商行政管理局商标局负责驰名商标的认定与管理工作。任何组织和个人不得认定或者采取其他变相方式认定驰名商标。”在国家工商行政管理总局2003年发布的《驰名商标认定和保护规定》中，上述内容已经删去。而法院方面，似乎也做了节制。《最高人民法关于全面加强知识产权审判工作、为建设创新型国家提供司法保障的意见》（法发 [2007]1号）提出，“依法慎重认定驰名商标，凡是超出认定范围或者不符合认定条件的案件、原告的侵权指控不能成立的案件，不得认定驰名商标”。关于驰名商标司法认定的讨论，可参见张晓远《驰名商标认定模式的重构》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2005年第8期；陈红国《对司法认定驰名商标模式的评价》，《集团经济研究》2006年第26期。

　　[76] 《最高人民法院公报》2001年第5期。

　　[77] 需要注意的是，这种方案不完全同于一些学者所主张的“民事附带行政诉讼”。后者主张两种诉讼的合并，行政机关将作为行政诉讼的当事人参加诉讼。这一主张与我国现行的行政诉讼制度明显不合。关于“民事附带行政诉讼”的讨论，参见彭诚信、彭贵才《民事与行政纠纷竞合之诉讼问题研究》，《吉林大学社会科学学报》2001年第3期（“在民事诉讼中合并审理行政行为”）；赵德铸、李秋弟《民事附带行政诉讼探析》，《运城学院学报》2003年第4期；翟建光《论民事附带行政诉讼制度的建立》，《山东审判》2004年第1期。

　　[78] 参见前引葛云松《在行政诉讼与民事诉讼之间：高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》。

　　[79] 该解答已被明令废止，但取而代之的《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》（法释 [2001]21号）对相关问题未做规定。

　　[80] 薛刚凌《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，《法律科学》1998年第6期；王韶华《建立我国民事行政争议关联案件审理模式的构想》，《人民司法》2004年第10期；江伟、范跃如《民事行政争议关联案件诉讼程序研究》，《中国法学》2005年第3期；黄秀萍《试论行政民事交叉劳动争议案件的处理》，《中国劳动》2006年第8期。

　　[81] 方世荣、羊琴《论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决：从行政行为的效力差异进行分析》，《中国法学》2005年第4期。

　　[82] 我国行政诉讼采取行政审判庭模式是立法争论的结果，立法意图明确。参见姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年，39、40页；张尚鷟主编《走出低谷的中国行政法学：中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年，466-469页。

　　[83] 参见《城市房屋权属登记管理办法》（2001修正）。尤其是第27条规定，“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查”：“凡权属清楚、产权来源资料齐全的”，应当予以核准登记，并颁发房屋权属证书。

　　[84] 《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，法发 [1992]39号，第4条。

　　[85] 至于在食品卫生、环境保护、医疗事故、交通事故、治安管理、知识产权等诸多领域的侵权赔偿纠纷，最近几年的法律一一取消了行政裁决的职能。

　　[86]《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》，法 [1991]19号（已废止），第7条；《最高人民法院关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉讼人民法院应作何种案件受理问题的函》，法函 [1993]33号；《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，法复 [1996]12号。

　　[87] 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释 [2000]8号）第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”

　　何海波·国家行政学院教授