行政诉讼原告资格标准比较研究

　　行政诉讼原告资格是司法审查中的一个特殊法律概念，也是当前法学界研究的热点问题之一。一般认为行政诉讼原告资格应当放宽，但是到底应当放宽到什么程度，在不同类型的诉讼中应当如何放宽一直是一个令世界各国法学界与实是非常头痛但又无法回避的问题。研究原告资格标准有利于从根本上解上述问题，因为行政诉讼原告资格差异的最终分歧点就是其成立标准的不同。有鉴于此，本文以比较方法为视角，立足于世界各法制发达国家之立法、司法与学理，以追问原由、评介、阐释为基本研究手段，为寻求一种更适合于我国的行政诉讼原告资格标准?以下简称原告资格标准?试作探索。

　　一、外国行政诉讼原告资格标准之类型

　　从世界各国的行政诉讼立法，有权解释和学理考察，行政诉讼原告资格标准主要存在法律利益标准；事实利标准；双行标准和类型化标准等几种类型。

　　（一）法律利益标准

　　法律利益标准是为一种严格原告资格标准，主要采用的国家和地区有日本、意大利、南斯拉夫和我国台湾地区。其中日本是具有代表性的国家。

　　在日本，原告资格被表述为原告适格，“是指可以合法提起诉讼的资格，亦可称为诉讼的主观利益。”［1］由于日本“构成行政案件诉讼核心的是抗告诉讼，而抗告诉讼的核心是处分的撤销诉讼。”［2］从而其原告资格主要是指能够提起撤销诉讼者的资格。《日本行政诉讼法》第9条明确规定：“?原告适格?取消处分的诉讼及取消裁决的诉讼，只限于就请求取消该处分或裁决具有法律上的利益者?包括即使在由于处分或裁决的效果期限的经过及其他理由而消失后，仍具有由于取消处分或裁决而应恢复的法律的利益者才可以提起诉讼?。”其第10条第1款规定：“?取消理由的限制?在取消诉讼中，不得以无关于自己法律的利益的违法为理由来请求取消。”可见，日本的原告资格标准是“法律上的利益”。

　　将原告资格标准表述为“法律上的利益”是日本立法故意留给司法界的一个难题。目前，日本国内对这一方面的研究相当深入但差别较大，大致存在三种学说：即法律上保护的利益说、法律上值得保护的利益说和合法性保障说。“法律上保护的利益说，就原告资格的范围，试图通过对处分的根据法规是否保护被侵害利益来判断。与此相对，法律上值得保护的利益说则不将原告的利益限定于由法律保护的利益，认为有事实的利益就足够了。”［3］虽然法律上值得保护的利益说受了广泛地赞同，但日本判例采纳的却是法律上保护的利益说。至于合法性保障说，是指就恢复处分等的合法性，承认具有利益的人具有原告资格的学说。由于其与现代司法审查范围日趋扩大的趋势不相符合，其是影响面很窄。

　　（二）事实利益标准

　　事实利益标准又称为事实损害标准，是指在行政诉讼原告资格上以当事人的事实利益是否受到侵害或不利影响为标准。采用此种方式的主要有英国、比利时以及美国联邦各州等。其中，英国是具有代表性的国家。

　　英国原告资格标准经历了一个较长的发展时期。在1978年新规则适用之前，英国采用公法救济和私法救济相分离的作法。在公法救济上的资格设定因申请要求的不同而有不同的标准，异常复杂，而不便于当事人和法院进行操作。1977年最高法院规则在修改后的第53号命令中规定了统一的原告资格标准：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非该院认为申请人，对于申诉事项具有足够的利益。”“足够的利益”标准在司法中体现在1982年上议院对内地税委员会案件的受理上。在该案中上议院突破了只有在权利受到侵害时才能请求确认判决的作法，受理了该案。此后，“足够的利益”标准在英国得到普遍地接受。该标准不仅在救济手段上消除了英国原告资格因私法和公法划分上带来的复杂性，而且具有非常强的直观性和可操作性，从而适应了统一化和自由化的发展趋势，受到了广泛的称赞。

　　（三）双行标准

　　双行标准仅为美国采用，是指美国国内同时适用两层结构标准的单一的事实上的损害标准作为原告资格?美国称其为起诉资格?标准。

　　两层结构标准是最高法院在1970年资料处理服务组织联合会?法人?诉坎普案件中起来的，其内容为：一是事实上的损害，也就是宪法所要求的标准，即当事人必须事实上受到损害，并且此种事实上的损害只能是个人或部分所遭受到的已经发生或者极可能发生的损害。二是受法律保护的利益范围，又称为利益范围标准?zong of interest test.具体涵议为，当事人所申请保护的利益必须是可争辩地属于法律或宪法所保护或者调整的利益范围以内。这一标准在两方面极大地扩大了当事人的起诉资格。一是“范围”，即当事人的利益只有可能处于法律覆盖的利益范围之内就可以请求司法救济；二是“可争辩地”?arguably一修饰语表明要求被保护的利益并不必然的是实际上处于法律的保护范围之内。因为那是案件的实质问题，是法院审查的对象，并不是在起诉时就必须解决的程序问题。两层结构标准在美国并没有得到广泛应用，反而存在很大的争议。［4］

　　在两层起诉结构标准外，美国还存在单一的事实的损害标准，又称为事实不利影响标准。单一的事实上的损害标准是联邦最高法院的少数法官提出来的，他们认为两层结构起诉标准非但没有解决问题，反而把问题复杂化了，［5］主张“相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。”［6］尽管此种标准没有成为主流观点，但由于其概念清晰、标准统一而在实践中为美国大部分州法院所采用。

　　（三）类型化标准

　　类型化标准是指一国原告资格标准因诉讼类型的不同而各有不同的标准，这些标准在该国行政诉讼中并行不悖，各司其职。采用此种做法的国家主要有法国、德国。其中，代表国家当数法国无疑。

　　在法国，原告资格标准因诉讼类型的不同而有明确的区分。传统上，法国依法官判决时权力的大小，把行政诉讼分为四类，但考虑到越权之诉是法国最重要的制度，而越权之诉以外的行政诉讼，大部分属于完全管辖权之诉，所以本文讨论范围仅限于越权之诉和完全管辖权之诉中的原告资格标准问题。

　　在法国的越权之诉中，成立原告资格必须符合两个条件：一是申诉人必须具备一般诉地中当事人的诉讼资格；二是申诉人必须具备能够请求行政法院撤销行政决定的利益。显然问题存在于第二个条件之中。“法国法律要求申诉人只在直接利益受到侵害，对于违法的行政决定具有要求撤销的利益时，才能提起越权之诉。”［7］从而“能够请求行政法院撤销行政决定的利益”就是法国越权诉讼的原告资格标准。但是此种标准相当复杂。具体而言，当事人在越权之诉中取得原告资格标准必须满足以下条件：一是申诉人的利益必须是合法利益；二是此种利益必须达到一定的重要程度；三是除该利益必须已经存在、发生或将发生此外，此种利益还必须符合越权诉讼的基本特征。可见，这也是一种类格法律利益标准。

　　在法国的完全管辖权之诉中，原告资格标准被表述为“主观权利”，即当事人认为自身的某项权利受到侵害而享有原告资格。由于诉讼类型的划分，此种诉讼并且不包括利益受到侵害的当事人在内。其实，主观权利标准是许多国家为方便当事人起诉而为的一种概括性的设置?我国也是如此，见行政诉讼法第2条?，严格说来，它并不是一个独立的原告资格标准。因为在很大程度上此种标准不起实质性的限制作用，而仅具有宣告作用，即当事人宣告他对行政行为的不满。

　　二、外国行政诉讼原告资格标准比较与评判

　　上文说明，行政诉讼原告资格标准问题即使在各法制发达国家也是一道难题，而且差异相当大。换句话说，在世界上至少目前并没有一个公认的或统一的原告资格标准。具体表现：其一，表述方式五花八门。如“法律上的利益”、“权利损害”、“受法律保护的利益范围”、“单一的事实上的损害”、“足够的利益”、“事实上的损害”、“事实不利影响”、“能够请求行政法院撤销行政决定的利益”等等。其二，解释上各有侧重。如日本“法律上的利益”侧重于对法律精神的理解，强调该利益是法律实质上要保护的对象；而美国的“受法律保护的利益范围”并不强调该种利益是否合法，而是只要其具有“可争辩地”属于法律保护范围的表征。其三，即便采用同一性质的标准，应用范围也不一致。比如法国、美国在确立原告资格标准上都采用了法律利益标准；然而在具体操作上，法国只在越权之诉中予以应用，美国则因司法系统的不同，联邦最高法院将其作为两层结构起诉标准的一部分，州法院却单一地采用事实损害标准。

　　然而我们应当看到的是，各国在原告资格标准问题上的分歧只是表面的，实质上它们已不约而同地归入了两个类别：即法律利益标准与事实利益标准。理由是：

　　（一）法律要么保护法律利益，要么保护事实利益

　　从各国原告资格标准的表述来看，“法律上的利益”、“权利损害”、“受法律保护的利益范围”等属于法律利益标准类，它们实质上都以实体法保护的利益为原告资格标准；而“单一的事实上的损害”、“事实上的损害”、“事实不利影响”等属于事实利益标准类，它们以直接的事实损害作为原告资格标准。至于南斯拉夫、法国的完全管辖权之诉以及我国《行政诉讼法》第2条所采用的“主观权利”标准则是世界上大多数国家都明确或隐含采用的表述方式，只是法律为便利当事人起诉而赋予的一项主观权利，是一种形式标准，不是实质标准。实际上，只有当事人事先认为自己的权利受到了侵害，他才会向法院提起诉讼请求保护其权益。世界上任何国家都不可能单纯以主观权利为原告资格标准，因为，它说了等于没有说。

　　（二）法律利益标准与事实利益标准各自具有相对独立性

　　之所以说其具有独立性，是因为这是司法实践实证的结果。从实践看来，同时采用事实利益标准和法律利益标准的国家都是一些采用诉讼类型划分的国家。以德国为例，依据法律利益标准可以提起撤销诉讼和义务诉讼，侧重于保护“权利”；而依据事实利益标准则可以提起确认诉讼，侧重保护“事实上的公平、正当”。但是由于任何一个案件在受理后总会被划入某一个诉讼类型，从而只可能适用一个标准。故而这两种标准在不同类型的诉讼中是独立运用的，彼此并不发生交叉影响。相反，融合两者的两层结构标准适得其反。比如美国最高法院在其判例中时而适用法律利益标准时而不适用此种标准，两者在同一类案件中激烈冲突，破坏司法的稳定性和公正性。［8］这说明法律利益标准和事实利益标准具有独立性，不容混淆。

　　只所以说它们的独立又是相对，是因为原告资格标准在法律利益和事实利益之间存在许多交叉和重叠的方面，没有任何一个国家能够把这两者彻底的分开来。事实上为了适应社会的需要，各国往往借助行政诉讼判例制度来确定和解释原告资格标准的外延与内涵。然而，在判例面前，一切是毁灭的，一切又是新生的。判例的造法功能又使得原告资格标准变得非常灵活与摇摆不定，从而又显得原告资格标准不是独立的。

　　（三）法律利益标准和事实利益标准的内在价值

　　就事实利益标准而言，由于其建立在事实利益的基础上，从而客观性、直观性非常强，很难弄虚作假。这既有利于避免当事人在事实层面上玩花样，减小审查中的事实难度，又可以避免把有限的司法资源浪费在对“合法利益”与“非法利益”等抽象概念的争论上。此外，事实利益标准有利于判例的产生，可以借用判例的高度灵活性和柔韧性发展其内涵，以适应时代的需要。

　　就法律利益标准而言，其内存在的首要价值根源在于法律利益是民主社会无法排斥的具有当然保护价值的利益部分，立法也很方便把这一部分内容保留下来；其次，不论是在判例法国家还是在成文法国家，所有法律保护的对象最终必须得上升到法律管辖的范畴。因为只有这样的利益才能进入法律程序，才能给予有效的司法保护。这也就是判例法国家的法官为什么要在判决书中长篇大论的论证此种事实损害是否法律保护的利益的最根本原因。

　　综上，原告资格标准实质上的成功范例只有事实利益标准和法律利益标准，并且这两种标准是各国立法与司法实践长期发展的结晶，从而法律传统、立法方式、司法解释等等结下了不解之缘。这就是导致原告资格标准面孔千差万别的根本原因。同时，这也说明了在世界范围内塑造一个具有普遍性的行政诉讼原告资格标准将注定是徒劳无功的，原告资格标准只能依据具体国情来选择、解释和运用。此外，由于事实利益标准对判例制度具有依赖性，故而，对成文法国家的行政诉讼原告资格标准最好选择法律利益标准，而具有判例法传统的国家则可以有更大的选择余地。

　　三、法律利益标准-我国最恰当的选择

　　行政诉讼原告资格标准的设定直接关系到原告权益的受保护范围和程度。虽然社会的发展不断要求扩大行政诉讼原告资格，但各国出于平衡公法权利和私法权利的考虑，往往只在适当的范围内放松原告资格，而总是把原告资格标准这一最原始的筹码抓在手中。换言之，行政诉讼原告资格标准是限制原告资格的最终手段，只要原告资格存在，必然存在原告资格标准。显然，在现阶段我国不可能取消原告资格，故而必须选择一个适当的标准。综合我国的立法、司法和现实国情的需要，本文以为，我国目前应当采用法律利益标准。理由如下：

　　（一）法律利益标准能够满足保护当事人权益的法律需要

　　从日本的司法实践看来，法律利益标准并非一个失败的范例。争论只是在法学界内部流行，司法实践部门并没有太大的争议，此其一；其二，即使争论也仅仅是从法律发展的角度来看问题的，只是一种后现代主义式的法哲学预测；其三，法律利益标准并没有明显的不妥当之处，何况，“法律利益”本身就是一个非常抽象的名词，对其作边缘化的解释往往就能达到司法裁判本身意图追求的效果，也就能够保护当事人的权益。

　　（二）法律利益标准是我国一种无奈的选择

　　判例法国家的司法实践表明，行政诉讼原告权益的法律保护必须通过这样一种逻辑途径：有事实利益存在-事实利益属于法律保护的范围?否则必须转化为法律利益?-具备行政诉讼原告资格-起诉-法院受理-法院审理及判决。这说明即使采用事实利益标准也必须转化事实利益为法律利益，从而法律利益是保护当事人事实利益的必经环节。从这一点上来说，法律利益标准是任何国家都必须采用的标准，这是问题的一个方面。另一方面，我国到目前为止是一个严格意义上的成文法国家，判例制度还没有建立起来，没有将事实利益转化为法律利益的可行途径，采用事实利益标准在实践上不具备可行性条件。从而只能无奈地选择由立法直接规定原告资格标准，即确立法律利益标准。

　　（三）我国的客观司法环境要求继续采用法律利益标准

　　从世界各国家法制环境来看，单纯采用事实利益标准的国家都是一些有着较长法治文化传统的国家。在这些国家，法制观念已深入人心，法院的判决得到高度尊重，人们并不会惊讶于法律与现实，尤其法院自身判决之间的巨大差别。而我国显然是一个法制文明非常贫乏的国度，人们对法律的理解往往停留在非常肤浅的层面上，而对法律与事实的区分并不清楚。故而从法律上明确原告资格标准更有利于当事人从事诉讼活动，也更利于当事人对司法评判结果的尊重和理解。

　　（四）事实利益标准要求法官精英化，我国不具备这一条件

　　之所以如此认为，是因为评判事实利益是否属于法律利益是个案中法官必须做的一项艰辛的推理、判断与论证工作，具有相当的理论难度。同时事实利益标准又是一个不断变化的抽象概念，要求法官具有丰富的司法经验，否则无法避免在适用过程中的巨大波动，出现同样案件异样结果，进而损害司法公正与公平。基于现阶段我国法官的水平而言，差距一目了然。比较而言，采用法律利益标准可以在一定程度上减轻法官判案的压力。因为法官在绝大多数情况下只须在法律条文中寻找根据，这显然比论证事实利益是否法律保护的范畴更容易操作。

　　四、行政诉讼原告资格标准的具体构建

　　选择往往并不是一件非常艰辛的工作，问题的关键总是存在于对选择结果的实现。在应用型的法学学科尤其如此。对某项法律制度作出取舍并不是问题的焦点，而真正的要害却是具体制度的构建。西谚云：“魔鬼就在细节之中。”具体制度不完备，“魔鬼”就会在各个不合理的环节中冒出来，将本来是一项好的制度破坏掉。在构建我国行政诉讼原告资格标准问题上，本文以为，具体应当考虑以下方面：

　　（一）原告资格标准必须符合一些基本条件

　　1.具有界定上的便利

　　这可以从我国的现行立法中吸取教训。我国行政诉讼法采用“法律上的利害关系”作为原告资格标准在界定上就是一个不当的范例。“仅凭‘法律上的利害关系’几个字来使法院明确行政诉讼原告资格的具体标准是很难的，因为，就理论而言，利害关系可以分为直接利害关系、切身利害关系和非切身利害关系，现实利害关系和可能利害关系。”［9］

　　2.具有相当的灵活性

　　行政诉讼说到底是对行政权的控制，而在行政过程中各种事实利益又是千变万化的。这要求原告资格标准有相当的灵活性，具有可扩充解释的空间，以适应社会发展的需要。比如日本就是通过对“法律上的利益”作扩充性解释来满足社会发展对原告资格的需要的。

　　3.能够统一适用于各种诉讼类型

　　从世界上各国的立法来看，诉讼类型的划分并排斥不同原告资格标准的选用。为了操作和理解上的便利，本文以为，我国不妨在各种诉讼类型中采用同一原告资格标准?不应当设置的除外?，以符合在最大范围内方便当事人起诉和达致诉讼效益。

　　（二）具体表述方式

　　法律利益标准在已选用的世界各国有多种不同的表述方式，我国应当采用什么样的表述方式的确是一个非常值得研究的问题。本文以为，我国的行政诉讼原告资格标准可以表述为“可争辩地属于法律保护的利益范围”。理由如下：

　　1.此种表述方式完整地符合原告资格标准的最基本条件

　　首先“可争辩地属于法律保护的利益”的重心在于“可争辩”三个字，这不仅可以避免对“利益”或“利害关系”等个别词的纠缠解释，而且可以防止重蹈美国和我国立法的覆辙，具有界定上的便利性。其次，这一标准具有相当的灵活性。它不仅能把现实中的属于法律调整的利益纳入保护范围之内，而且也方便把将来的新型事实利益吸收进来，有利于原告资格标准随着社会的发展而发展。最后，此种表述方式比较宽泛，既不过于宽大也不显得狭小，有利于统一适用和适应将来行政诉讼诉讼类型化的发展趋势。

　　2.符合程序法的内在规律

　　这一点可以从反面来证明。如果简单地表述为日本式的“法律上的利益”，则会招致非难。因为，它必然引出诸如法律上保护的利益说在实体法层次上的解释，或者法律上值得保护的利益说在诉讼法的层次上评价。这说明采用法律利益标准还要求进一步明确其程序法性质。“争辩地属于法律保护的利益”明确告诉世人，这是一个程序法的语言，而把问题的实质留给实体法解答-即由法官根据实体法来判断当事人所请求保护的利益究竟是实体法上的利益还是程序法上的利益。

　　3.符合WTO规则的要求

　　根据WTO协议和我国的入世承诺，我国有义务实现WTO法中规定的司法审查义务。而在“WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼”。［10］“不利影响”虽然是一个事实利益标准，但是由于WTO规则并没有规定该标准的重要程度和属性，并且我国也无须直接适用WTO规则，而可以将其转化为我国国内法来予以适用。“可争辩地属于法律保护的利益”完全可以包容对实体权利受到重大影响的“不利影响”，这样不仅符合WTO规则，并且也有利于我国在对外贸易中取得主动地位。

　　（三）诉讼类型上的标准

　　“从一定程度上说，类型化是行政诉讼制度走向成熟的标志。”［11］我国的行政诉讼必须将走向诉讼类型化的道路。针对我国的具体情况，本文以为，尽管我国还没有诉讼类型的划分，但按照世界各民主国家诉讼类型的相似点，我国可以原则上在个人救济诉讼和分权保障诉讼中确立法律利益为核心的标准作为原告资格标准，而在公法秩序诉讼中可以考虑采用主观权利标准，基本上不做原告资格的限制，鼓励行政公益诉讼。当然，至于原告资格在诉讼类型中具体如何落实还有待进一步地的研究和实践上的探索。

　　（四）解释

　　原告资格标准是一个非常抽象的概念，只有通过个案作个别的解释而后才能上升到一般的高度?即标准的高度?，才能确确实实地予以运用。至于具体的解释方式，本文以为，判例制度是解决这一问题的最好的选择。虽然法律利益标准在一定程度上来说不依赖于判例制度，但是它并非排斥判例制度。从法律解释学的角度来说，原告资格标准的确需要以判例从个案到一般的特殊解释模式。因为成文的原告资格标准不可能跟变化不定的社会利益结构而变化，唯一的办法就只有通过个案解释作出对原告资格标准具体情况下的具体解释，在实质内涵上发展原告资格标准，才能真正地保持其旺盛的生命力。

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　　注：

　　［1］［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第241—242页。

　　［2］杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第727页。

　　［3］［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第336页。

　　［4］参见王名扬：《美国行政法?下?》，中国法制出版社1995年版，第636页。

　　［5］王名扬：《美国行政法?下?》，中国法制出版社1995年版，第639页。

　　［6］曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第418页。

　　［7］王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第678页。

　　［8］参见王名扬：《美国行政法?下?》，中国法制出版社1995年版，第636页。

　　［9］杨寅：《行政诉讼原告资格新说》，《法学》2002年第5期，第16页。

　　［10］马怀德、葛蔚：《WTO与中国行政诉讼制度的发展-兼论对现行行政诉讼法的修改》，《政法论坛》2002年第2期，第30页。

　　［11］薛刚凌：《行政诉讼类型研究》，载樊崇义主编：《诉讼法学研究》第1卷，中国检察出版社，第378页。

　　海南大学法学院·刘澍