行政诉讼执行问题研究

作为行政诉讼制度组成部分的执行制度，是人民法院审理、裁判行政争议过程的延续。行政裁判的执行是解决行政争议不可或缺的重要环节，它不仅是实现人民法院生效法律文书的重要途径，同时也是法律实现的重要形式。正因为执行制度发挥着强制实现人民法院生效裁判的作用，才使国家的行政审判制度具有公信力，进而树立起人们对整个法律制度的信心。

　　然而，由于各方面因素的影响，“执行难”成为当前我国人民法院司法审判工作面临的一个严重问题。其中，由于行政案件的特殊性，行政诉讼的执行问题尤为突出。有鉴于此，修改《行政诉讼法》的有关规定，采取各种必要措施保障行政裁判的执行，是改变目前“执行难”局面首先要考虑的问题。

　　我国现行《行政诉讼法》第八章“执行”部分只有两个条文，即第65条和第66条。这两个条文分别是对“行政诉讼裁判”的执行问题和“行政法律文书”的申请执行问题（即“非诉行政行为的执行”）所作的规定。因此，本文分别对行政诉讼法第65条和第66条的修改与完善问题进行研究。

　　一、 行政诉讼裁判的执行

　　（一）“二次冲突”与行政争议的解决

　　习惯上，人们倾向于把法院对有关实体权益裁判的作出视为冲突（争议）的解决。司法裁判的法律意义在于，它使冲突主体或主体间的不确定的实体权益或者责任确定化。然而，“徒法不足以自行”，一般来说，由裁判所确定的实体权益或者责任并不具备自动实现的功能，而需要通过冲突主体的具体行为才能得以实现。司法裁判与冲突解决之间实际上还存在着相当的距离，在很多情况下，裁判只具有某种宣示意义。

　　社会冲突“解决”的实际内涵是什么？有人认为，解决一项冲突即是作一种权威的关于孰是孰非的具有约束力的决定，亦即关于谁的观点在某种意义上能够成立、谁的观点不能成立的一种判定（威廉。马白克）。1 这种见解即使能够成立，也仅仅揭示了冲突解决的内涵之一，而没有揭示冲突解决内涵的全部内容。事实上，冲突的解决不仅仅限于对是非曲直的判定，化解和消除冲突，实现受冲突所侵害的合法权益或者保证冲突所规避的法定义务得到实际履行，才是冲突“解决”的实质内涵。

　　如前所述，在很多情况下，司法裁判所确定的实体权益或者责任需要通过冲突主体的具体行为才能得以实现。然而，由于裁判不可能全部是冲突主体认同的结果，因此，在裁判的实施过程中，不可避免地会出现因冲突主体主观意志上的对抗等原因而阻碍裁判实施的情况，由此又引发新的社会冲突。基于这种冲突同先前冲突的继起性，有理由将这种冲突称之为“二次冲突”。2“二次冲突”具有一般冲突的本质，亦即它同样体现着冲突主体对法律秩序和法律制度的不遵守。然而，与先前的冲突所不同的是，冲突主体所对抗的不仅是由实体法律关系所体现的一般性立法规定，而且还包括由诉讼裁判所体现的特定的司法要求。也就是说，“二次冲突”并不仅仅是先前冲突的延续，它还内含着对司法裁判权威的蔑视。因此，“二次冲突”具有更为强烈的反社会性。

　　然而，“二次冲突”的解决并不需要发动新的诉讼程序，这种冲突的解决是通过诉讼强制得以实现的。当冲突主体不按照诉讼裁判的要求作出某种行为或者不为某种行为时，法院就采取强制措施迫使其履行应为的义务。法院的强制措施不只是解决“二次冲突”，从而使先前的冲突得到最终解决，更重要的在于维护司法裁判的权威。因为司法权威的确立和存在是法律秩序得以确立和存在的基本要求与前提条件。

　　在行政诉讼过程中，人民法院的生效裁判作出以后，如果当事人不按照行政裁判的要求作出某种行为或者不为某种行为时，人民法院就有必要采取强制措施迫使其履行法定的义务。人民法院的强制措施不仅要解决行政诉讼引发的“二次冲突”，从而使先前的行政争议得到最终解决，另一方面也是为了维护人民法院司法裁判的权威。

　　（二）行政裁判执行不力的消极后果

　　在微观层次上，行政裁判的执行直接关系到行政争议的最终解决；在宏观层次上，行政裁判的执行同法的实现与遵守进而同法律秩序的确立存在紧密关联。

　　行政诉讼裁判的执行不力将影响到“依法行政”原则的贯彻。因为对法律强制感受的淡漠将影响到行政诉讼当事人——不仅公民一方，特别是行政机关——的守法意识。行政裁判执行的效果不仅仅止于把立法所规定的具体法律责任强加于某一主体，更深层的价值在于弘扬立法的权威性、严肃性和不可违反性。当行政裁判流于空洞的宣言，其执行效果不能得到正常体现时，无疑会反过来大大弱化行政机关“依法行政”的观念。

　　行政诉讼裁判的执行不力将影响到行政诉讼制度的“社会安全阀”功能。如果行政裁判的权威性受到普遍的漠视，行政诉讼就很难成为行政争议主体——准确地说，主要是公民一方——的选择，人民法院行政审判庭“门可罗雀”的尴尬局面就会进一步恶化，从而导致行政诉讼制度作为一项政治制度的功能不能彰显，其作为“社会安全阀”宣泄机制的作用也无从发挥和体现。3 进一步说，这将严重影响到整个社会秩序的稳定。

　　（三）行政裁判执行难的原因分析

　　行政诉讼裁判的作出，为行政争议主体提供了对争议事实及法律后果认同的基础，并为国家运用暴力手段强制消除争议双方可能发生的“二次冲突”提供了直接的依据。从应然的角度讲，行政裁判作出以后，如果当事人不自觉按照裁判的要求作出某种行为或者不为某种行为时，人民法院完全可以根据《行政诉讼法》的规定采取强制措施迫使其履行法定的义务。但实际上，在很多情况下，人民法院往往难以采取强制措施，即使勉强采取，也很难收到预期的效果，也就是说，行政裁判执行难的问题相当严重。

　　事实上，行政裁判执行难是一个具有明确针对性的问题。进一步说，行政裁判的执行难并不是对当事人双方具有同等的难度。在绝大多数情况下，对作为原告的公民一方败诉时的执行问题，并不存在什么困难。行政裁判执行难主要指的是对作为被告的行政机关一方败诉时的执行问题。因此，行政裁判执行难的关键问题在于对行政机关的执行。

　　行政裁判执行难的原因是多方面的，但归纳起来，主要是以下两个方面：

　　第一，司法依附于行政，法院的独立性不够，这是司法体制方面的原因。我国当前司法实践中存在的“执行难”，特别是行政裁判“执行难”，很大程度上是由一些非法律因素造成的。从法律上讲，我国实行“一府两院制”，人民法院与同级人民政府的地位是平等的。我国宪法和人民法院组织法也都规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但政治现实却是，司法依附于行政，法院的独立性不够。现行法院与行政机关的依附关系，实际上降低了人民法院独立审判的能力和勇气。人民法院即使勉为其难地作出判决，在执行时，行政机关凭借优势地位实施报复的可能，也不能不使人民法院更为慎重地考虑自己行为的选择。法院的独立性不够，造成的直接后果是司法缺乏足够的权威。当行政机关在行政诉讼中败诉时，常常无视、拒绝或者千方百计阻挠人民法院判决的执行。可以说，行政裁判执行难主要是司法体制方面的原因造成的。

　　司法的独立性差，法院的人、财、物皆受制于行政机关，要求其对行政机关严格执法，显然是不现实的。司法对行政的依附，有时甚至变成了“阿附”。不改变这种扭曲的司法体制，幻想我国行政诉讼走出目前这种举步维艰的困境，也是不可能做得到的。

　　第二，执行措施不得力，这是行政诉讼法本身的原因。现行《行政诉讼法》第八章“执行”部分仅有两个条文，而明确规定行政机关拒绝履行判决、裁定时如何处理，只有第65条第3款所规定的四项措施，而这四项措施的规定又过于简单化，特别是行政机关拒绝履行判决、裁定的法律责任落实不到行政机关首长个人，结果行政机关对不利于自己的判决往往拒不执行，法院也只能徒唤奈何。

　　因此，要改变目前行政诉讼裁判执行难的局面必须从两个方面着手，既要改革现行的司法体制，又要完善行政诉讼法的有关规定。

　　（四）外国立法例关于行政诉讼裁判执行的有关规定

　　法治国家之行政机关，亦如一般人民，应遵守法院之判决。由于各先进法治国家对法院判决之绝对尊重，行政机关不履行法院判决确定的义务之问题似在其立法者想象之外。4 虽然如此，仍然有一些国家对行政机关不履行法院之判决规定了相应的制裁措施。

　　法国1980年《行政机关迟延罚款和判决执行法》规定：（1）行政机关被判决赔偿时，如果赔偿金额已经确定，行政机关必须在4个月内签发支付命令。逾期不支付的，会计员有义务根据判决书正本付款。（2）行政机关不主动履行赔偿义务，当事人可以在6个月后向最高行政法院申诉；如果情况紧急可以不受时间限制，立即向最高行政法院申诉。最高行政法院根据申诉，可以对行政机关宣布迟延罚款，规定行政机关不执行判决时，每天罚款若干。最高行政法院还可以在当事人未申诉时，依职权宣布迟延罚款。迟延罚款通常是临时性的强制措施，可以暂不执行。宣布迟延罚款以后，行政机关仍然不执行判决时，迟延罚款成为确定的措施。当事人由于行政机关不执行判决而受到损害时，可以请求损害赔偿。迟延罚款并不代替损害赔偿。（3）对于引起迟延罚款的行政机关负责人，行政法院可以判处罚款。金额可以高达该公务员的全年薪俸。另外，法国1976年《调解专员法》规定，当事人在行政机关不执行法院的判决时，可以通过国会议员向调解专员申诉。调解专员有权命令行政机关采取执行措施。行政机关不遵守调解专员的命令时，调解专员可以写出一个特别报告，公开发表在政府公报上，动员舆论力量对行政机关施加压力。 5德国1960年《行政法院法》第172条规定，行政机关不履行行政法院的判决或临时保全命令所规定的义务时，行政法院可依申请以裁定对行政机关处以不超过2000马克的强制罚款，命令其限期履行。逾期仍不履行的，行政法院确定该强制罚款并依职权予以执行。强制罚款可予多次警告、确定和执行。 6在英美法系国家，当事人包括行政机关不遵守法院的裁判或者命令时，构成藐视法庭罪，可能受到监禁或者罚金的处罚。7 如美国《联邦行政程序法》第552条规定：“如果发生不服从法院命令的情况，地区法院对负责任的职员可以科处藐视法庭罪；如果是穿制服的机关，则处罚其负责的成员。”但现实中由于拒不履行法院判决而被判处藐视法庭罪的案例极为罕见，因为在英美法系国家，法院享有高度的权威，遵守法院判决被认为是任何一个公民都担负的神圣天职，拒不履行法院判决被认为是不可思议的事情。

　　（五）我国《行政诉讼法》关于执行规定的完善

　　如前所述，我国现行《行政诉讼法》关于执行问题的规定过于简单，明确规定行政诉讼裁判执行的只有第65条一个条文（第66条是关于“行政法律文书”执行的规定），执行过程中涉及的许多问题或者规定得相当粗疏，或者根本没有规定，特别是对行政机关拒不履行人民法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任规定得十分不力，这是造成人民法院行政诉讼裁判执行难的一个重要原因。

　　完善我国《行政诉讼法》关于执行问题的规定必须注意以下几个方面：

　　1.明确规定财产保全和先予执行。我国现行《行政诉讼法》除了在第五章“证据”部分对“证据保全”作出了规定以外，对诉讼保全未作任何规定。在现实生活中，经常发生因当事人一方的行为或者其他原因使判决不能执行或者难以执行的情况。因此，人民法院有必要在诉讼过程中根据对方当事人的申请，作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也应当裁定采取财产保全措施，以保证行政诉讼裁判将来的顺利执行。另外，在控告行政机关没有依法发给抚恤金的案件和申请行政机关履行保护人身权、财产权的案件中，在判决确定之前，确有必要预先给付当事人部分财物或者要求行政机关先为一定行为的，以及在诉讼过程中，被告行政机关或者行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉行政行为，不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院应当裁定先予执行。

　　2.明确执行管辖。现行《行政诉讼法》规定，人民法院发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院负责执行。由于现实中存在法院和行政机关地位不平等的情况，特别是被执行机关级别较高时，更是存在较大执行难度。当第一审人民法院认为情况特殊由其执行存在较大困难时，应当允许其报请第二审人民法院执行。提高执行法院的级别，主要是为了解决行政机关方面的原因。另外，人民法院发生法律效力的判决、裁定可能经过一审，也可能经过二审。案件只经过一审程序的，发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院负责执行，应当说不存在什么问题；案件经过二审，并且二审法院维持原判的，仍由一审人民法院负责执行，也是合适的；但如果二审法院撤销或者改判了一审人民法院的判决、裁定，仍然由第一审人民法院来执行则未必合适，因为，面对二审法院的裁判，一审人民法院可能会采取消极的态度不履行执行的职责。因此，在这种情况下，由二审人民法院负责执行可能更为恰当。在确定执行管辖时，既要考虑到行政机关方面的问题，也要考虑到法院自身存在的问题。

　　当然，提高执行法院的级别，并不能从根本上解决“执行难”的症结，从长远考虑，我国还是应当设立独立的行政法院体系负责行政案件的管辖为宜。

　　3.确定合适的申请执行期限。现行《行政诉讼法》对行政诉讼裁判的申请执行期限未作明确规定。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第84条规定：“申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。”在起草该司法解释，确定申请执行行政裁判的期限时，最高人民法院主要基于期限的确定应该与民事诉讼法的规定相统一的考虑。8 然而，该司法解释没有考虑到行政案件的特殊性。行政行为所形成的行政法律关系与民事行为形成的民事法律关系有着本质的不同，民事行为仅仅形成社会秩序，而行政行为在形成社会秩序的同时还负有稳定社会秩序的功能。在行政诉讼中，诉讼当事人的权益能否及时、有效的实现，义务能否及时、有效的履行，关系到国家行政管理活动能否正常、有效、连续地进行。如果行政诉讼裁判申请执行期限确定过长，就会使行政行为难以发挥应有的功能。因此，行政诉讼裁判申请执行期限不应当长于或等长于民事诉讼裁判申请执行期限，而应当短于民事诉讼裁判申请执行期限。另一方面，行政诉讼裁判申请执行期限又不能太短，否则，当事人来不及申请执行，同样也不能发挥行政行为的应有功能。因此，行政诉讼裁判申请执行期限的确定要考虑两个方面的因素：一是为了维护法律关系的安定性，要尽可能缩短申请执行的期限；二是申请执行期限的确定，又要充分照顾到当事人申请执行的可能性，这就要求必须给当事人留下足够的申请执行的时间。

　　笔者认为，我国正处于社会转型发展时期，各种社会关系的变动非常频繁，社会关系缺乏稳定性是当前社会发展的一个显著特点。在这种时代背景下，法律在对各种期限加以规定时，在能够有效保障当事人权利的前提下，期限的确定以从短为宜。因此，行政诉讼裁判申请执行期限可以确定为“三个月”或者“六个月”。

　　4.检察机关申请执行问题。在有些情况下，行政诉讼裁判的不执行可能会损害社会公共利益，在原、被告双方都不申请执行的情况下，就应当赋予某一主体申请执行权，以保护社会公共利益。在我国，人民检察院是法律监督机关，负有维护法律尊严、保证法律得到实施的职责。如果行政诉讼裁判的不执行会造成公共利益的损害，在当事人不申请执行的情况下，就应当赋予人民检察院申请执行权，以使公共利益得到维护。

　　5.告诫程序。人民法院在接到执行行政诉讼裁判的申请以后，应当先为告诫，确定适当期间通知义务人履行义务。逾期仍不履行者，强制执行。

　　6.执行标的有限原则。行政机关是国家的代表，负有维护公共利益的职责，在对其采取强制执行措施时当然不能完全等同于一般的自然人或者组织。针对行政机关的执行，不得以维护公共利益不可缺少的物，或者其让与有损公共利益的物为标的。

　　7.督促执行的手段。人民法院在执行行政诉讼裁判时，一般的具体执行措施可以适用《民事诉讼法》（或者《民事强制执行法》）的规定。9 但对行政机关的执行有必要确定特殊的执行手段，以有效督促行政机关履行义务。如前所述，法治国家之行政机关，亦如一般人民，应遵守法院之判决。当行政机关拒不履行人民法院的判决、裁定时，行政争议演变为“二次冲突”。“二次冲突”具有强烈的反社会性，它通常体现着冲突主体对现实法律秩序的深刻蔑视。这种行为所侵害的是双重客体：一是裁判内容所反映出的实体权益或者责任关系，再就是司法审判秩序。因此，即便离开实体义务和责任不论，对抗司法组织代表国家所作的决定，这种行为亦构成了制裁适用的条件。10 从应然的角度的讲，行政机关作为国家的代表，不可能对抗国家司法机关的决定。行政机关对抗国家司法机关的决定，实际上是出于公务员个人意志的原因。因此，在行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定时，有必要对行政机关的公务员采取制裁措施。特别是当行政机关的首长故意对抗行政裁判时，依靠行政机关的内部惩戒制度已不足以解决问题。因此，当行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定时，《行政诉讼法》应当规定对行政机关负责人处以强制罚款（金额可高达该公务员的全年薪俸），以督促行政机关履行义务；当行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定，情节严重时，对有关责任人员处以藐视法庭罪，以追究其刑事责任。11 另外，人民法院还可以在政府公报或者有关新闻媒体上发表公告，利用舆论压力督促行政机关履行义务。

　　二、行政法律文书的执行（非诉行政行为的执行）

　　（一）什么是非诉行政行为的执行

　　行政机关行使行政管理职权，对社会事务进行组织、管理，依法作出某一决定时，相对人可能因此负担作为或者不作为的义务。在一般情况下，相对人都能自动履行。在相对人不自动履行义务时，发生行政决定的强制执行问题。

　　执行行政决定的手段种类很多，有直接的手段，也有间接的手段。间接的执行手段不立即实现行政决定的内容，往往也不是最终的执行手段。直接的执行手段使用强制力量，立即实现行政决定的内容。

　　执行行政决定的手段种类虽然很多，然而执行的方式却只有两种：或者由法院通过司法程序执行，或者由行政机关本身通过行政程序执行。行政机关本身通过行政程序执行的方式，是一种例外的执行程序。在这种程序中，行政机关迅速采取行动，免除一般执行程序受到的束缚。由于这种执行方式对公民的自由和财产存在潜在的极大的威胁，因此，法律只在极有限的范围内，并且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执行方式的存在。在大多数情况下，法律规定，行政决定的执行必须申请法院进行。法律规定司法程序作为执行方式的理由，在于防止行政机关专横地行使执行权力。12在我国，行政决定由人民法院执行的方式在司法实践中通常被称为“非诉行政行为的执行”。现行《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”其中，行政机关“依法强制执行”的，属于行政强制执行法研究的范畴，此处姑且不论；行政机关“申请人民法院强制执行”的，即是我们这里要讨论的“非诉行政行为的执行”。

　　非诉行政行为的执行之所以被冠以“非诉”，是因为这类行政案件未进入诉讼程序而直接进入执行程序。13 也有人认为，非诉行政执行是指所有未经过行政诉讼程序的行政执行，包括行政机关自行的执行、行政机关申请人民法院的强制执行和具体行政行为确定的权利人申请执行三种形式。狭义的非诉行政执行仅指后两种，即行政机关申请人民法院强制执行和具体行政行为确定的权利人申请执行。其中，行政机关申请人民法院强制执行，是非诉行政执行的主要构成部分。14（二）非诉行政行为执行程序要解决的问题

　　随着我国行政执法力度的不断加强和行政审判工作的深入开展，非诉行政行为的执行已经成为人民法院一件十分重要的工作。15 然而，什么是非诉执行案件？人民法院要不要对行政机关申请执行的行政行为进行审查？如何进行审查？审查标准如何确定？审查程序如何设置？这些问题理论上至今没有完全弄清楚，实践中各地人民法院也做法不一。这严重影响了非诉行政行为执行工作的正常开展。

　　在行政诉讼法颁布初期，有人认为，对于非诉执行案件，人民法院对行政行为的合法性不需要进行审查。因为既然是“非诉讼”，就是不进行诉讼，据以执行的依据错误与否，是申请人自己的事；从被执行人角度来说，不起诉，意味着其对行政行为合法性的默认。人民法院如果对行政行为进行审查，就是对行政权的干涉。16这种认为在非诉执行案件中人民法院不需要对行政行为的合法性进行审查的观点实际上是非常有害的。行政机关申请人民法院强制执行行政行为，人民法院当然要对行政行为的合法性进行审查。否则，人民法院不经审查就迳自予以执行，事实上就蜕变为行政机关的一个执行机构，在有些情况下，甚至可能成为为虎作伥、助纣为虐的工具。这与法律将行政强制执行权在行政机关和人民法院之间进行分配的初衷是完全背道而驰的。因此，最高人民法院在1991年6月11日公布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》（试行）第88条规定了人民法院要对行政机关申请强制执行的具体行政行为进行审查。最高人民法院在2000年3月10日发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第93条也明确规定了人民法院要对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查。

　　解决了要不要审查的前提问题，接下来的问题是审查什么？如何进行审查？

　　人民法院对行政机关的执行申请主要审查两个问题：首先是必须审查行政行为是否合法，违法的行政行为不具有执行力，人民法院不能支持行政机关的违法行为；其次是必须审查被申请人是否负有法定义务而拒绝履行，如果被申请人的行为不构成拒绝履行行政机关的行政决定，也不发生强制执行的问题。

　　至于如何进行审查，很难一概而论。每一行政行为的具体情况千差万别，审查的标准也就不可能完全一样。因此，很难用一个的截然的标准加以概括。17虽然如此，我们仍然可以根据行政行为所适用过的程序、行政行为的性质以及“行政法律文书申请执行”程序中人民法院对行政行为进行必要的合法性审查的要求，对人民法院的审查标准作一个大致的归类。笔者认为，人民法院对申请执行的行政行为进行合法性审查的标准可以概括为三个：书面（形式）审查标准、适度审查标准和全面的合法性审查标准。与之相适应，在审查程序的设置上也就可以分为三种形式：简易审查程序、听证审查程序和执行诉讼（普通行政诉讼程序）。

　　审查标准的确定和审查程序的设置是“行政法律文书申请执行”程序中两个最关键的问题。下面笔者对这三种审查标准与审查程序逐一进行论证分析。

　　1.简易审查程序与书面审查标准

　　如前所述，随着我国行政执法力度的不断加强和行政审判工作的深入开展，非诉行政行为的执行已经成为人民法院一件十分重要的工作。近年来由人民法院强制执行行政行为的案件，每年达四十万件之多。18 对这些大量的执行申请，人民法院不可能采用现行行政诉讼法第54条所规定的合法性审查标准进行全面审查。否则，不仅将使这些行政法律文书所确定的内容难以及时付诸实现，严重妨碍行政效率，而且也将使人民法院力不从心，穷于应付。因此，人民法院对行政法律文书的审查有必要引入简易审查程序，即只对申请执行的行政行为的合法性作书面（形式）审查。

　　为了确保合法性审查的有效性，我们认为，简易审查程序只能适用于有限的范围。两类行政行为可以只作书面的形式审查：（1）经过听证程序的行政行为。行政行为如果已经过正式的听证程序，法院重新审理事实问题浪费时间和金钱，妨碍行政效率。因为行政程序法已经规定了非常严密的程序，不再发生额外的程序保障问题。（2.）法律规定由行政机关作最终裁决的行政行为。法院在执行程序中对行政行为合法性的审查，要受到一定的限制。特别是法律规定由行政机关作最终裁决的行政行为，实际上是法律明确排除了这类行政行为的司法审查。法院在对终局裁决行为进行审查时，只能就终局裁决是否存在明显的形式错误进行审查，而不能对其进行实质审查。

　　人民法院适用简易程序对行政行为进行审查时，应当在受理执行申请后十日内作出执行或者不予执行的裁定。既然是简易审查程序，法律没有必要规定太长的审查期限。

　　2.听证审查程序与适度审查标准

　　如前所述，人民法院在行政法律文书的执行程序中对申请执行的行政行为不可能采用现行行政诉讼法第54条所规定的合法性审查标准作全面审查，而另一方面，除了可适用简易审查程序的情形外，人民法院如果只对行政行为进行单纯的形式审查又不足以保证合法性审查的有效性，结果有可能出现人民法院强制执行违法行政行为的情况，从而导致被执行人的合法权益受到损害。因此，人民法院在对行政行为进行形式审查的基础上，有必要对行政行为进行一定程度的实质审查。当然，这种审查不同于现行行政诉讼法第54条所规定的全面的合法性审查，笔者称之为“适度审查”。

　　人民法院采取适度审查标准对行政行为进行审查时，在程序上可以灵活地借鉴行政诉讼程序的某些做法。如果认为有必要，人民法院可以指定日期举行听证，就有争议的事实或者法律问题，听取当事人双方的言词辩论。当事人双方可以各自举出自己的证据，证明行政行为合法或者违法。人民法院也可以依职权调查收集证据。

　　人民法院在听取当事人双方的意见，并在对各种证据进行审查、判断的基础上，应当于受理执行申请后三十日内作出执行或者不予执行的裁定。

　　听证审查程序与适度审查标准应当是行政法律文书的执行程序中人民法院采用的一般审查程序和一般审查标准。这种程序实际上是一种简易的、非正式的诉讼程序。它具有行政诉讼程序的某些特点，但比行政诉讼程序简便、灵活。

　　3.执行诉讼

　　如前所述，人民法院对行政机关的执行申请主要审查两个问题：一是审查行政行为是否合法，二是审查被申请人是否负有法定义务而拒绝履行。

　　人民法院经审查如果发现行政行为存在重大违法情形构成无效行政行为时，当然不能作出准予执行的裁定。而人民法院对存在重大违法情形的无效行政行为仅仅作出不予执行的裁定，也不能使事情完全了结。如果被申请人请求撤销该行政行为或者请求确认该行政行为无效时，人民法院不能对被申请人的执行异议置之不理。从法理上说，对于无效行政行为，利害关系人随时可以请求有权机关宣告或者确认该行为无效，该无效行为也不因追认、转换、补正或者诉讼时效的经过等原因而变为有效。19 如果人民法院迳自作出不予执行该行政行为的裁定，而不理会被申请人请求撤销该行政行为或者请求确认该行政行为无效的申请，实际上是扔下了一个未完成的“半截子工程”。再要求被申请人通过另行提起行政诉讼请求人民法院撤销该行政行为或者请求确认该行政行为无效，也不符合诉讼经济的原则，实际上是对有限司法资源的极大浪费。因此，当出现这种情况时，人民法院有必要将案件转入普通行政诉讼程序继续进行审理。

　　另一种情况是，人民法院受理执行行政行为的申请后，经审查如果发现行政行为尚未超过起诉期限，那么，被申请人并未构成负有法定义务而拒绝履行。在这种情况下，如果当事人提出了请求撤销该行政行为或者请求确认该行政行为无效的申请时，人民法院也有必要将案件转入普通行政诉讼程序继续进行审理，而不能将当事人的申请一脚踢开。

　　上述两种情况属于先适用简易审查程序或者听证审查程序经审查发现问题而转入普通行政诉讼程序的情况，这种程序笔者称之为执行诉讼。执行诉讼，实际上是一种间接的司法审查（直接的司法审查是相对人提起诉讼，请求法院审查行政行为的合法性并给予救济），相对人对行政机关的行政行为不提起诉讼，而在行政机关提起诉讼请求法院强制执行行政行为的时候，相对人主张行政行为违法作为抗辩的理由，否认行政行为具有执行力量。 执行诉讼，可以说是一种“官告民”的诉讼。21执行诉讼，本质上也是一种行政诉讼，是一种首先以执行程序形式表现出来的或者说转化而来的行政诉讼。执行诉讼，并非笔者心血来潮之设想，其他国家实际上早就有此类似的制度。在美国，执行诉讼是司法审查的一种方式。有权申请法院执行的人，根据法律的规定，可以是行政机关、检察官或者由于不执行行政决定而受到损害的第三人。在执行诉讼中，被告方同时可以就行政机关的强制执行决定是否合法进行争论，因而其本身又是一次救济程序。22 在德国，行政诉讼分为多种类型，在一般履行之诉中包括一种特殊的类型，即行政机关针对公民提起的一般履行之诉。通过提起这种诉讼，行政机关向行政法院提出判决公民履行一定义务的诉讼请求。在这种诉讼程序中，并不是公民为了对抗公权力而寻求救济，相反，是行政机关采取在行政法院进行诉讼的途径以实现其对公民的请求权。 23确立执行诉讼制度的意义在于，它有助于真正树立官民平等的观念。行政诉讼中的被告恒定论宣告打破，公民与国家皆得为行政诉讼的原告或被告。正如有学者所说，今日，人民与国家之公法关系，已由传统之权力服从关系，转变为权利义务关系，因而，行政诉讼之意义，除保障人民权益与确保行政权之合法行使外，已兼有解决国家或公共团体与人民相互间发生的公法上争议之作用。24 无论何方不遵守法律确定的义务，皆得由另一方向法院提起诉讼促其履行。这使得行政诉讼制度的政治功能，更加彰显。

　　（三）行政法律文书执行程序的立法设计25

　　我国现行《行政诉讼法》关于行政法律文书执行问题的规定过于简单，明确规定行政法律文书执行问题的只有第66条一个条文，执行过程中涉及的许多问题都没有作出规定。这是造成司法实践中行政法律文书的执行比较混乱的一个重要原因。因此，行政诉讼法第66条的修改任务是对行政法律文书的审查执行程序作出比较详细的具体规定。笔者认为，在完善行政法律文书的执行程序时应当注意下列问题：

　　1.申请执行的条件。行政机关申请执行行政行为，应当具备以下条件：行政行为依法可以由人民法院强制执行；行政行为已经生效并具有可以强制执行的内容；申请人是作出该行政行为的行政机关；被申请人是该行政行为所确定的义务人；被申请人逾期不起诉又不履行义务；申请人在法定期限内提出申请；申请人向有管辖权的人民法院提出执行申请。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，裁定不予受理。

　　2.申请执行的期限。行政机关申请执行行政行为，应当在被申请人的法定起诉期限届满之日起三个月（或者六个月）内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。至于申请执行的期限确定为三个月还是六个月，可以进行斟酌。依据的标准仍然可以根据本文前述提到的既要考虑到维护法律关系的安定性，又要充分照顾到当事人申请执行的可能性这两个因素进行确定。

　　3.有利害关系的第三人的申请执行权。现行行政诉讼法只规定了行政机关可以向人民法院申请强制执行行政行为。如果行政机关放弃申请人民法院强制执行的职责，行政行为所确定的权利人的权利就无法实现。为了避免这种情况的发生，就需要赋予行政行为所确定的权利人有向人民法院申请强制执行该行政行为的权利。

　　4.检察机关申请执行。很多行政行为的内容都涉及到社会公共利益。在义务人拒不履行义务，行政机关不申请执行，又没有利害关系人申请执行的情况下，为了避免社会公共利益受到损害，应当赋予人民检察院申请执行权，以实现行政行为的内容。

　　5.执行异议。申请人向人民法院提出执行行政行为的申请，人民法院在审查过程中，如果不听取被申请人的意见，而是根据一面之词，偏听偏信，明显违反自然公正的原则（任何人在行使权力可能使他人受到不利影响时，必须听取对方意见）。因此，人民法院对执行申请裁定受理的，应当通知被申请人，并允许被申请人提出书面异议。“兼听则明”，听取被申请人的异议，有利于人民法院审查行政行为的合法性，防止发生执行错误的情况。

　　6.合法性审查。人民法院受理执行申请后，应当对申请执行的行政行为的合法性进行审查，并作出执行或者不予执行的裁定。

　　7.审查标准与程序设置。审查标准的确定和审查程序的设置是设计行政法律文书执行程序要解决的两个最关键的问题。由于现实中行政行为的具体情况差别较大，从提高审查执行的效率和保证合法性审查的有效性两个角度出发，人民法院对申请执行的行政行为的审查可以采取多元审查标准。与之相适应，在审查程序方面也可以作多种设置。比较可行的方案是，确定书面（形式）审查标准与简易审查程序、适度审查标准与听证审查程序、执行诉讼（全面的合法性审查与普通行政诉讼程序）三种审查标准与审查程序。

　　8.损害赔偿。人民法院执行行政法律文书发生错误，侵犯被执行人合法权益并给其造成损害的，应当按照《国家赔偿法》第31条的规定承担赔偿责任。

　　参考文献：

　　1 参见柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民大学出版社1991年版，第12页。

　　2 参见柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民大学出版社1991年版，第174页。刘东亮