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当事人能否对复议机关的维持决定提起诉讼

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2020-05-14 22:09

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笔者在司法实践中，碰到这样的案例，当事人对具体行政行为不服申请复议，复议机关复议后维持了原具体行政行为。当事人仍不服，但当事人不对原具体行政行为提起诉讼，坚持对复议机关的维持决定以复议机关为被告提起诉讼。当事人能否对复议机关的维持决定提起诉讼？对这个问题，法条没有作出明确具体的规定。因此，司法实践中对该问题存在两种有争议的观点：

　　一种观点认为，当事人不能对复议机关的维持决定提起诉讼，也没有必要对复议机关的维持决定提起诉讼。理由是： 1、复议机关对原具体行政行为作出维持决定，对当事人权利义务产生实际影响的仍然是原具体行政行为，而不是复议机关复议维持行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。因此，当事人不能对复议维持行为提起诉讼，而只能对原具体行政行为提起诉讼。2、复议机关对原具体行政行为作出维持决定，除复议终局的案件外，不论是选择性复议还是前置性复议，当事人都可直接对原具体行政行为提起诉讼。人民法院就原具体行政行为的合法性进行审查，当事人所要解决的问题对原具体行政行为提起诉讼完全能够得到解决，其合法权益完全能够得到保护。因此，当事人没有必要对复议机关的复议维持行为提起诉讼。

　　另一种观点认为，当事人完全可以对复议机关的维护决定提起诉讼。理由是：1、复议维持行为是行政机关的具体行政行为。复议机关是行政机关这是不容置疑的。根据“行政复议法”的规定，复议机关对当事人的复议申请审查后，依法作出复议维持与否的决定，是复议机关履行法定的复议职能而作出的具体行政行为。2、当事人对行政机关的具体行政行为不服，可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该规定，除复议终局的情况外，当事人对行政机关的具体行政行为不服，可以依法提起行政诉讼。复议维持行为是行政机关的具体行政行为，当事人对复议维持行为不服，完全可以依照《行政诉讼法》第二条的规定，依法向人民法院提起行政诉讼。3、复议维持行为也是对当事人的权利义务产生实际影响的行为。原具体行政行为被复议维持后，从效力上来说，原具体行政行为的效力得到了进一步的确认；从救济的途径上来说，当事人通过申请行政复议合法权益得到救济的行政救济途径因复议机关的维持行为已不复存在；从具体行政行为的合理性问题上来说，具体行政行为一经作出，就存在合理、合法的问题，当事人如果对原具体行政行为的合理性不服，复议机关对原具体行政行为作出维持后，如果不允许对复议维持行为起诉，当事人实际上就失去了救济的途径。这一点还要结合笔者下述的第4点进行理解。4、复议和诉讼的功能不同。①行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向法定行政机关提出行政复议申请，受理申请的行政机关对行政行为依法进行审查并作出相应决定的活动。《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”行政复议具有防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为的功能，对具体行政行为是否合法与适当进行审查，并作出复议决定。②“行政复议既审查行政行为的合法性，又审查行政行为的合理性。”因此，行政复议作为一种通过行政程序解决行政争议的救济制度，具有合法与合理的双重救济功能。而行政诉讼是一种通过司法程序解决行政争议的救济制度。③所谓行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向国家审判机关即法院请求司法保护，并由法院对该具体行政行为进行审查裁判的一种诉讼活动。④“在被诉具体行政行为合法，但存在不合理问题的情况下，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，只能就合法性问题进行审查（对合理性问题行政复议机关有权解决）。”可见行政诉讼对具体行政行为的合理性问题没有救济功能。⑤“复议机关法定期间内没有答复，如果当事人申请复议的目的是解决原裁决不合理的问题，法院应当建议行政相对人起诉复议机关不作为。”同理，在复议机关对原具体行政行为作出维持决定时，当事人如果对原具体行政行为的合理性问题寻求救济，也只能以复议机关为被告对复议维持行为提起行政诉讼。当事人起诉原具体行政行为，合理性问题，将得不到救济。人民法院可以裁判撤销复议维持决定，责令复议机关重新复议，以解决具体行政行为存在的合理性问题。5、当事人有诉讼选择权。⑥“当事人有选择诉讼标的，诉讼被告的权利。确定行政诉讼的诉讼被告、诉讼标的，应当根据当事人的诉讼请求，遵循当事人选择的原则。”因此，当事人有权因原具体行政行为不合理选择起诉复议机关的复议决定。

　　笔者同意第二种观点。

　　参与资料：

　　1、①②：杨海坤主编，《中国行政法基础理论》，2000年5月第1版，中国人事出版社出版。P374，375.

　　2、③：应松年主编，《行政诉讼法学》，2002年1月修订第2版，中国政法大学出版社出版，P1.

　　3、④：李国光主编，《行政执法与行政审判决参考》，2001年第1辑。法律出版社出版。P104.

　　4、⑤⑥：李国光主编，《行政执法与行政审判参考》，2000年第1辑，法律出版社出版。P228.仇慎齐

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