工伤确认行政争议案件的审理

[内容提要]工伤确认争议的重点，一是劳动者与用工单位是否存在劳动关系，二是劳动者受到的伤害是否是在生产劳动时间和生产劳动场所发生的。反映在工伤确认行政争议上，仍然是诉讼中合法性审查的重点，在审查上却又缺乏明确的法律依据。因此，司法实践具有重要的法律意义，值得广大司法和法律工作者的深入研究思考。

　　[关键词]工伤确认 劳动关系 生产劳动过程

　　工伤确认行政争议案件，在确立行政案件案由时，依照有关规定称为劳安行政确认案。近几年，此类案件不断上升，成为行政诉讼案件的重要组成部分。该类案件审理涉及诸多法律关系，审理结果最终关系到劳动保障，不仅涉及当事人的诉讼权利，涉及行政机关的切身利益，同时也是更重要的，还涉及公民、企业或其他组织的财产权、人身权。但是，有关法律规定却相对滞后，给案件审理带来了一定的难度。根据审判实践，笔者谈谈自己的粗浅看法，恳请不吝赐教。

　　工伤确认行政争议案件审理的基本原则

　　所谓工伤，是指劳动者在生产劳动过程中因执行职务而受到的意外伤害。我国工伤保护的立法依据是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》。《中华人民共和国宪法》明确规定，国家通过各种途径，加强劳动保护，《中华人民共和国劳动法》将“保护劳动者的合法权益”摆在立法宗旨的第一位。这些足以说明，我国在劳动立法方面为实现平等，针对用人单位和劳动者在劳动关系中的不同地位赋予了他们不对等的权利义务，法律重在保护与用人单位相比处于弱势地位的劳动者的合法权益。据此，属于劳动保护组成部分的工伤保护的首要法律原则应该是：最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。

　　上述法律规定或立法精神反映在行政诉讼中，我们认为同样应当是注意保护劳动者的合法权益，把保护劳动者合法权益作为具体行政行为合法性审查的重点和关注点，作为依法审理案件的基本原则。体现在案件审理实体上，应当注意保护劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和康复的权利，以有利于劳动者原则做出裁判；体现在案件审理程序上，应当注意保护劳动者的诉讼权利，凡用人单位提起工伤确认行政诉讼的，均应追加被确认为是工伤的劳动者作为第三人参加诉讼，这同样应当是一项重要的诉讼原则，我们姑且称之为劳动者参与诉讼原则。

　　从保护劳动者合法权益原则出发，以劳动者参与诉讼原则作为诉讼原则加以保障，以有利于劳动者原则做出裁判，符合立法的基本精神，也是符合工伤确认行政争议案件审理的内在规律的。

　　工伤确认行政争议案件审理的内在要求及裁判

　　一般地说，确认工伤必须具备以下三个条件：①劳动者确实受到了伤害；②受到伤害的劳动者是用工单位的人员，与用工单位有劳动关系；③劳动者的伤害必须是在生产工作过程或与之相关的活动中因意外事故造成的。劳动和社会保障行政机关确认劳动者是否是工伤，主要的就是考察是否符合上述条件。这样，行政争议的矛盾就必然集中在上述三点上，而以第二、第三两点为最突出。行政诉讼的合法性审查，在对具体行政行为的实体审查方面，也就自然而然地应以这些问题为重点。

　　对行政机关确认劳动者与用工单位劳动关系问题的审查裁判

　　近年来，劳动用工比较复杂，很多用工单位故意不与劳动者签定劳动合同，劳动者处于各方面因素的考虑，又不便要求必须签定劳动合同，有的劳动者不把合同当回事，用工单位不说签合同也就不签便上岗工作，一旦发生工伤事故，就容易发生纠纷。用工单位说与他们没有劳动关系，劳动者说在公司上班干活，在公司领取工资，自然与公司具有劳动关系。一般情况，劳动行政部门大都会认定劳动关系存在，用工单位单独为此提起诉讼的也比较少，行政诉讼中也是比较容易判断的，按照有利于劳动者原则做出裁判是不会出问题的。我们遇到的一起劳安行政确认案件，案情比较复杂，审理也颇费了些周折。

　　该案案情大略是：1996年，蒋某某经人介绍到建安公司工作，负责水暖工程。2001年4月，公司将承建的一幢综合楼的水暖工程口头承包给蒋施工，由公司提供材料和设备。期间，蒋招用了宋某某到该综合楼施工，仍然没有签定劳动合同。5月9日下午，宋在劳动中被漏电的手电钻电击伤，经抢救无效，于13日死亡。县劳动和社会保障局认定死者宋某某与建安公司具有劳动关系，宋为工伤死亡。建安公司向县政府申请复议，县政府复议认为宋某某与建安公司没有劳动关系，因此撤销了劳动和社会保障局的决定。进入司法程序后，我们进行了认真的审查，翻阅了有关规定，经过认真准备，开庭详细调查，充分听取原、被告及第三人辩论意见，依据相关证据确认：建安公司与蒋多年已经形成事实劳动关系，安装综合楼水暖工程对蒋是管理、监督关系，蒋并没有从公司独立出来，对外没有承建业务，也没有独立的可以自主经营的资格，其承包完全是企业内部的一种劳动管理形式；蒋从工程需要出发招用宋某某施工，应视为职务行为，宋的合法权益应当给予法律保护，其与公司应认为同样存在劳动关系。也就是说，劳动和社会保障局掌握的证据与认定，符合法律规定的精神，而县政府否定没有充分的证据。据此，我们合议判决撤销了县政府的复议决定，上诉后，中级人民法院维持了我们的判决。

　　企业或其他组织作为一个大集体一个单位，不可能事无巨细，只由一个部门进行管理，为降低管理成本，合理配置资源，提高效率，单位必须授权内部不同的部门分别行使管理权力。这种职务授权包括工作职权，同时也包括对工作相关事务的管理权，这种管理形成的风险，单位必须承担。如上例，用工单位如果不承担责任，对劳动者是不公平的，从法理上也说不过去。这样的工程承包仅仅是一种生产管理方式方法，不能改变劳动用工制度与方式，不能改变劳动者与用工单位之间的劳动法律关系，更不能改变劳动者在生产过程中受到伤害的工伤性质。

　　对行政机关确认生产劳动过程的审查裁判

　　生产劳动过程的认识与认定，是行政管理机关确认是否是工伤时劳动者与用工单位争议的焦点问题，同样也是行政诉讼中当事人争议的重点。有关规定界定为生产工作过程或与之相关的活动，说明法律保护的范围比较宽泛，也进一步体现了行政诉讼应当遵循的有利于劳动者原则。

　　从我们的审判实践看，是否是生产劳动过程，劳动者与用工单位往往在生产劳动场所与生产劳动时间上形成争议，行政管理机关的确认也自然围绕这样的问题进行，行政争议也由此产生。

　　在生产劳动场所的认定上，由于客观情况比较复杂，有的有一定的难度，在有关规定不是很明确的情况下，劳动行政机关有时就不能按照法律规定的精神确认，掌握相对机械。如李某某与桓台县唐山镇某建筑公司工伤确认行政争议，李是在下班离开工作场地数米，在另一场地受伤的，虽然不是下班必经之地，却是人们常走的“捷径”，何况从大的方面看是一个单位的生产场所，劳动行政机关便不予认定是生产劳动场所。再如王某某与东营某建筑安装工程公司工伤确认行政争议，王某某是在施工工地院内，离施工工地仅5米，在午饭后休息时被汽车撞伤的。尽管是施工工地院内，又是公司安排的午饭就餐地，劳动行政机关还是不予认定为生产劳动场所。

　　对生产劳动时间的认定也是一样，不了解不贯彻有利于劳动者原则，同样会囿于框框，不能正确做出判断。还以上例来说，劳动行政机关不仅不予认定为生产劳动场所，同时也不予认定伤害是发生在生产劳动时间，他们认为施工已经停止，是午饭休息时间发生的意外伤害。认为王某某已经不在劳动场所不在劳动时间劳动，而是在休息时间内与他人下“四顶”消遣时受到伤害的。因此。自然也就不予认定为工伤。

　　我们认为，生产劳动场所不能仅仅理解为是狭义上的劳动场所，它是劳动者为生产需要所必须经过和进入的场所，不仅包括劳动场所，还包括必须的劳动准备场所，包括劳动者工间休息的场所，包括劳动者为满足健康、生理需要而必须经过的场所，等等。生产劳动时间同样也不能简单地理解为劳动时间，它是劳动者为生产需要而必须占用的时间，既包括劳动时间，也包括劳动准备时间、劳动者工间休息时间，以及劳动者为满足健康、生理需要而必须占用的时间，还应当包括因各种生产因素形成的劳动中断时间。劳动行政机关在工伤确认时，凡劳动者有证据证明是在上述场所上述时间发生伤害的，应当认定为生产劳动过程中受到的伤害并给予保护。否则，只能认为是适用法律错误。

　　劳安行政确认案件的审理，上述问题是合法性审查的重要组成部分，行政诉讼中，就是对具体行政行为的合法性进行审查。因此，上述问题的正确辨析判断，对人民法院正确实施法律正确做出裁判是至关重要的。

　　当然，还有其他一些争议，如劳动者违章造成工伤，用工单位与劳动者发生是否为工伤的争议，也可能形成工伤确认行政争议。一般说，这样的争议的合法性审查是比较好把握的。

　　几点思考

　　把握原则，防止片面性，坚持合法性审查

　　我们认为，在现在工伤保险法律法规不是那么健全，法律规定不是那么明确的情况下，司法实践中把握审查的原则是非常重要的，一定要坚持对工伤确认行为的合法性审查。在司法实践中，我们确立了有利于劳动者原则，但这个原则只是相关法律精神的体现，并没有被规定为一项法律原则。我们不能片面强调这一原则而忽视对具体行政行为的合法性审查。行政诉讼中，对具体行政行为的合法性审查原则是法律原则，这一原则在诉讼中是第一位的。我们在审理邢里建筑公司所诉劳安行政确认案时，就遇到了被告仅提供了一份证据的情况，依据合法性审查原则，合议庭合议认为工伤确认行为主要证据不足，事实不清，判决撤销了被告的决定。

　　把握现有规定，正确理解法律，坚持在实践中完善自己的认识

　　现有的关于工伤确认的规定，是劳动部《企业职工工伤保险试行办法》，法律法规方面没有规定，在行政诉讼中只能参照《企业职工工伤保险试行办法》，而没有法律方面的直接的依据。一方面是大量的劳安行政案件的出现，一方面却是司法审查裁判没有法律依据，难免出现尴尬。因此，正确理解有关法律规定了解立法的精神是非常重要的；在审判实践中结合法理，参照有关规章，不断完善自己的认识同样是非常重要的。

　　行政规章方面，由于受制定程序的限制，有时规定不是那么严禁，对具体行政行为审查时会遇到认识不一致的情况。比如，2002年，劳动和社会保障部办公厅有关于如何理解《企业职工工伤保险试行办法》的答复意见，规定确认工伤必须是“生产工作的时间”和“生产工作的区域”两个条件同时具备。这种规定对认定工伤影响很大，但这个规定中的“生产工作的区域”概念是比较模糊的，容易形成争议。劳动场所是在劳动法、行政法等方面通行的概念，用“区域”替代“场所”没有实际意义，还容易出现认识分歧发生争议，自然也就影响司法对劳动行政机关的工伤确认行为的审查判断。

　　鉴于此，呼吁立法方面尽快向劳动保障立法方面倾斜，制定相关法律法规，切实保障劳动者的合法权益，维护正常的劳动关系，也使劳动保障行政诉讼的审理裁判有法可依。栾秀芳