论行政规划的法律性质

核心提示：行政规划的法律性质对于确定行政规划的救济方式具有重要意义。行政规划的性质取决于“确定规划”的性质，作为行政规划的完成阶段，“确定规划”通常以规划确定裁决的形式出现。确定规划裁决所具有的权利形成效果决定了行政规划应当是具体行政行为。但在我国，由于确定规划裁决的“权利形成效果”缺乏法律规定，因而行政规划尚不能被认定具体行政行为。 一、引言：行政规划的法律性质之争

行政规划的法律性质是指行政规划在法律上属于何种类型的行为。行政规划作为一种新兴的行政方式，对其性质加以分析和明确具有十分重要的意义。因为行政规划的性质直接影响到行政规划的效力、程序以及对其予以救济的方式。如日本法院长期以来以行政规划缺乏处分性、不是行政行为为由而将行政规划排除在行政诉讼的范围之外，“该计划不过是事业的一种蓝图，以公告事业计划对国民加以限制，仅停留在法律赋予计划的一种附带性效果，而不是对特定个人的具体处分。因此，争讼该计划自体，缺乏争讼的成熟性乃至具体的案件性。”[1]因而，对行政规划的法律性质予以明确在理论上和实践上都是相当重要的。

关于行政规划的性质，国内外学者可谓众说纷纭。大体而言，主要有以下几种观点：

1．行政行为说。对于行政规划的性质，有学者认为行政规划属于“依职权行政行为”。[2]持该观点者并不少见，如有学者认为：“由行政规划产生的权利限制等效果却不是抽象的，远比法令的效果具体而强烈，从这个意义上说，行政规划更类似于具体行政行为。行政规划是具有相当广泛的政策性、专业技术性的裁量，但这不能成为否定行政规划的行政处分性质的依据。人们痛感到，行政计划应该依照行政行为，置于司法的统治之下。”[3]

2．立法行为说。有学者认为适宜把“计划”作为公共行政的一种活动形式予以理解，而在性质的认定上认为“计划”属于立法行为，“只要立法者（也包括制定行政法规、规章者）进行计划或决定一计划，其‘计划裁量权’即属于在国家权力范畴的普通立法裁量权。立法裁量中不存在诸如在使用不确定法律概念中所具有的行为裁量与判断活动范围的区别，毋宁说在此两者都属于不可分割的创设自由，在立法裁量中融为一体。”[4]

3．具体区分说。除上述两种观点外，绝大多数学者在行政规划乃是一个包容性的概念的前提下，认为行政规划的性质不能一概而论，而应具体区分不同的行政规划并分别考量其性质。但持具体区分说的学者们的观点也存在着较大的差异。有学者认为行政规划属于权力行政方式或非权力行政方式，“行政计划类似于行政立法行为，是针对不特定多数人适用，关系到一般公共秩序；但一些拘束性行政计划产生的权利限制效果却又类似于具体行政行为，指向非常明确具体。因而可以说，凡是具有直接限制国民权益的效果之拘束性行政计划，应视为一种权力行政方式；凡是不直接影响国民权益的非拘束性行政计划，则属于一种非权力行政方式。”[5]而台湾学者陈敏则列举了行政规划的性质可能属于法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则、事实行为。[6]在我国大陆，有学者认为：“非确定性是行政计划法律制度的特别之处，即不同形式、不同效力的行政计划具有不同的法律性质。”并进而提出应在对行政规划进行类型化的基础上，对行政规划的性质进行具体分析，认为“约束性计划”在法律性质上可分为行政规范性文件、无法归类的约束性计划以及具体行政行为（确定计划裁决行为）三种， “影响性规划”（或调控性规划）的性质可分为没有约束力的目标宣示（事实行为）、中间类型、有自我约束意愿的宣示（公法上的规划）三种，而“咨询性计划”的性质为事实行为。[7]

造成学者们对行政规划性质的认识存在着较大差异的原因在于对行政规划认识角度不同。学者们各自从自己的认识角度出发来谈论行政规划的性质，因而得出的结论也可能存在着差异。对于行政规划的性质，具有代表性的观点是，“计划是一个开放的行政法律制度，可能具有不同的法律意义和约束力。这意味着，不能将计划作为独立活动方式的问题与该法律制度的统一性相混淆。也就是说，计划是一种独立的行政活动方式，但其法律形式却是多种多样的。”[8]因而，对行政规划的合理界定是讨论行政规划法律性质的必要前提。笔者认为，应将行政规划界定为：行政主体为了实现特定的行政目的，而作出的具有约束力的关于某一范围之事务的部署与安排。[9]在这一概念基础上，行政规划概念所包容的范围已经大幅度缩减，抽象行政行为、行政指导已被排除在外。因此我们在进一步对行政规划的性质进行分析时，就没有必要探讨行政规划是否属于立法行为、行政指导。而应当将讨论的焦点转移到其是属于具体行政行为还是属于行政事实行为上。

二、行政规划法律性质的探讨：过程的考量

传统行政法学对行政行为理论的研究，往往只是静态地考察行政行为的法效果，而没有对行政行为法效果的形成过程予以足够的关注；往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量；往往只强调行政主体一方的法律地位而忽视行政相对人意思在行政决定最终法效果形成中的作用。[10]这样的研究范式所存在的问题是显而易见的，且随着行政法治的发展而显露得日益突出。针对这一问题，“行政过程论”适时出现。行政过程论的主要观点是，“抽象地说即行政过程，是由复数的行为形式的结合乃至连锁而构成的。但是，这些行政过程并不单纯以抽象的形式而存在，这是不言而喻的。每个行政过程，原则上是由个别的制定法所创立的法体系的实现过程，具有特别的意义和内容。”[11]行政过程论旨在于打破传统行政法学对行政活动进行局部的静态考察的研究范式，而将行政活动视为一个实现行政目的的前后承接的动态过程，以求对行政现象作出更为科学、更具系统性的解释。在对行政规划的性质进行分析时，也应在充分考察行政规划的发展过程的基础上合理确定行政规划的性质。

从行政规划的过程来看，行政规划通常有以下几个发展阶段：确定规划目标、拟定规划、确定规划、实施规划。要考量行政规划的性质，必须先对行政规划的各个阶段的行为性质进行具体分析：

首先，确定规划目标、拟定规划在性质上属阶段性行为。对于行政规划的前两个发展阶段，即确定规划目标、拟定规划的性质应无争议，因为无论是确定规划目标还是拟定规划，均是规划的初步阶段，并不涉及权利义务关系的设立、变更或消灭，或者说均不构成对权利义务关系的最终处理。因而，确定规划目标和拟定规划的行为均属于阶段性行为，性质上属于行政事实行为。

其次，实施规划为行政规划的执行阶段，不属于行政规划的范畴。对于实施规划，从行政规划的发展过程来看，它是行政主体采取有关的措施而使行政规划得以实现的阶段，因而它是一个“规划后”阶段，严格来说已经超越“行政规划”的范畴。在探讨行政规划的性质时，不应也不能将实施规划这一个阶段纳入其中，否则将无从探讨行政规划的性质，因为行政主体既可以采取行政行为来实施规划，也可以采取行政事实行为来实施规划。

最后，行政规划的性质取决于确定规划的性质。对行政规划的性质有着决定性影响的是“确定规划”阶段，这个阶段是行政规划的完成阶段，规划的确定意味着规划的完结。如果说行政规划具有“最终处理性”的话，那么就是“确定规划”使行政规划具有了“最终处理性”。但事实上，我们很难得出“确定规划”具有“最终处理性”的结论，而必须对“确定规划”作进一步的、详细的分析。

此外，需要注意的是，并非所有的行政规划均采用“裁决”的方式予以确定。在我国，很多行政规划并没有经过裁决，实际上行政规划一经拟定就告完成，并不经过“裁决”，此时行政规划的确定和拟定之间的区分是不明显的，通常也由一个机关完成，在此情况下的“行政规划确定”并不具有权利处理性，就不应认定为是具体行政行为。
由此观之，行政规划的性质取决于两个因素：一是行政规划通过何种形式确定；二是“确定规划”的性质。

三、行政规划法律性质的确定：法律效果的分析

（一）法律效果：判断行为性质的核心因素

行政主体行为的性质如何，是否属于行政行为，关键是看该行为自身固有的内在要件能否满足成立行政行为所必须的条件，而不是看该行为外在的表现形式。一般认为，行政行为包括四项成立要件：行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在。行政规划符合行政权能的存在、行政权的实际运用、表示行为的存在这三个要件应无疑义，因而对行政规划性质的争议点集中在行政规划是否具有处理性或者是否是最终处理行为这一问题之上。

行为的处理性就是我们所指的法律效果的存在。法律效果或法律意义，是指主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系及所期望取得的法律保护。[12]行政行为只有具备了为相对人设定、变更或者消灭了某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义，其最终处理性才得以体现。而行政事实行为与行政行为的根本区别也在于法律效果的不同，“行政事实行为是指行政主体在实施行政管理、履行服务职能过程中作出的不以设定、变更或消灭行政法律关系为目的的行为。”[13]简言之，两者的区别在于行政行为是以设定、变更或消灭某种权利义务关系为目的，而行政事实行为不以设定、变更或消灭行政法律关系为目的。因此对行政规划法律效果的分析就显得尤为重要。在此需要注意的是，行为的法律效果与法律效力是不同的。具有法律效果是行政行为的构成要件或成立要件之一。法律效力则是行政行为所具有的法律保护，公定力、确定力、拘束力和执行力及存续力是对已最终形成的具体行政行为的法律保护，是对设定或已设权利义务的一种法律保护。[14]据此可以得知：法律效果可因行为的不同而不同，而法律效力则经常是相同的。

因此，具有什么法律效果就成为判断行为性质的核心因素。行政规划的性质，也就由“确定规划”具有的法律效果所决定了。

（二）确定规划的法律效果分析

在确定规划阶段，通常由有关机关对行政规划方案作出批准与否的决定，而确定规划裁决是确定规划方案的最主要形式。确定规划裁决，是指“计划经一连串的程序（计划确定程序），最后须为准驳与否的决定，若计划裁决机关认为计划为允当且有必要，即予许可，此一许可决定，即系‘确定计划的裁决’。”[15]那么，确定规划具有何种法律效果呢？在我国大陆，由于缺乏相应的法律规定，因而确定规划的法律效果处于不确定的状态。在此，我们将考察其他国家或地区的“确定规划”的法律效果，以资借鉴。从其他国家或地区的相关规定来看，“规划确定裁决”而产生的法律效果可概括为权利形成效果、批准效果、权力集中效果三种。

（一）权利形成效果

确定规划裁决能产生权利形成的效果，即在拟定计划机关与特定的利害关系人之间形成新的、确定的权利义务关系。“在形成效果上：系指计划一经确定，在拟定计划机关与该计划涉及权益人间之法律关系依该计划确定内容定之。故确定计划之裁决为具有形成效果之行政处分。此种广泛的、浓缩的及形成的法律效果，亦是确定计划裁决之特征。”[16]“形成效力是指，计划确定裁决‘以权利形成性的方式对计划主体与受计划影响的关系人之间的法律关系作了安排’，直接形成参加人的权利义务。”[17]而这种权利形成效果在德国法上也得到了承认，《联邦德国行政程序法》第75条第1款中就有如下表述：“通过规划确定，所有在规划承担者与规划相对人之间的公法关系都以创设权利方式得到规范。”[18]以道路改造规划为例，在以“确定规划裁决”的方式确定规划后，道路沿线的居民与拟定规划机关的权利、义务都得到确定，如房屋拆迁、补偿方式等。因而，规划拟定机关与相对人之间的法律关系因“确定规划裁决”而确定，从而具有“权利形成效果”。

“权利形成效果”的存在也就决定了确定规划裁决的性质是一种具体行政行为，“确定计划裁决在法律性质上为行政机关就特定具体事件（即具体行政计划）所为之单方行政行为（即核准之决定），其相对人为特定人或可得特定之多数人，且对外直接发生法律之效果，属于一种具有设定法律关系为内容的形成性质之行政处分。”[19]因而，由于确定规划裁决能够对外发生法律效果，是对规划拟定机关与相对人之间的争议进行处理的“裁决行为”，含有明显的权利处理性，所以其应属于具体行政行为的范畴。

（二）批准效果

行政规划因“确定规划裁决”而确定，因而产生对行政规划拟定方案的批准效果乃是“确定规划裁决”的题中应有之意。“在许可效果上：计划一（经）确定裁决，该裁决不仅及于计划本身，亦及于因实施计划采取之必要措施（如新筑一条道路，或兴建一挡水坝），甚至及于因该计划涉及其他有关公共利益之规定。”[20]批准效果是对于规划拟定机关而言的，是一种对内效果。行政规划的批准效果主要体现在以下两个方面：一是对于规划方案的批准。即对于规划方案可否实施的批准，实际上是对规划合理性的一种认可；二是对实施规划中所需的后续措施的批准。行政规划的批准效果不仅体现在对规划可否实施的肯定，而且还对在规划实施中所需的后续措施产生批准效果。以道路改造为例，在道路改造中通常需要对道路两侧的房屋进行拆迁，而拆迁必须依法经过批准。在行政规划经过“规划确定裁决”后，就产生对“拆迁”这一后续措施的批准效果。在实施道路改造规划时，无需再就房屋拆迁请求有关部门的批准。但需要说明的是，对实施规划中所需的后续措施的批准效果应仅限于对在规划方案中已经列明的后续措施。对于在规划方案中没有列明的后续措施，如需要在实施规划中采用的，依然需要经过有关机关的批准。对于行政规划的批准效果，《联邦德国行政程序法》第75条第1款在开头部分就对其予以了肯定：“考虑到所有与规划相关的公共利益，规划的确定，将确立规划的合理性以及与其他设施有关的不可缺少的后续措施；在规划确定之外，无需其他行政机关的裁决，尤其公法许可，授权、同意，批准，付署及规划确定。”[21]

（三）权力集中效果

伴随着行政规划的批准效果而产生的是行政规划的权力集中效果，台湾学者将之称为“集中事权效果”。“在集中事权或整体性效果上：因实施计划及其后续性措施之采取须经其他行政机关之核准或特许者，得以确定计划之裁决免除之。此乃赋予拟定计划机关具有集中各行政机关职权之效果。”[22]与权利形成效果和批准效果一样，权力集中的效果也是籍由“确定规划裁决”而实现的，“行政计划除系就一定事项预为设计规划外，因其事项甚为复杂，通常涉及多数行政机关之职掌，故在行政程序法上的一个特别的功能，即预籍计划之确立以达成‘集中事权’的效果。”[23]行政规划之所以能够产生权力集中的效果，是与行政规划的本质特性密不可分的，对有关的事务作出通盘的考虑和部署，乃是行政规划的本质特征。而行政分权乃是在现代法治国家的共同特点，行政机关之间存在着不同的分工，因而有些事务通常涉及到多个机关之间的职权，这在关系到公共利益的重大事项时尤为明显。如果在规划中没有协调一致，在规划的实施过程中就非常容易产生不同的行政机关之间的冲突与矛盾，甚至有可能因某些措施不能得到其他机关的批准而导致规划不能实施或拖延实施。因而，在行政规划的批准过程中，通过统一的程序而使实施规划中所需的措施得到有关机关的同意，将大大降低规划拟定机关分别去获取有关机关批准的成本，从而有助于降低行政成本，提高行政效率，这无疑是与行政规划的初衷相吻合的。而行政规划产生权力集中的效果之所以是可行的，原因在于“规划确定裁决”的听证程序可以使有关机关的意见得到充分表达，有些机关在听证中甚至已经同意规划拟定机关所主张采取的措施。对于依然存在不同意见者，规划确定机关可以就此进行“裁决”，从而避免了规划拟定机关分别去获取不同机关批准的繁琐。通过规划确定裁决，形成了“权力集中”的结果，即在规划实施中本需要经由其他有关机关批准的措施因经过规划确定裁决而不再需要有关机关的批准，从而产生了权力向规划拟定机关集中的效果。

行政规划的权力集中效果致使其他机关的权力向规划确定裁决机关集中。而行政机关权力的取得、变动都应有法律的明确授权，属于法律保留的范围。那么这种权力变动是否合法？是否违反法律保留原则呢？法律保留的基本含义是“凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定，或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定。”[24]因而，行政规划中的权力集中效果的产生必须以具有法律依据为前提。在台湾，《行政程序法》为行政规划确定裁决的权力集中效果的发生提供了依据，《台湾行政程序法》第164条第1款规定：“行政计划有关一定地区土地之特定利用或重大公共设施之设置，涉及多数不同利益人之及多数不同行政机关权限者，确定其计划之裁决，应经公开及听证程序，并得有集中事权之效果。”而我国目前在尚无《行政程序法》及其他法律对行政规划的权力集中效果予以肯定的情况下，行政规划不能产生权力集中效果。不过这并不妨碍各行政机关在规划确定裁决过程中分别行使自己的权力对规划事项予以批准，从而使规划确定裁决在事实上发生“同一窗口”之作用，以有助于行政效率之提高。

四、结论

行政规划的性质取决于“确定规划裁决”的性质，而“确定规划裁决”性质取决于其所能够产生的法律效果。在我国，由于目前尚无相应的法律规范对行政规划的“规划确定裁决”进行规定，因此，其能否产生“权利形成效果”也是不确定的。因此，就目前而言，行政规划尚不能认定为是具体行政行为。笔者认为，可以通过立法对行政规划的“确定程序”及其法律效果加以规定，若如此，行政规划就可以被认定为是具体行政行为。否则，在目前，行政规划只能被认定为行政事实行为，也不能被纳入行政诉讼的受案范围。