论环境行政公益诉讼的原告

【摘 要】
环境行政公益诉讼是为保护环境公益而产生的一种特殊的行政诉讼。环境利益是社会公共利益，随着经济的发展，环境问题日趋严重，行政机关的行政行为侵犯公众环境权的事例在现实生活中屡屡发生，建立健全环境行政公益诉讼制度成为当务之急，对于保护环境公益，推动行政权法制化有重要意义。构建原告资格及制定相应的制度，赋予公民、环保社团、检察机关提起环境行政公益诉讼的权利，是建立环境行政公益诉讼制度的重要内容。

【引 言】

2009年9月1日，中华环保联合会诉贵州省清镇市国土局行政不作为一案在贵阳清镇市环保法庭进行公开审理。今年5月，中华环保联合会接到群众举报，说在清镇市百花湖风景名胜区里有一个没有完全建成的冷饮加工项目，对百花湖的生态环境构成潜在威胁。通过调查和前期工作后，中华环保联合会以清镇市国土局为被告、冷饮加工项目业主李万先为第三人，向清镇市环保法庭提出诉讼，要求国土局依职权收回出让给第三人李万先的土地及地上附着物。[1] 该案例有人称为公益诉讼领域的“共和国一案”。此案自从7月28日一受理，就引起了不小的轰动。不光是法制日报、财经、民主与法制周刊等众多国内媒体对此案的受理进行了多角度深层次的采访报道，就是在美联社、纽约时报等国际媒体上，该案也占据了一席版面。这主要是源于此案的两个不寻常:第一，被告不寻常。此案的被告是清镇市国土局，是一个堂堂的行政机关。第二，原告不寻常。此案的原告既不是检察院，也不是环保局这样的行政机关，而是中华环保联合会，一个在民政部登记注册的社团组织。最后该案被告清镇市国土资源局当庭表示他们已于8月28日作出了撤回有潜在污染环境危险的百花湖风景区冷饮厅加工项目的土地使用权的决定，原告中华环保联合会当庭提出撤诉。这是全国首例由社团发起的环境公益行政诉讼案，该案的受理与审判，将对我国的环境保护产生深远的影响。我们在陶醉于社团对行政机关胜利的同时，更应该思考该案件对我国现行的法律制度产生的影响以及带来的冲击。

上述案件中冷加工项目对百花湖的生态环境利益构成了潜在威胁，由此也对百花湖周边群众的生活利益造成了影响。环境利益和大多数人的利益应属于公共利益，而公共利益，即公益，具体是指什么呢。我国大多数学者认为，与国家、集体、社会、不特定的多数人相联系的利益应当属于公益，除此之外，人类大家庭的利益也应为公益。[2] 英谚云：“有权利就有救济。”在世界各国现行的法律制度中对权利的救济方式多种多样，但最有效也最有力度的还是司法救济。早在罗马法时期就有了公益诉讼这一制度，公益诉讼是相对于私益诉讼来说的。公益诉讼，通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。[3] 由此分析，在该案中，这就是一种对公益的侵害，中华环保联合会向国土局提出的诉讼就是一种公益诉讼。该案中的“公益”尤其指的是环境公益。环境公益是指国家环境利益、社会环境利益及不特定多数人的环境利益。[4]因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的要求。在本案中，有一点是特殊的，那就是被告主体是一个行政机关。因为该行政机关的行政行为使环境公益遭受到侵害而提起的诉讼，从本质上来看，是属于行政诉讼的，但涉及到环境公益和行政主体的环境侵权行为，这就引发了我国建立环境行政公益诉讼制度的思考。

一．环境行政公益诉讼概述

由于我国目前没有建立环境行政公益诉讼制度，对环境行政公益诉讼的定义尚未达成统一认识。

有学者认为环境行政公益诉讼是“检察机关、公民、法人和其他组织依法对损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的行政行为提起的诉讼，由法院依照法定程序审查行政行为的合法性，并作出裁判的一种活动。”[5] 而有的学者认为，环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公益，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益的行政活动的制度。[6] 对于这两种观点，笔者认为他们都有其合理之处，但对于提起诉讼的主体的规定不够科学、具体、准确。环境行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，依据我国《行政诉讼法》的相关规定，起诉主体包括公民、法人和其他组织，然而前一种观点就直接加上了“检察机关”这一主体，而不加分析，缺乏科学性；笔者更加赞成后一种观点，虽然该观点只是以“特定当事人”来概括了起诉主体的范围，不够具体，但这也正是本文试图想论述清楚的主要问题。

环境行政公益诉讼作为行政诉讼的一个分支，是行政诉讼制度在保护环境公益方面的特殊诉讼形式，其具有着诸多不同于传统行政诉讼的特点。在美国，《清洁水法》规定：“联邦环保局和各州对实施该法负主要责任，但环保局必须吸收公众参与任何禁止排污的法律的完善、修订和执行工作”；还规定，允许公民或各州对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。《清洁空气法》和《清洁水法》还规定，任何法律实体（当然包括环保局及其他性质的社会团体）都可以向法院提起诉讼，向法院申请禁止令、命令状或撤销环境资源行政行为，[7] 使得环境行政公益诉讼的原告资格十分广泛。在日本，其环境行政公益诉讼的立法较先进，其现行《法院法》规定，除宪法有特别规定外，一切法律上的争讼由法院管辖。我国现今司法审查的范围仅限于行政机关的具体行政行为，而日本不仅包括政府、行政机关的具体行政行为，也包括行政机关的抽象行政行为。[8]在我国，环境行政公益诉讼的立法很少，其原告资格制度还有待确立，我们应根据我国现有的环境立法规定、环境污染保护情况以及具体的保护措施，并借鉴外国环境行政公益诉讼的先进法律规定来确立。

二.环境行政公益诉讼的原告资格的界定

（一）原告资格的内涵

古罗马法谚“没有原告就没有法官”，而只有具备原告资格的主体才能成为原告，进而行使其起诉权并获得公正的裁判，这充分表明了原告在诉讼程序中的重大作用。原告是诉讼程序的发起者或启动者，但并非任何人都可以成为任何诉讼程序的原告，而是要受到原告资格的限制。

所谓原告资格，它所要解决的问题是两个，即什么人可以提起诉讼和什么事可以被诉。环境行政公益诉讼的原告资格，是指某人在可诉的环境行政争议中享有的将该争议诉诸司法程序的足够利益，其强调的是被诉的环境保护机关或相关部门所作出的行政行为与当事人之间利害关系的尺度，从而使其成为本案诉讼的正当原告。如果某人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够利益，那么其在环境行政公益诉讼中就享有了法院应当给与保护的实实在在的利益。

（二）我国行政诉讼原告资格的变革

环境行政公益诉讼是适应保护环境公益的需求而产生的。它是行政诉讼在保护环境公益方面的特殊形式。环境行政公益诉讼与传统行政诉讼的不同之处在于其原告资格认定标准比传统行政诉讼更加宽松。

在我国行政法学界，则一直有“相对人原告资格论”一说，譬如有的学者在阐释行政诉讼的原告资格条件是，其中一点就是“必须是作为行政管理相对人一方的公民、法人或其他组织”，他们认为“对于作出具体行政行为的行政机关，并不是任何一个公民、法人或其他组织都有原告资格，必须是承担该行为法律后果的，已经进入该行政法律关系，成为该关系中的行政管理相对一方的公民、法人或其他组织才具有原告资格”。[9]我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”其中原告应符合的首要条件，在《行政诉讼法》第41条规定为“认为具体行政行为侵犯其合法利益的公民、法人或其他组织”，特别强调“合法权益”是受到“具体行政行为”侵害的具体人身权益或财产权益，原告不能以抽象行政行为和抽象的一般权益为标的起诉。同时，作为原告的公民、法人或其他组织，都应该是行政相对人，而非行政相对人以外的第三人。根据上述规定，人们还是习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格，即受行政行为直接影响的行政相对方。

在2000年最高人民法院公布的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，同时第13条还规定，“与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼”。这些规定突破了“行政相对人原告资格论”的禁锢，而提出了“法律上利害关系论”。这似乎意味着少数人可以通过行政诉讼中的第三人诉讼或者撤销诉讼方式提起行政上的环境公益诉讼。但是，对于“法律上的利害关系”具体该如何认定，我国现行《行政诉讼法》未作规定，在实践中也仍就采用着“直接利害关系原则”，即某一具体行政行为必须与自身合法权益有直接利害关系，才能够成为适格原告。[10] 如此一来，环境公益诉讼就更加不能诉至法院，环境公益也得不到切实保护，并且由于环境公益涉及的利益范围广，而因此造成的损害就得不到及时救济和赔偿。因此，为保护环境公益，必须扩大我国行政公益诉讼的原告资格范围。

三.环境行政公益诉讼的原告资格

现如今我国生态环境问题日趋严重，违法行政普遍存在，民众普遍参与意识较差的大环境下，要在我国引入环境行政公益诉讼制度，并扩大其原告资格范围，就应首先改变原告资格的认定标准和改进相应的立法规定。环境行政公益诉讼制度在国外已比较成熟，我国可以借鉴美、日等国家的经验，放宽原告资格的范围。有的学者认为，只要能够证明环境公益受到行政行为的侵害，任何单位与个人都可以提起行政诉讼，即采用“与自己无法律上的利害关系”的标准。[11] 目前学术界普遍认为环境行政公益诉讼的原告应包括公民、环保社团和检察机关。

（一）公民的原告资格

公民生活在环境中，环境质量的好坏及环境资源的合理利用与否直接或间接地影响到公民的切身利益。因此，环境行政公益诉讼与公民的自身利益是休戚相关的。赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利是弥补我国行政机关自身监督及检察机关对行政机关进行监督中存在不足的需要。对于公民提起环境行政公益诉讼，国外也有着相关规定。美国《国家环境政策法》要求，所有的联邦机关在“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查对象的范围，若他们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，公民或社团就可以此为由请求司法审查。这就是原告资格得到大大放宽。[12] 同时，美国颁布的《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。

根据我国《宪法》第41条第一款规定，即中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。因此，赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利是符合我国宪法规定的，也符合行政权与公民权利的关系理论。

（二）环保社团的原告资格

现代社会尊重个人权利，但个人权利的实现往往通过其所在的社会组织或团体实现，所以注重团体的权利保障也是实现个人合法权益保护的重要途径。作为环境行政公益诉讼原告的一般公民相对于其诉讼另一方而言，往往缺乏必要的财力、人力和专门的技术知识，显得势单力薄，而让环保社团提起环境公益行政诉讼应该更符合诉讼效益原则，主要表现在团体诉讼的经济、信息等资源优势方面。环保社团，它是一种非常典型的社团组织形式，其本质属性为非政府性。国际环境保护运动的实践已证明，环保社团是提起环境行政公益诉讼的重要主体。环保社团如果被赋予原告资格，就可以化解公民个体在诉讼中出现的障碍，有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉搭“便车”等问题，并能使环保社团的监督权力获得司法强制的有力保障，同时也有助于保障受害者的实体权益，减少诉讼环节和诉讼资源的浪费。本文开篇引入的案例，因中华环保联合会的起诉，15年都没有解决的问题，一个月内就解决了，这足以证明环保社团比起公民提起的诉讼更有影响力。

我国政府已意识到发展环保社团的重要性，国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中强调要“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”，但是由于政治经济等诸多因素的制约，民间社团在我国并不发达，环保社团更是如此，其在数量、规模、资金、影响非常有限。[13] 我国应学习国外的先进经验，采取政治、法律等政策措施，培育相应的环保社团，促进环保社团的健康发展。

（三）检察机关的原告资格

自检察制度产生以来，检察机关就以国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此，国家赋予检察机关诉讼权来保护社会公共利益是完全必要的。

我国《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”同时，依据我国宪法及《检察院组织法》的规定，人民检察院是国家法律监督机关，法律监督是其基本权力，在公共利益遭到不法侵害时，无论实施这种侵害的主体是行政机关还是普通公民，必要时作为法律监督机关的检察机关以公益诉讼方式履行法律监督职责都是符合其角色特征的。检察机关提起环境行政公益诉讼的范围主要包括以下几种：第一，行政决定违法，并侵害国家、社会环境公共利益，没有具体行政相对人。第二，行政决定有利于行政相对人，侵害国家和社会的环境利益，相对人不起诉。第三，行政机关不作为损害环境公共利益，受害面光，影响范围大。第四，检察机关认为应当提起环境行政公益诉讼的其他案件。[14] 赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的诉权，弥补了环境利益保护的真空。

构建上述三个主体使其成为我国环境行政公益诉讼的适格原告，促进我国环境行政公益诉讼制度的进一步建立和完善，但在实务中要使得这三个主体都能提起诉讼是比较困难的。我国传统文化不提倡诉讼，儒家的“无讼”、“息讼”观念千百年来对国人影响至深，人们还是怕打官司，不愿去法院，而现在对于公民要向行政机关提起诉讼，这种“民告官”的诉讼就更难实现了；而检察机关作为国家法律监督机关，虽然能够敦促行政机关对环境公益作出合理合法的具体行政行为，并令行政机关对其不合法行政行为和不作为作出改正，使得环境公益得到最大限度保护。但是，检察机关的任务职责繁重，主要负责违纪监督和司法监督，和对刑事案件提起公诉，而无暇监督环境公益方面的案件，可行性低。笔者认为环保社团作为环境行政公益诉讼的原告，其有着强烈的公益性的价值观，更能获得社会公众的赞同和认可。其次，环保社团比较独立，有着自己的经济来源，而不会受制于某一利益团体，在诉讼中能够排除私利的干扰。

据此分析，笔者认为我国应大力支持环保社团的建立，同时也应制定相应法律法规来规范环保社团的行为，使环保社团健康合法发展，完善我国环境行政公益诉讼制度，切实保护环境公益。

【参考文献】

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洋县法院 刘 溪