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行政机关应申请举行听证的行政许可事项

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2020-05-12 13:28

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第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

【释义本条是关于行政机关应申请举行听证的行政许可事项的规定。

根据本条规定，行政许可直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益的，申请人提出听证申请的，行政机关即有组织听证的义务；申请人不提出听证申请的，行政机关可以不组织听证。这一条实际上规定了行政机关应申请举行听证的制度，与本法第四十四条规定的不依申请由行政机关主动举行听证在程序的启动机制上是不同的，由此也导致了其适用范围及程序义务上的区别。

（一）行政机关应申请举行听证的行政许可事项范围

要求所有行政许可决定作出之前均举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围都是有限的。关键是如何划分举行听证与不适用听证的事项范围。行政听证程序适用的事项范围应当平衡个人利益与公共利益、听证的成本与听证的效率。在美国，联邦最高法院认为，应当以下三项标准衡量是否听证，以其平衡维护权利与促进效率之间的冲突：（1）受影响的利益性质；（2）适用一般程序发生错误决定的危险以及规定听证予以程序保障可能产生的积极结果；（3）听证程序的成本。能够通过其他机制保证行政程序的公正性、维护被许可人的合法权益时，可以不采用听证。

基于兼顾公平与效率的考虑，行政许可法将听证限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”行政许可。哪些行政许可属于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”？这是一个判断问题，如果行政机关认为某一行政许可不是“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”而申请人或者利害关系人认为该行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，如何决定该面行政许可是否适用听证？行政处罚法规定的听证适用事项中，责令停产停业、吊销许可证、执照其含义比较清楚，而较大数额的罚款也都是有规可循的。与行政处罚法规定的听证适用事项比，行政许可法的规定解释余地更大，这可能影响听证程序在实施行政许可事项中的适用。从行政许可事项的性质看，下列行政事项似应看作是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可：多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可。

关于本条规定事项与本法第五十三条规定的衔接问题。行政许可法第五十三条规定，实施有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项的行政许可的，行政机关应当根据招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。有数量限制的行政许可，特别是有限自然资源的开发利用，一般都是直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，这样，是适用听证程序，还是适用招标、拍卖程序？国务院提请全国人大常委会审议的行政许可草案曾经规定，未采用招标、拍卖方式并且涉及申请人、利害关系人重大利益的特许事项，行政机关应当告知申请人或者利害关系人有要求听证的权利，这样较好地解决了招标、拍卖程序与听证程序适用上的冲突问题。行政许可法对此未作规定，如何解决这两种程序机制之间的冲突？似可通过本法第五十一条的规定予以解决：“实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本间章其他有关规定”。按照这一规定处理的结果，实际上肯定了国务院提出的行政许可法草案中规定的内容。

（二）行政机关应申请举行听证的告知义务

对本条规定的听证事项，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。行政机关在作出行政许可决定前多长时间告知申请人、利害关系人为宜？本条未予明确规定，但从本条有关“申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”的规定看，行政机关至少应当在作出行政许可决定5日前告知，否则，行政机关作出行政许可决定后，申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关将陷于已经作出行政许可决定、但依法又要举行听证并根据听证笔录作出行政许可决定的困境。

为便于行政机关组织听证，本条同时规定，申请人、利害关系人应在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请，否则就会失去其享有的听证权；对申请人提出听证申请人方式，本法未作规定，但以书面提出申请为好，以维护听证的严肃性。

（三）关于利害关系人的范围

行政机关依法需要告知申请人和利害关系人有要求听证的权利，申请人容易确定，利害关系人的范围如何确定？在日本，听证主要是申请人以外的人（日本行政程序法第10条：行政厅对申请作出的处分，以依照法令应考虑申请人以外之人的利益为该许认可等的要件，根据需要，必须尽量召开公开听会或者以其他适当的方式，为有关申请人以外的提供听证的机会。在美国，个人和组织只要实质的利益受到不利的影响，而且这种不利的影响的发生，和行政决定的关系不是过份间接，就应允许受害人参加听证程序。所谓不利的影响不以经济利益为限，包括非经济利益在内；有权参加行政裁决正式听证程序的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者在内。在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知春参加为第三人。从本条的规定看，未限制利害关系人的范围，应当将利害关系人理解为包括其合法权益受行政许可决定直接影响的公民、法人或者其他组织。如在建筑许可中，利害关系人可以是直接与建筑所在地相邻的人；而水库大坝以及机场建设的用地许可，不仅直接与建设用地相邻而且受该建设直接影响的任何人都可能是利害关系人。在后一种情况下，行政机关宜通过公告方式通知所有利害关系人。

（四）申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用

行政机关应当承担组织听证的费用，但申请人、利害关系人参加听证的费用应自理。

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