浅议行政许可监督的意义

内容提要:行政许可作为一种制度，是国家行政管理的主要手段之一。而行政许可监督作为《行政许可法》的重要组成部分，对规范政府行为、加强政府廉政建设和明确监察机关权限具有重要意义。
关键词:行政许可 监督 腐败 监察机关
正文:
2003年8月27日，历经全国人大常委会四次审议，一部备受关注的法律——《行政许可法》获得通过。该法律于2004年7月1日正式施行。普遍认为，这部法律是对行政审批改革成果的巩固，是反腐倡廉的重要举措，是政治文明建设的里程碑。从行政立法领域来看，为了改变行政法权利（力）结构失衡的现状，该领域的立法力图矫枉过正，淡化管理的色彩，加强控权的力度。《行政许可法》顺应了这一趋势，并且在借鉴以往立法成果的基础上有所创新，为有效抑制腐败提供了法律保障。

而行政许可监督作为《行政许可法》的重要组成部分，在促使政府依法行政，遏制行政领域的腐败现象等方面发挥着重要作用。笔者认为行政许可监督首先是通过对服务型政府理念的树立来规范政府的行为，并在此基础上加强政府的廉政建设，进而达到有限政府模式下有效治理的目的，同时，行政许可监督对监察机关而言，明确了其权限，并在《行政监察法》的基础上赋予了其新的内容——这正是行政许可监督的意义所在。

一、行政许可监督是规范政府行为的需要

在早期资本主义，依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说。社会契约论认为，国家是人类缔造社会契约的产物。这份契约规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。在这样思想学说的指导下，“管得最少的政府就是最好的政府”就成为政府执政的理念。随着资本主义的发展，20世纪后，从德国《魏玛宪法》的制定开始，人们逐渐否认个人主义的极端化，强调国家对个人生存权的保障，国家对人民生存照顾则日益受到重视，国家逐渐向“福利型”国家发展，人们对行政权的主动作为产生了强烈的期待。此时，“能提供最好服务的政府是最好的政府”已成为政府行政的理念。在这样理念指导下的政府，不再是无为而治的“守夜人”，而是较多地规定了国家对个人的照顾义务。而自2004年施行的《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后又一部规范政府行为的重要法律，其通过对政府行为的监督，集中体现了现代政府执政为民的宗旨，体现了现代政府作为“服务型”政府的理念，具体表现在：

首先，行政许可监督促使全能政府向有限政府的转变。在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且还要承担起分配资源、安排生产的职能，其结果导致政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而《行政许可法》严格限制行政许可的事项范围，并通过行政许可监督严格予以执行。这充分表明，在社会主义市场经济条件下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为，有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境、为市场主体提供良好的服务、解决市场机制解决不了也解决不好的问题。

其次，行政许可监督促使人治政府向法治政府的转变。长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的机关。他们把行政权当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，在实践中就不断出现夺审批权、处罚权、强制收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义。为防止行政机关借行政许可争权夺利，《行政许可法》在行政许可的设定上排除了国务院部委规章设定行政许可的可能性，规定了只有省一级人民政府的规章能设定行政许可，剥夺了较大城市设定行政许可的权力。从而使政府的审批行为法制化、制度化、规范化。

再次，行政许可监督促使管理型政府向服务型政府的过渡。传统的行政管理理念是“政府中心主义”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后。现代政府最大的特点在于它的给付职能或服务职能，而行政许可监督在规范政府行为的同时，把便民、高效作为重要原则，体现了浓厚的亲民、便民的服务色彩。

二、行政许可监督是政府廉政建设的需要

行政许可制度是国家对社会经济生活进行管理与控制的重要手段，它可以克服人们的自利行为给社会带来的负外部性，如发放排污许可证；它也可以激励给社会带来正外部性的人增加产品供给，如对专利的许可保护；它可以抑制社会成员对不具有竞争性与排他性的公共物品的过渡消耗，如对私人采矿的审批。由此可见，行政审批是国家用来弥补市场缺陷的有效手段，是政府不可或缺的管理工具。可这项制度却为大多数人所诟病，人们常常痛陈它的弊端——设定权混乱、重审批轻监管，自由裁量权过大、乱收费等，更重要的是，行政领域内的腐败大多发生在审批环节上，一些高官纷纷落马就是利用审批权大肆敛财步入犯罪泥坑的结果。而行政许可监督在规范政府行为的同时，也在客观上强化了政府的廉政建设。

首先，行政许可监督通过对政府行为的审查改变了行政机关的角色定位。在计划经济的思维模式下，政府把整个社会纳入自己的控制范围，垄断一切社会资源的分配，而资源配置的主要方式是审批，所以行政机关总把审批看成是固有的权力和对行政相对人的恩赐。但行政许可监督的实施，使得政府不再把审批权看作是对相对人的“赋权”，而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者权本位的思想，增强了为人民服务的意识，从思想上遏制了腐败主观条件的生成，更重要的是它使行政机关利用审批搞腐败的难度加大。

其次，行政许可监督遵循法定原则，即监督的主体、程序皆须法定。另一方面就行政许可本身而言，它也必须遵循法定的原则，在新颁布的《行政许可法》中，行政机关把自己专属的行政审批权部分让渡给社会，而且将本属于社会自治性管理权归还原主。这样一来，政府的审批权随着放权、还权的过程逐渐萎缩，以权谋私的现象将减少。同时，市民社会的兴起可以形成一支外部的监督力量，对反腐败发挥着不可低估的作用。从实践的角度看，政府部门之所以热衷于审批，是因为审批背后有着巨大的私利驱动。而通过对行政许可的监督，使得行政机关的审批行为只能依法施行，同时，程序的严格规定如设定许可之前通过听证会、论证会的形式听取民意，这种公开、透明的阳光工程增强了政府行为的合法性基础，兼顾了管理的需要和百姓的利益，更能有效地抑制腐败现象的发生。[page]

再次，行政许可监督是一种审批与监管并重的监督。《行政许可法》确立了审批与监管并重原则。一方面，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督，另一方面，行政机关应当加强对被许可人从事许可活动的监督。从经济学的眼光看，在权钱交易下，贪官与企图通过不正当手段获得审批的人形成了博弈关系，他们都存在利益最大化的倾向，且一方在选择策略时要判断另一方的行动模式。在重审批轻监管的情况下，行贿方考虑到只需一次性买通审批人就可一劳永逸地获益，受贿方也认为自己有利可图，因而交易达成。在审批和监管并重的情况下，受贿方的行为模式被法律强制改变，定期监督相对方既是其权力也是其义务，而行贿方为了让“不当得利”维持下去，就要支付更多的“成本”；当支出超过预期可得利益时，他的最优选择就是把行贿的支出转移到待审项目的完善上，使之真正达到审批的要求。因此制度改进后的博弈结果使得腐败现象减少，社会收益增多。

三、行政许可监督明确了监察机关的权限

《行政许可法》的实施通过转变政府的执政理念来加强政府自身的廉政建设，但这一切的实现在很大程度上取决于监察机关是否能依法履行其职责，而监察机关依法履行职责的前提是职责和权限的法定。《行政许可法》恰恰从监督的主体、监督的管辖以及监督的程序等方面进一步明确了监察机关的权限，并较以往的《行政监察法》而言，更赋予了其新的内容。主要表现在：

首先，行政许可监督主体的法定。行政许可监督作为一种具体行政行为，其必然要求有相应的承载主体，且该主体由国家法律所规定。从以往的实践来看，由于缺乏明文法律规定，致使监督主体的混乱，造成行政效率低下的后果。《行政许可法》的实施使得监察机关明确了自身在行政许可监督中的主体地位 ，增强了其行为的能动性：一方面，监察机关对行政机关违法设定的行政许可和其工作人员在实施行政许可中的违纪违法行为拥有监察建议权，另一方面，还拥有责令改正或责令退还非法收取的费用的权限。

其次，行政许可监督管辖的法定。行政许可监督管辖分为地域管辖和级别管辖。地域管辖解决的是各个地区的监察机关之间权限分工的问题。在实践中，由于地域管辖的法定使得不同地区的监察机关对于某一类违法从事许可事项的活动能够有一个明确的管辖权限，从而避免了多头管辖的混乱，提高了行政效率。级别管辖解决的是在一个监察机关系统内，上下级的权限分工问题，它的施行使得监察机关内部上下级之间的权限有了严格的界定，从而避免了越级管辖的发生。

再次，行政许可监督有着明确的程序规定。在实践中，一般的步骤为：（1）拟订监督检查计划；（2）确定监督检查对象、内容和检查措施；（3）表明身份；（4）除法律、行政法规另有规定外，对有关实物、场所实施监督检查时，应当通知当事人到场，进行公开检查；（5）进行检查和调查；（6）对违法或不当行为的处理；（7）说明理由；（8）告知权利；（9）总结检查情况，撰写检查报告书。通过具有严格程序规定的行政许可监督使得监察机关能够对合法的许可行为以及许可事项范围内的合法经营生产活动予以支持，对违法的或不适当的许可行为以及相关活动予以纠正并查处。从而增强了监察机关行为的合法性和公众对其的认同感。
从以上的分析不难看出，行政许可监督充分体现了有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的现代行政理念，对遏制许可环节的腐败和不正之风，推进机关效能建设，将产生深远的影响。而作为监察机关，在明确《行政许可法》所赋予的监督权限的同时，更要认真履行行政监察职能，保障《行政许可法》的顺利实施。

一要明确监察重点。《行政许可法》实体和程序的法定，为监察对象的确立提供了法律前提。在法律实施前后，分别把行政许可部门是否建立健全相关配套制度和行政许可机关是否依法许可作为监察重点，防止乱作为和不作为。

二要畅通监察投诉的渠道。充分发挥信访举报、机关效能监察投诉中心和“行风热线”作用，畅通群众投诉的渠道。对涉及《行政许可法》的投诉予以认真受理调查，对具有违法行为的人和事，要依法作出处理。

三要创新监察的方式方法。监察机关应主动承担起《行政许可法》赋予的监督职责，在认真受理投诉的同时，还应对具有行政许可职能的部门开展明察暗访，发现问题，及时纠错。

总之，行政许可监督作为《行政许可法》不可或缺的一部分，它的实施是我国民主与法制建设的一件大事，是政治文明建设的新的起跑线。其通过对政府行政行为的监督，来规范政府的执政理念和行为，这样对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理制度的改革，从源头上预防和治理腐败，促进监察机关有效履行监督职能都具有重要的意义。

参考文献
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2、杨惠基：《行政执法概论》上海大学出版社1998年版
3、罗豪才主编：《行政法学》（新编本）北京大学出版社1996年版
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