论我国的信托法律监管

内容提要：银监会监管信托业较之过去有很大进步，但仍未能体现信托业的本质，亦未能确立信托业在金融体系中的独立地位。要完善我国信托监管体制，必须重塑信托理念，在法律层面上明确认识信托财产所有权转移的本质特点，完善信托立法，加强信托法律体系的构建进度。

关键词：信托法；银监会；信托监管

一、我国信托监管的现状与分析

信托与银行、证券、保险一并是现代金融业的四大支柱之一，其重要性不容怀疑。我国自确立严格的分业经营体制后，相应地实行分业管理机制，相继成立的证监会和保监会实现了对证券业和保险业的对口监管。而银行业和信托业则长期以来一直在央行的监管之下，去年国务院成立了银行监督管理委员会，剥离出央行的监管职能。

银行、证券、保险三业都有了自己的专业监管机构，信托以前是归口于央行的信托处，现在则调整到了银监会。信托业难道是银行业的附属物吗？我们发现，此次银监会成立的前前后后，大众传媒的焦点、银监会主要官员的谈话的中心几乎全部聚集在商业银行的治理和与央行的合作问题上，可以看出，信托业实际上并未受到金融业四大支柱之一应有的重视，这种信托业监管的附属地位直接影响到了信托业法制的完善和监管水平的提高。

其次，信托业立法层面的滞后与不足也制约了它的监管水平。目前，信托业仅仅是2001年颁布的《信托法》和《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》两部规章，这三部法规本身就存在若干不足，同时信托业还缺少许多具体的配套的法规。这就造成了信托公司无章可循，有关机构也缺乏进行有效监管的法律依据。

再次，信托业的业务范围划分不明也对信托业的有效监管造成影响。证券投资基金、产业投资基金明显属于信托的范畴，但由于历史和体制的原因，分别由证监会和原国家计委监管；信托投资公司则是由银监会监管；而数量巨大的私募基金却还处于监管空白区。这就意味着，各部门依照不同的法规，各自对实质上相同、名义上不同的业务进行监管，而实际上为一些机构逃避监管提供了机会。另一方面，证券公司、商业银行和各类资产管理公司实质上从事了信托业务以后，信托投资公司的业务范围受到了挤占，自身的合法生存存在困难。

此外，我国自律机制不健全。这是造成目前信托业行业性金融风险的重要原因。信托业的风险主要表现为资产质量差、资产负债结构与期限不匹配，以及由此产生的支付困难和财务亏损。这些风险无不与信托投资公司缺乏健全的自律机制有关。相当一部分信托投资公司长期以来没有完整的公司治理结构，缺乏内部控制系统，更谈不上企业战略规划和企业文化，盲目扩张和经营，内部管理极其混乱。分析当年曾显赫一时、而今已倒闭的公司，如中国农村发展信托投资公司、广东国际信托投资公司等，无一不能找到自律不足和管理混乱方面的深刻教训。 ［1］

二、外国信托监管的现状

（一）单层多头监管体制：英国（编辑）

英国是现代信托业的发源地，19世纪以来，英国颁布的相关法令达数十种，代表性的包括：《受托人条例》、《官办受托条例》等。这些法律涉及信托关系的调整、信托业市场准入条件及信托业务范围等方面，为英国信托业的发展提供了有力法律保障。但英国大部分有关信托的法律还是建立在司法判决基础上的。

英国信托监管机构包括法院、英格兰银行和“证券和投资委员会”。法院负责监管个人信托，英格兰银行负责监管吸收存款的信托机构，如受托储蓄银行、有限责任受托储蓄银行等，而“证券和投资委员会”则负责对经营投资业务的信托机构的监管。此外，英国的监管体系比较重视信托业的自我管理，信托行业协会作为信托业自律组织也担负较重的监管任务。

（二）双层多头监管体制：美国（编辑）

美国的信托立法偏重于法人信托，同时兼顾个人信托。由于美国实行联邦制，美国的信托法也分为联邦法规和州法规两级，许多州制定信托法的单行法。与英国相同，美国目前也不存在全国性的完整单一的信托法典，大部分法律以司法判决为基础。

美国信托业的监管为二级，信托机构受联邦一级和州一级的双重监管，同时也受联邦储备体系的监管。联邦一级的政府管理机构有财政部的通货管理官、联邦储备银行、联邦存款保险公司；州一级的是各州的通货管理官、州银行管理机构等。检查的范围主要是看信托机构的业务经营和管理是否符合有关立法、条例等的规定。由于法制及政府和央行的监管比较完善，美国的信托业行业自律组织的作用相对较弱。［2］（编辑）

（三）集中监管体制：日本（编辑）

日本信托业除了有《信托法》、《信托业法》等基本法律从全局加以规范和约束外，还根据不同信托业务种类设立信托特别法，如《贷款信托法》、《证券投资信托法》等。此外，许多新设立的信托业务都与政府颁布的其他法律有密切关系，如年金信托中的退休信托、福利养老金信托便是分别依据修订的《法人税法》和《福利养老金保险法》而设立的。健全的法律制度使日本的信托业有了法律依据和切实地保障，从而对信托业健康、有序发展奠定基础。

日本于1998年6月成立金融监管厅，将金融监管职能从大藏省剥离出来，采取金融统一监管的模式。这是因为金融机构的问题多，众多银行、证券公司破产倒闭，这一方面表明必须加强监管，另一方面表明由大藏省监管的弊端。

如何才能有效地借鉴国外信托监管的先进经验，选择适合我国信托业发展特点的监管体制，弥补我国目前信托业监管的缺陷？下文笔者对于完善我国信托监管体制提出了一些浅薄的意见，以期抛砖引玉。（编辑）

三、完善我国信托监管体制的法律思考

（一）信托监管的基础和保障：信托法律体系的完善

信托制度是以法律为基础进行的财产权规范，需要法律来确定其地位和内容。长期以来，我国信托法的空缺是导致信托业扭曲发展的重要原因。虽然2001年通过了《中华人民共和国信托法》，但立法中存在的众多缺陷，致使我国有关部门对信托业监管定位模糊，与金融业其他三个行业相比监管体制落后，立法不完善，从而制约了信托业的发展。 （编辑）

1、规范信托关系的基本法律《信托法》本身存在众多缺陷，其不合理之处应尽快修正

要实现对信托业的有效监管，规范其基本法律关系问题的《信托法》作用毋庸置疑，然而它本身存在众多缺陷，这无疑成为信托业发展的重要阻碍。笔者认为《信托法》最大缺陷在于对信托行为的定义不够明确，信托财产到底是否发生转移，法律并未明确界定。我国《信托法》第2条明文规定：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受托人的利益或特定目的，进行管理或处分的行为。”该法未确认信托财产权的转移，而是用“委托给”这一措辞，但事实上存在明显缺陷：它致使不少人望文生义地认为我国信托制度无需建立在财产权转移基础上，只要委托地意思表示就可以了，使许多人对信托概念理解上会产生误差，既不能明确把信托与委托区分开，也严重偏离了信托的本质特征：信托业最根本的法律原则是信托财产的所有权与利益相分离，即信托财产所有权转移至受托人，而信托利益的受益人是委托人或委托人授意或法律规定的他人，“受托人得在享有了所有权人的地位的情况下，来支配财产、管理财产，这样他才可以管好，跟自己的财产一样对待。”［1］同时确认：信托财产所有权由受托人享有。

此外，《信托法》对信托关系调整的规定仍显粗略，反映了我国《信托法》对信托制度理论研究不足，难免留下法律的空白。例如：我国虽参考日、韩等国立法例，规定了信托登记制度，并且赋予信托登记以非常严重的法律后果（应登记而未进行登记的信托不发生法律效力），这一点对信托事务影响重大，但显然我国《信托法》对信托登记的规定过于简单和含糊，关于登记的范围，机关，程序等事项含糊不清，如不加以明确，实务上很难操作。此外受托人就信托财产权益纠纷和解、仲裁和起诉的权利；受托人在法定权利项下善意做出的行为所造成的损失，法律应当免除其责任的规定；受益人为强制执行信托义务，得提起诉讼的权利；委托人和受益人不得干预受托人在信托期间和信托范围内对信托财产的经营管理和处分，等等问题在信托法中都未涉及。

2、加快信托立法的进程，尽快制定相关配套法律（/www.trustlaws.net编辑）

信托业的发展需要建立在完善的法律制度基础之上，并要有良好的法律环境。

首先，逐步制定信托特别法。信托的创新功能很强，因此信托公司能够为不同客户提供不同的信托产品，满足他们多方面的、个性化的金融服务需求，在这一过程中就需要法律进行规范，根据不同的信托种类制定相应的法律，使每一种信托业务都有相应的法律依据。

其次，要对私募基金进行信托化改造，将其纳入信托法律体系。在我国，券商、证券投资基金由中国证监会监管，信托公司将由银监会监管，产业投资基金由国家计委（现为国家改革与发展委员会）统筹监管，但是私募基金目前仍处于空白监管状态。［3］应尽快将私募基金纳入信托法律监管体系中，现有私募基金进行清理改造，逐步将其改造成信托业的正规军并使之成为信托业的第二梯队。（/www.trustlaws.net编辑）

再次，加快配套法规制定，辅助“一法两规”有效实施。例如，（1）完善信托收益所得税制，避免信托双重征税，对信托纳税主体、纳税客体、反避税规则等问题作出规定是中国信托业遇到的又一专业难题。无论是“上海外环隧道项目资金信托计划”、还是“新上海国际大厦项目资金信托计划”的招募说明书中都没有关于信托资金收益后纳税的说明。（2）完善信托登记制度，对信托登记含义、范围、程序等加以明确。（3）明确外汇信托的业务性质、管制方法和办理程序对信托等。［4］（/www.trustlaws.net编辑）

3、设置存款保险制度（/www.trustlaws.net编辑）

信托保险制度指信托投资公司因违反信托目的处分信托财产或违背管理职责、处理信托事务不当使信托财产受损失时，由信托投资公司和保险公司共同进行赔付的一种偿付机制。为鼓励信托业的发展，目前我国有许多信托产品均由政府作出补贴，保证收益率。这样一来，在风险担保方面把政府绑在风险之车上，滥用政府信用，且这种非市场化的做法终究不是长久之计。将保险引入信托领域，把信托不能承诺的收益再由保险公司向投资者承诺。

尽管在《信托法》明确规定，受托人违反信托目的处分信托财产或者因违背管理职责、处理信托事务不当导致信托财产受到损失的，信托投资公司应当予以补偿或恢复原状。然而，广东国际信托投资公司等因资不抵债相继破产给广大投资者心理上造成的阴影却难以挥去，因此有必要通过建立信托保险制度来给委托人和受益人提供更多的信用保障。［5］可设立国务院直属的政策性机构，强制性地将各信托投资公司纳入存款保险体系。存款保险基金可以以财政基金为主，各信托投资公司的协同收缴。当投保机构发生破产时，由存款保险机构采取赔偿信托基金、安排机构并购等方式化解风险，减少对整个社会金融体系的冲击。

（二）信托监管的趋势：借鉴日本模式，在金融统一监管的架构下的监管格局

20世纪80年代后，世界金融业出现了由分业经营体制向混业经营体制转型的潮流，主要发达国家在20世纪末基本上都完成了向混业体制的过渡，以宏观上银行、证券、保险、信托多业并举和微观上金融机构全能化为特征的混业体制成为国际金融业主流模式。在当代金融全球一体化深入发展的大背景下，中国已于2001年底加入世贸组织，在五年内全面开放金融业，开始迎接国际挑战。外国的金融业进入中国金融市场后，面对外国混业经营的“全能银行”，我国金融业分业经营的竞争力就不足了。因此我国从分业经营逐渐向混业经营过渡不失为一个增强竞争力的好方法。2003年12月修正的《商业银行法》第43条规定：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。在原法基础上增加了“国务院另有规定的除外”，从而为混业经营将来的发展留下法律空间；事实上，国内的混业经营已有所松动：如中信公司与光大公司，都在集团总公司下面分设了银行、证券、保险。另外许多商业银行开办了代客理财业务，实际从事的是一种信托业务。［6］（/www.trustlaws.net编辑）

如何实现混业经营与分业监管的有效衔接，就成为了我国金融监管迫切需要解决的问题，从现在看来，信托投资公司是我国唯一的具有混业经营特征的金融机构，业务范围涉及到银行、证券、信托和投资银行等。［7］信托业的监管，必须针对信托业混业经营的趋势来设计，以实现信托业内混业经营的良性发展和整体金融业混业经营的良性发展。可以说，当前对信托业的监管，对我国未来的金融混业经营监管具有试验性的意义。

采用日本的集中监管体制模式，无疑是我国信托监管未来发展的方向，但就目前而言，我国银监会刚建立，立即从中抽离出信托监管职能另建独立的信监会，存在较多困难（如程序上的困难等），同时也不利于精简机构的要求，目前应当考虑的是如何在银监会的监管架构下，最大限度地确立信托业的独立地位，使其获得更好地发展。笔者认为，应在银监会下设立一个专门的司负责对信托业的监管工作，并且其组成人员也应主要从信托业中选拔，熟悉信托业的情况，了解信托业的发展行情。该司应与其他各司相互独立、相互沟通、相互合作，共同担当起对金融的监管工作。这样不但提升了信托业的地位，而且会促进其得到进一步的发展，从而带动整个金融业的进步。当然，我们也应积极创造机会，在条件成熟时，建立统一的中央监管机构，实行跨行业、跨市场的全面金融监管。这个统一的金融监管机构名称可为：国家金融监督管理委员会，全面负责全国金融监管工作。国家金融监督管理委员会分别设立银行、证券、保险、信托四个监管部门，这些部门分别由原来的银监会、证监会、保监会转变而来，在国家金融监督管理委员会的统一领导下，实行金融监管。

（三）建立完善的行业自律机制和社会监管机制（/www.trustlaws.net编辑）

信托机构作为自主经营、自负盈亏的市场主体，应当建立一套健全、完善的自我约束机制，强化自律意识，增强经营管理的自觉性。

首先，应当建立和完善信托行业的自律性组织，也就是说要尽快组建全国性的信托自律组织——中国信托业协会，并赋予其一定的职责，充分发挥信托业协会自我约束、自我监督的优势。其次，信托监管机构应当督促各信托机构建立健全的内控机制，必须具有完整的内部组织结构控制系统、严密的会计控制系统和有效的风险控制系统。再次，建立信托业资信评估制度，加强对信托业的社会监督。资信评估制度在西方有较长的历史，他已成为有效的社会监督制度之一。将资信评估制度引入信托业，由处于相对独立地位的资信评估机构对给信托投资公司的风险、收益等进行全面权衡后打分，并将得分状况向社会公布。这样，信用等级较高的信托投资公司的社会形象较好，可以得到较好的发展机会；而信用等级较低的信用投资公司则会受到市场压力，从而迫使其改善经营管理。［8］最后，建立信托从业人员资格考试制度。规范的信托制度必须由一批具备较高信托业务素质的业务人员实施才能正常运转起来。长期以来，信托机构低效率的运作与信托机构管理人员和业务人员的业务水平低和素质不高密不可分。因此，信托监管机构应当对信托从业人员的准入把好关，制订信托从业人员的资格标准和行为标准，并监督实施。［9］

参考文献：

［1］周晓明,季红.论我国信托业的自律与监管[J].中国信托研究网.
［2］张慧.西方国家信托业监管体系及其借鉴[J].经济纵横,2001,(1).
［3］巴曙松清,钟伟,赵晓,高辉.信托业前途未卜[J].http://finance.sina.com.2002-10-28.
［4］李巧宁.人大代表葛政建议制订信托配套法[N].证券时报.2003-3-10.
［5］方言.关于建立信托保险的设想[N].金融时报. 2002-7-1.
［6］崔立,周正庆.解释为混业经营预留法律空间原因[N].中国青年报.2003-12-30
［7］张玉玺.法律监管[J].银行家2003年第11期.
［8］张慧.西方国家信托业监管体系及其借鉴[J].经济纵横,2001,(1).
［9］刘定华,邹双卫.我国信托监管体制建构刍议[J].湖南社会科学,2002,(3).