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医生流动执业解看病难实行有无可能？

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2019-03-03 15:32

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　如果不把执业地点看成医师执业的医疗、预防、保健机构及其登记注册的地址，而看成医师可在某区域内的医疗、预防、保健机构中选择执业，那么，医师在多家机构内执业即成为可能。赵为民摄

　　我国医疗资源分布不均衡，卫生人力资源大都集中在城市和东部地区。如何使医疗资源更好地发挥社会效益，是社会各界普遍关心的问题。在今年“两会”上，来自黑龙江的人大代表、哈尔滨医科大学附属肿瘤医院院长徐秀玉提出建议，完善医师多地点执业体系，促进医师多地点执业立法。

　　让医生自由流动

　　截至2004年底，我国共有194万名执业医师和执业助理医师，135万名注册护士。全国医药卫生界两院院士已达100余人，具有副高级以上技术职称的23万余人，高层次卫生人才队伍正逐步壮大。我国每千人口医生、护士（师）数虽低于大多数发达国家水平，但已超过了亚洲地区平均水平，也超过了世界平均水平。

　　但由于我国卫生人才过分向大城市集中，农村卫生人才缺乏，卫生人力资源结构和配置不合理，直接导致了老百姓特别是农村群众看病难。这样必然造成因患者求医需求而引发医疗人才擅自异地执业，产生“飞行手术”等医生“走穴”现象。因此，徐秀玉代表提出，应尽快完善医师多地点执业体系，促进医师多地点执业立法。

　　徐秀玉表示，目前《执业医师法》、《医师执业注册暂行办法》对医师在两个以上的医疗机构进行执业没有明确的禁止性规定，由此可见，我国法律并不禁止医生多地点执业。同时，该办法第25条明确规定“医师执业地点在两个以上的管理规定另行制定”，但至今相应的管理规定仍未出台。医生若提出多地点执业到主管部门办理许可申请手续，但主管部门却没有相关的法律或规范性文件可以参照，无法进行实际操作，这是现有法律规定的缺陷。她认为，可以从三个方面开展工作。

　　首先，完善现有法律法规。在严格标准、强化管理的基础上允许医师多地点执业，改变目前医师异地执业的无序状态，做到宽严相济，宽政策严管理，加大执法监督力度，既发挥多地点执业有益患者的社会效应，又预防其可能出现的消极负面影响。制定相应的许可制度为医师人才流动提供法律依据和保障，用法律的手段确定医师人才流动的方针、原则、方式、对象、流向以及供需双方应享有的合法权益，处理可能出现的争议问题，促进人才合理有序流动，为医师的多地点执业创造一个有法可依的良好环境。

　　其次，制定严格的医师执业准入制度和备案管理制度。由于医疗行业的特殊性以及医师的职业要求，管理规范应当做出严格的资格限制。并非所有医师都能胜任多地点执业，认定该资格的标准可以依据：学历、职称、身体状况、本职工作表现、执业违规、奖惩记录等，设定允许多地点执业的准入条件和管理办法。许可的同时应加强监管，对违法异地执业行为进行严格管理、依法查处，做到有法必依、违法必究；杜绝出现假冒“主任医生”、“教授”之类头衔欺骗异地患者等弄虚作假行为。这样，才有利于保护广大患者、医师以及医疗机构三方面的权益。

　　最后，对执业地点“区域化”。美国医生以州为单位注册，只要经过合法注册，就可以同时在本州内不同医疗机构执业。这种执业地点的行政区域性概念相对比较科学，把医生不是作为单位人来看，而是作为社会人来看待，医师和医院只有聘用合同关系，不存在执业地点限制的隶属关系。如果不把执业地点看成医师执业的医疗、预防、保健机构及其登记注册的地址，而看成医师可在某区域内的医疗、预防、保健机构中选择执业，那么，医师在多家机构内执业即成为可能。医疗机构可根据工作需要采取专职与兼职相结合的方式，聘用部分兼职技术骨干，提升医疗水平。

　　学会规避法律风险

　　目前，我国医生多地点执业的法律缺陷，主要在两方面给医生带来困扰，一是跳槽，一是外出“兼职”行医，即“走穴”。

　　“我非常赞同徐秀玉院长的建议，起码少跑很多冤枉路。”从湖北省宜昌市某医院跳槽到广州某医院产科的刘医生对《医药经济报》记者说。

　　刘医生告诉记者，按照《医师执业注册暂行办法》第16条：医师执业地点变更注册要到注册主管部门办理并提交医师变更执业注册申请审核表、《医师资格证书》、《医师执业证书》以及省级以上卫生行政部门规定提交的其它材料。在申请审核表中除按要求填写外，还需提供原执业机构意见、原执业机构上级主管部门审批意见、原注册卫生行政部门审批意见、拟执业机构意见，也就是说要先盖好4个公章。

　　由于原单位不愿意刘医生辞职，足足拖了2个月才给她盖章。盖好4个章以后，还要再把办好的“手续”交给负责注册部门处理，整理资料上报给上级主管部门领导和卫生行政部门审批盖章，总共要盖6个章。然后待资料返回后登记入档，再编码、制证，通知申请人来领取完成执业地点变更注册的医师执业证。这一等，又是2个月。刘医生为这事，从广州到宜昌，跑了好几趟。

　　“这4个月里，我在广州的医院照常上班，但总是提心吊胆。执业地点变更还没注册好就是非法行医，产科风险大，万一出个什么事故，搞不好就得坐牢。”回想起那段日子，刘医生仍心有余悸。

　　刘医生说，有的医院根本就不给跳槽的医生盖章，如果你要跳槽到其他医院，那就是非法行医。这也是医生跳槽困难、民营医院许多医生一经检查并无执业资格的原因。

　　另外，大医院的医疗专家、知名医生，甚至有一技之长的医生频频“走穴”，近年来已是一个公开的秘密。但北京市律师协会医疗纠纷专业委员会主任陈志华律师认为，目前的法律环境，并不利于医生在多地点行医。

　　陈志华表示，“走穴”不是一个法律概念，并且带有明显的贬义，对于医生多地点行医应该使用“兼职”一词。医生“兼职”的经济收益越大，法律风险也越大，医生要学会规避法律风险。

　　目前对医生多地点行医引起纠纷的审理过程中，法院可能有两种审理思路：一是认定为非法行医，根据《民法通则》及相关法律规定按人身伤害赔偿进行审理，情节严重的，还可能应用《刑法》追究“兼职”医生的刑事责任；二是认定为普通的医疗纠纷，依据《医疗事故处理条例》、《执业医师法》等法律规定进行审理。医生“兼职”的最大法律风险来自于前者。

　　《刑法》第336条规定：未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。取得《医师资格证书》者，必须按照《执业医师法》以及《医师执业注册暂行办法》的规定，经注册取得《医师执业证书》后，方可按照注册的执业地点、执业类别、执业范围，从事相应的医疗、预防、保健活动。如果医师变更执业地点等注册事项的，应当到注册主管部门办理变更注册手续。 [page]

　　由于《刑法》颁布在前，《医师执业法》颁布在后，因此就出现了法律上对“医师职业资格”的不同认识：对于“兼职”医生，没有在“兼职”所在地报请审批变更执业地点就行医，他的行为合法吗？从现行法律来说，对医生是很不利的。

　　一位业内人士表示，早在2004年、2006年，就有多位人大代表提出，为医生多地点执业立法，但到目前为止，相关部门只是到部分大医院做过调查，并无很大成效。

　　“我们必须纠正一种错误思想，即将医生看作是医院的私有财产，认为要想保证医疗服务质量就必须将医生牢牢地限制在某一医院内执业。但是医疗服务市场非常特殊，我们亟待扭转对医生多地点执业的态度，应尽快进行相关立法，从而使医患双方利益都能够得到保障。”北京大学卫生法学教研室主任王岳说。

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