论土地征用中存在的问题及出路

　　(二)农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大

　　当农民得知自己曾经祖祖辈辈种过的土地被征用后，政府通过出让获得了几百万元的收入，开发商通过炒卖又获得了上千万的利润，而农民自已只获得了区区几万元的补偿。那些开发商挣的钱可以够自己花几辈子，而农民所获得补偿却仅可以勉强维持自己的生存。同样的一块土地，所获得的利益差别却如此悬殊，如果农民为此心理不平衡，或为此而上访，也就不足为怪了。同样一块地产生的土地收益，农民作为土地的所有者为什么不能分享?

　　对此，有些人说，土地的升值是因为政府经营城市，对基础设施投入以及国家经济发展的结果，因此其升值部分理应归政府;而开发商的收入则是因为土地和其他成本投入必然带来的利润。那么国家经济发展没有农民的贡献吗?对基础设施的投入中没有农民交纳的税款吗?这种收益上的巨大落差，既反映出人们的一种传统观念：工业化和城市化的发展必然要有人做出牺牲，而牺牲农民的利益成本最低。同时，征地行为的计划性和强制性以及土地被征用后的市场化运作的差别，则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因。

　　应该说，各国的征地制度都具有强制性，但是大多数国家将征用的范围严格限定在真正意义上的公益事业，而对非公益事业用地则完全实行市场化运作，不实行征用。对征地补偿也强调充分和及时。而在我国征地不仅具有强制性，公益用地的范围被扩大化，而且由于征地制度形成于计划经济时期，明显地带有要求农民支援国家建设的色彩，农民的土地从来没有被作为商品看待，因此，征地补偿的标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿。这样，征地前的计划性运作和征地后的市场化运作出现所得利益上的巨大落差就不足为怪了。可以说，制度上的缺陷造成了现实生活中的严重不公平，而公平本来应该是社会和法律最重要的价值取向。

　　(三)征地补偿过低而且立法标准本身就有问题

　　造成如今征地过程中补偿过低的问题，其根源就是立法中所确定的补偿标准不合理。其主要表现在以下三个方面：

　　一是《土地管理法》确定的补偿基本原则是“按照被征用土地的原用途给予补偿”。可以说，这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。有了这样的规定，作为农业用途且又没有实际的处分权的集体土地，如不与今后的用途挂钩，是永远值不了几个钱的。

　　二是以“产值”确定补偿标准。《土地管理法》中确定补偿费用是以土地“被征用前3年平均产值”计算的。无论是6—10倍也好，最高30倍也好，谁都知道，以目前农产品价格计算，补偿费无论如何也高不到哪里去。假如前3年都是大灾之年，补偿费又怎样计算呢?因此以产值论补偿而不是以市场决定地价，不仅不科学，实际操作也是问题。

　　三是确定的最低补偿标准不合理。《土地管理法》虽然没有明确规定征地补偿的具体标准，但从该法第47条第6款的规定可以看出，我国法律确定的最低补偿标准是“不低于原有生活水平”。该款规定：“依照本条第2款规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”这条规定本身不仅不合理，而且在逻辑上就有错误。为什么农民丧失土地的代价仅仅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，实现小康难道没有农民的份吗?其次，这种原有生活水平的保障应该是多少年?按该条法律的规定，补偿费一般是土地前3年平均产值的6—10倍，也就是说从理论上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所谓30倍的补偿一般是不会发生的，因为6—10倍的补偿已经可以使农民保持“原有生活水平”了，更何况法律并没有规定这6—10倍的补偿是管农民今后1年的生活还是10年的生活。但即使这6—10倍或30倍的补偿农民也并不都能拿到手。如果按补偿最高标准30倍全额支付计算，在理论上农民可维持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢?农民就不再生活了吗?而且目前农民得到的只是货币补偿，失去土地的农民就业问题在法律上并未获得保障。

　　四、土地征用的立法建议

　　土地的征用虽然是以国家的名义进行的，但在具体实施过程中则事关不同利益主体的不同利益。因此利益冲突不可避免，尤其是现在大多数的征地补偿费用是由具体的建设单位支付的，因此从追求经营利益最大化考虑，作为建设单位希望以少的投入获得最大的经济效益的动机也是不足为怪的。即使是代表国家的一级人民政府直接以财政收入支付补偿费，也同样存在财政收入的增加和减少以及由此对地方财政收入的多少、官员政绩的影响问题。因此，若想解决在征地过程中的种种问题，必须从立法的修改和完善着手，而且征地中的大部分问题也确实出在立法方面。首先从以下四个方面对土地征用的法律制度加以修改和完善：

　　(一)以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围

　　既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。用列举式说明，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。比如(1)军事用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(3)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等;(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地;(5)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等;(6)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等;(7)水利、环境保护用地，如水库、防护林等;(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

　　(二)土地征用采用市场化运作

　　征地前的计划性和征地后的市场性之间的矛盾就必然造成征地补偿和征地后所获利益的巨大反差。真正的公益性建设用地，在征用前后一般不会出现征地补偿与所获收益之间的明显差别。因为公益事业即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护，营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则，而对于非公益性建设项目的征地补偿则应按照市场价值规律进行。所以，法律在严格界定“公共利益”范围的前提下，还应明确规定，非公益性建设项目用地不能列入征用范围，而应将其纳入市场，由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持平等自愿、协商一致的原则。国家还要建立相应的土地价格评估机制。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，市场价格要体现这三重功能。[page]

　　(三)目前的征地补偿标准应加以修改

　　由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢?我国实行严格的土地用途管制制度，可结果农民服从国家土地用途管制所做出的牺牲，到头来居然又成为低补偿的借口，这对农民公平吗?因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。充分考虑被征地农民因土地所造成的各项损失进行市场估价，按价补偿。同时还应参照征地周边的整体经济发展水平，在一定合理年限内给予征地农民补偿。补偿标准的计算应当是逐年递增的，而且一般不应低于国家统计部门近年内公布的经济增长比例。

　　(四)解决征地中存在的问题还有赖于我国土地制度的改革

　　说到底，征地中存在的许多问题，其根源在于我国土地权利制度本身的不合理。如果我国土地制度改革能够得以顺利进行和完善，农民对自己拥有的土地具有完整法律意义上的处分权，许多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我国土地制度进行彻底改革之前，在解决土地征用存在问题方面，我们并非不能有所作为。比如在不改变农村集体土地所有制性质的前提下，将土地使用权作为一项独立的物权确定给土地经营使用人，同时在严格土地征用管制和审批的前提下，参照土地承包经营权流转的方式，赋予农民在建设主管部门批准改变农业用途，将土地用于营利目的时，集体土地经营使用者就可以作为市场的平等主体，按照市场规律、市场价格与土地的受让方协商土地价格。如果这部分集体土地使用权的市场价格能与国家土地使用权的市场价格持平，谁还能够钻集体土地征用的低成本与转手出让的高价格的空子而牟取暴利呢?当然在我国目前情况下，实现这个目标也并非易事，其中还涉及诸如转让主体的界定，收益分配比例、耕地的保护以及市场环境等诸多因素。

　　此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决[4]。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

　　在中国土地征用的过程中，被征地方通常都是社会底层的群体代表，一些政府违法审批的行为，导致批准征用土地的主管部门与土地征用方之间出现了不少矛盾和纷争。现有的诉讼案例表明，这些人群在强大的政府权力和开发商面前，无论多么执着和顽强，始终显得势单力薄而且不堪一击。另外，由于法律知识的欠缺和律师费用的昂贵，很容易使他们放弃司法诉讼的程序。以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。在司法实践中，充分发挥司法维护社会公平正义的作用，以化解由于征地过程中的不公平而引发的各种社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩序。