李元起：警察法治研究：问题、契机和途径

周恩来总理曾经指出：“国家安危，公安系于一半。”[1]良好社会秩序和社会环境的建立和维护，与公安工作密切相关。在依法治国已成为基本治国方略，构建社会主义和谐社会已成为根本发展目标的今天，进行警察法治建设已成为搞好我国公安工作的关键。警察法治研究是警察法治建设的前提，开展警察法治研究是警察法学界义不容辞的学术任务和使命。为了进一步深化警察法治研究，促进警察法治建设，本文拟对当前警察法治研究应当解决的问题、发展契机和发展途径做一些初步阐释。 一、警察法治研究应当解决的主要问题 警察法治研究是法治研究的一个新领域，目前亟须解决的问题主要有： （一）警察法治研究基本范畴和体系建构问题 警察法治研究是法治研究中一个相对独立的领域，确定其对象、范围和方式、方法，并予以拓展、深入，使之系统化、体系化，是确定警察法治研究独立地位，使之获得长足发展的基础和关键。建构和完善警察法治研究的基本范畴和体系，是一个需要长期努力才能完成的艰巨任务，目前尚难以对之进行完整架构，但至少以下几个方面是这一架构所应当包含的必不可少的内容： 1.警察权的性质、地位和范围。警察权是一种国家权力，是警察和警察机关存在、发展和进行一切职务活动的基础和核心。在现代民主法治体制下，警察权的性质、地位和范围必须以法律规定，警察队伍和警察机关的组建和管理、权力拥有和职权分工、职权运行和关系协调、对违法行使职权的行为的监督和补救也必须有法律依据。而这一切，无一不是围绕警察权而展开的。因此，警察权必然是警察法治研究和实践的基础与核心。 2.警察法治的自身构成。正如一位学者所指出的，“法治，简单地说，实际上是对权力与权利关系的合理配置，是对国家权力的控制”[2]。据此，警察法治无非是在法治的框架下，依法对警察权进行合理配置，以保障其能依法行使并使之能被依法控制的状态。概括地说，这种状态要求警察法治在构成上应当包括两方面内容：(1)形式法治。在立法上，警察权由立法机关以法律形式加以规定；在行政和刑事司法活动中，法律规范所设定的警察权限为警察机关和工作人员所遵守；在行政和刑事司法活动中，警察机关和工作人员按照法定程序行使警察权；在救济上，存在行之有效的监督制度和救济途径。(2)实质法治。在立法上，警察权分配合理；在行政和刑事侦查活动中，警察权的运用能够符合并增进立法目的；在救济上，当出现涉及警察权的问题时，能够依法及时、有效解决。无论是形式法治还是实质法治的内容，都应当纳入警察法治的研究范畴和体系。 3.警察法治与相关学科和制度的关系。警察法治与许多学科和制度密切相关，研究警察法治必须研究它与其他学科和制度的相互关系。这主要包括：(1)警察法治与法治。警察法治是法治的下位概念，社会生活中的警察法治是法治的重要组成部分。(2)警察法治与行政法治。警察法治有相当部分属于行政法治的范畴，依法行使行政警察权是依法行政的关键领域之一。(3)警察法治与警察法学。警察法治是警察法学研究的核心命题，警察法学研究应该围绕如何实现和发展警察法治而展开。(4)警察法治与宪法、宪政。警察法治是宪法、宪政和宪法学发展的结果，警察法治是依据宪法、在宪政框架下实现的权力制约和权利保障，警察法治研究必须以宪法为依据，吸收宪法的理论与实践成果，与宪法的精神保持一致。 4.警察法治的实施范围。警察法治的实施范围非常广泛，其所涉内容都应当是警察法治研究的对象，主要包括：(1)警察立法法治。如与警察法有关的宪法规范的宪法解释；宪法监督；法律保留和法律优越；授权立法和委托立法；行政立法；地方立法；法规以下法律规范的审查和监督；法律规范的冲突规则；立法程序；立法不作为的救济；法律修改等。(2)警察行政法治。其范围大致可按两种方法划分：一是以警察权介入的社会生活领域作为划分标准，把警察法治分为治安管理、城市管理、交通管理、户籍管理等各个具体管理领域的法治。二是以警察权行使的逻辑结构为标准，把警察法治分为警察行政主体法治和警察行政行为法治。前者主要包括警察权的设立和分配，警察机关的建立和管理，职务保障，警察人员的招考、培训、管理和奖惩等制度。后者主要包括警察工作中的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用、行政裁决等法律规制。(3)警察刑事侦查法治。在我国，公安机关作为侦查机关依法参与到刑事诉讼程序中去，警察刑事侦查法治就是警察在行使立案，侦查，审讯，刑事强制措施，逮捕，搜查人身或住所，移交起诉等司法性权力时要受到宪法和刑事诉讼法的约束。(4)警察监督法治。警察机关的内部监督和上下级监督；行政监察；人大监督；执政党的监督；舆论监督；人民群众的监督；涉及警察行为的行政复议、行政诉讼，国家赔偿，信访制度等。 只有充分考虑包括上述内容在内的诸多相关因素并进行深入研究，才能从根本上把握警察法治的内涵和外延，解决警察法治研究基本范畴和体系建构问题。 （二）警察法治研究队伍建设和研究工作拓展问题 警察法治研究工作的创立和发展，离不开研究队伍的支撑。而警察法治研究局面的开创和发展，则离不开研究工作的拓展。下面就警察法治研究队伍建设和研究工作拓展问题谈几点看法。 1.警察法治研究队伍建设问题。毋庸讳言，我国警察队伍的文化程度一直偏低。改革开放以来，虽然国家对警察队伍建设一直非常重视，许多警察通过多种教育形式提高了学历，普通高校毕业生也被大量吸收进警察队伍，但大专以下学历的警察仍占很大比例。这与发达国家警察队伍的高文化程度相比仍有一定差距，如丹麦警察至少有本科学历，法国学士学位以上的警察占60%，美国学士学位以上的警察占80%，日本学士学位以上的警察占1/3，埃及警察全是本科毕业，泰国尉官以上的警官都有本科学历[3]。从总体上说，目前我国警察队伍的文化程度仍亟须得到提高。 虽然对警察法治研究队伍来说，其文化程度明显高于警察队伍的整体水平，本科以上学历者居多。但与以硕士、博士甚至主要以博士为研究主体的主流法治研究队伍相比，差距仍显而易见。为了改变警察法治研究队伍素质相对较差的现状，至少应当从以下几个方面着手去解决问题：(1)充分发挥警察院校的作用，大力培养本科以上警察业务专门人才；(2)通过进修、培训等方式，进一步提高现有研究人员的理论水平和科研能力；(3)通过录用、调入等方式，大量吸收普通高等院校和研究机构的学生和研究人员进入警察法治研究队伍；(4)通过交流、合作等方式，主动争取主流法治研究人员的加入或参与；(5)通过不懈努力，使警察法治研究进入主流法治研究领域，成为为研究者们普遍重视的研究对象。只有这样多管齐下，不断扩展警察法治研究的影响力，不断提高警察法治研究人员的文化素质和科研能力，不断吸收新人进入警察法治研究队伍，警察法治研究队伍才堪以担当历史重任。 2.警察法治研究工作的拓展问题。当前，我国警察法治研究工作已经走上正轨并取得了一定成绩。尤其是随着《中华人民共和国人民警察法》的实施，一大批关于警察法治研究的著作和论文相继出版或发表。但与其他相关学科的研究成果相比，警察法治研究工作明显存在几个不足：其一，研究的理论深度明显不够。许多著作和论文往往是在对警察法或警察实践中的某些制度和现象进行解释或描述，缺乏深入的思辨和逻辑分析。其二，理论与实践结合明显不够。警察工作是一项涉及面广泛、实践性很强的复杂工作，既能给理论研究提供丰富的素材，又迫切需要理论的概括和指导。但由于各种因素的影响，理论研究者脱离实践、实际工作者忽视理论研究，警察法治理论研究与公安实际工作脱节、难以发挥指导作用的情况比较严重。其三，与法学、警察学的理论整合明显不够。警察法治研究虽然与法学与警察学都有密不可分、甚至是种类相属的关系，但理应具有其自身相对独立的理论特征，绝不应是法学与警察学的简单拼凑。而目前的一些研究则往往有把法学与警察学简单拼凑的现象[4]。其四，有组织有目标的系统研究明显不足。目前，在警察法治研究中，单兵作战、零打碎敲的研究方式尚占主流，研究工作缺乏主攻方向和主攻目标，未能整合各方面的力量对迫切需要解决的问题进行系统研究。 针对上述问题，警察法治研究工作必须向深度和广度两个方向拓展。具体工作可以从以下几个方面展开：(1)采取措施，鼓励、引导研究人员进行学科基础理论研究。有关权威部门应当在研究经费、调研项目、研究时间安排等方面向基础理论研究倾斜。(2)做出规划，有目的地组织人力物力进行相关研究。有关部门或研究机构应当针对警察法治建设过程中有待解决的问题，积极做出研究规划，组织、吸引有热心、有能力的研究人员参加科研，整合分散的研究力量，解决迫切需要解决的问题。(3)加强研究人员之间的学术交流，促进学术研究活动的开展。有能力、有影响的警察院校和学术机构应当经常召集有关研究人员进行有充分准备、有确定目标的学术交流活动，通过交流使大家能互通有无、互相学习、共同提高。(4)以提高理论水平为基础，以服务实践为目标，不断拓宽研究领域。警察法治理论研究人员必须努力提高自己的理论水平和科研能力，这是搞好警察法治研究工作的前提。同时，应当努力接触警察法治实践，不断发现、探索警务实践中的法律问题，把理论研究与警务实践的发展紧密结合起来，使之随着警察法治实施范围的不断扩大而不断拓展自己的研究空间。(5)认真总结警察法治自身的特点，在探求警察法治发展规律的基础上开展警察法治研究。警察法治研究人员应当尽可能避免照搬、硬套相关学科理论知识的研究方法，一定要在弄懂弄透的基础上，具体问题具体分析，把相关学科的知识进行合理的加工改造，使之适应警察法治建设的特点，恰如其分地加以应用。 二、警察法治研究的发展契机 警察法治研究面临的问题固然很多，但问题与机遇共存。当前，警察法治研究的发展契机主要表现在以下几个方面： （一）政治环境的优化为警察法治研究的发展提供了契机 上世纪90年代以来，在经济体制改革取得巨大成就的基础上，我国的政治体制改革也取得了实际性的进展，物质文明、精神文明和政治文明协调发展的理念已得到进一步发展，“社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体”[5]的总体政治格局已经形成，“立党为公”、“执政为民”、“建设社会主义和谐社会”等新的政治理念和政治目标已经提出并付诸实践。以发展和和谐为特点的良好政治环境和政治氛围，既需要包括警察法治在内的法治体系的维护和保障，又对它们的进一步发展提出了更高的要求。在法治体系需要大力发展、不断完善的形势下，警察法治研究的发展获得了难得的良机。 （二）法治环境的优化为警察法治研究的发展提供了契机 1999年宪法修正案把“依法治国，建设社会主义法治国家”的规定纳入宪法成为我国的基本治国方略。在这一方略指引下，我国的法治建设取得了很大的发展。立法、执法、司法、守法和法律监督等法律实施的各个环节的制度建设都走上正轨并不断取得新的进展。全国各种有权机关不仅依法制定了大量的法律、法规和规章，形成了比较完善的法律体系，使“有法可依”的法治要求得以实现，而且，“依法行政”、“依法治警”、“依法治市”等要求实行法治的主张也深入人心，为广大群众所接受。全社会已经形成了一种以实行法治为荣，以破坏法治为耻的共识。这在几千年来人治观念一直占主流的中国历史上是一次巨大的转变，也是中华人民共和国成立以来的一次巨大转变。这种由专制、人治向民主、法治的巨大转变，使中国形成了良好的法治环境，为社会的发展注入了新的活力，也为作为法治建设子系统的警察法治建设开启了新的发展契机。 （三）学术环境的优化为警察法治研究的发展提供了契机 上世纪80年代以来，我国的法学研究开始起步并逐步展开，到90年代时已取得了一定的成果，进入本世纪的短短几年，法学研究的发展更是成果丰硕。法学研究不仅在传统的领域得到了发展，还逐步出现了许多边缘学科；不仅在国内法治研究方面而且还在外国法和比较法方面取得了很大发展；不仅在基本原理性研究方面得到了发展，还进一步在法律分则研究或具体法律制度研究方面取得了很大发展；不仅在国内展开了各方面的研究，还走出国门加强了与他国的交流。在法治研究整体发展良好的大环境下，警察法治研究也取得了喜人的进展，研究人才和研究成果越来越多，研究质量也不断提高，形成了一支颇有成绩、颇有希望的研究队伍。法治研究学术环境的优化为警察法治研究提供了强大的学术依托和良好的发展机遇。 （四）警务实践环境的优化为警察法治研究的发展提供了契机 社会的巨变，对警务实践提出了更高的要求。自上世纪80年代以来，突出服务宗旨，转变工作作风，改变工作态度，已逐步成为警务改革的方向。经过不断努力，尤其是在近年来经济发展，社会安定，思想解放，科学发展观和正确政绩观得到树立的基础上，警务实践环境已得到了极大优化。无论是人员配备、物资装备、执法手段、执法环境还是思维导向等方面，都有了很大的改观。一方面，公安机关和人民警察自身的法治意识不断提高，在维护国家安全、驾驭社会治安形势、处置突发事件、办理刑事案件、为经济建设保驾护航和为社会发展提供服务等活动中，越来越注重依法办事。另一方面，随着社会法治意识的提高，群众对警务执法活动的要求也越来越高，促使公安机关和人民警察不断提高自己的执法水平。为了保障警察队伍建设和警务活动的开展符合法治要求和人民利益的需要，进一步开展和深化警察法治研究也势在必行。 （五）社会和谐发展的要求为警察法治研究的发展提供了契机 社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是实现国家富强，民族振兴，人民幸福的重要保障，是我党和我国不懈奋斗的目标。以毛泽东为代表的党的四代中央领导集体对这一问题进行了积极的探索和实践。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的执政观念，为把我国纳入科学发展的轨道提供了保障。要构建社会主义和谐社会，国家机关及其工作人员就必须以人民利益为重，严格依法办事。作为重要国家机关之一的警察机关和其工作人员人民警察，在和谐社会建设中肩负着重要的使命，他们必须围绕国家建设的总目标及时调整自己的工作重点和工作方式，在实行法治的前提下开展工作。与此相适应，警察法治研究也得到了极大的发展空间。 三、警察法治研究的途径 警察法治研究的开展和深化势在必行，契机良多，只是表明了警察法治研究发展的必要性和可能性。警察法治研究的真正发展还需要采用适当的途径、方法和研究人员的艰苦努力。在此，本文就警察法治研究的主要途径问题做一些探讨。 （一）从理论到实践的研究途径 警务活动是一项实践性很强的工作，因此，警察法治研究不能只注重理论而不注重实践。只注重理论，从理论到理论，就会使研究工作因不切合实际而虚化，减少甚至丧失其意义。只注重实践问题，就事论事，就会使研究工作陷入琐碎事务的羁绊，起不到理论研究对实践的指导作用。在理论方面，应当以警察权为中心、以法律对警察权的拥有和运行进行规制的原理和规律为研究对象，进行概括性的、抽象性的研究，对警察法治研究的范畴、体系、制度等加以梳理，架构学科框架、阐释警察法治的发展原理和规律。在实践方面，应当深入警察队伍组织建设和警察权力运行的具体领域，对警察执法活动中的各种问题进行探讨，归纳总结实际工作中的经验教训，以为实际工作释疑解惑，推动警察权的具体实施。 （二）从宏观到微观的研究途径 警察法治建设是一项系统工程，既涉及宏观层面的问题也涉及微观层面的问题。警察法治研究不能只关注宏观问题而忽视微观问题，而应当宏观问题、微观问题兼而研之。只研究宏观问题，警察法治研究就会空洞乏力，不能解决制度建设和实际工作中的许多具体问题。只研究微观问题，警察法治研究就会迷失方向，摆不正警察在国家生活和社会生活的地位，搞不清警察法治研究在理论体系中的地位。在宏观研究方面，警察法治研究可以探讨警察法治哲学问题、警察法治学科体系架构问题、警察法治主要制度的建构问题等，以阐明警察法治的性质、地位、归属和构成等；在微观方面，警察法治研究可以研究某一个公安派出所的执法情况、某一种警械警具的合法运用、录取人民警察的某个具体条件等，以阐明法律在警务活动中的具体运用。 （三）从中心到外围的研究途径 警察法治涉及社会生活的方方面面，与政治、经济、文化等制度密切相关并相互发生影响。因此，警察法治研究除了要以警察法治建设本身为主要研究对象以外，还必须对与警察法治密切相关、相互影响的有关制度进行研究。只有既进行警察法治中心理论研究，又进行相关制度的外围研究，才能全面把握警察法治的性质、地位和任务。在主干研究方面，警察法治研究可以进行警察立法、警察执法、警察法治监督等理论探讨；在外围研究方面，警察法治研究应当介入边缘学科研究，如可以进行警察法治心理学、警察法治社会学等研究。 （四）从历史到未来的研究途径 警察是一个古老的职业，研究警察法治不能割断警察制度的历史沿革。因此，警察法治研究应当进行警察制度与法的关系的历史研究。以史为鉴，可以知兴替。只有进行历史研究，才能把握警察制度由专制到民主、由人治到法治的转变，完善当前的警察法治建设。警察是一个现实的职业，当代世界依法治警是各国的普遍选择，警察法治研究应当进行现实警察法治建设的研究。只有进行现实研究，才能解决现实问题，完善现实的警察法治建设。警察又是一个具有持久生命力的职业，在未来国家存在的期间，警察法治建设必不可少。因此，警察法治研究也应当进行未来研究。只有进行未来研究，才能为警察法治的发展探索道路，做出规划。从历史方面，可以进行警察法治史学研究；从现实研究方面，可以进行现实警察法治学研究；而从未来研究方面，则可以进行警察法治规划学、警察法治预测学等研究。 （五）从国内到国外的研究途径 警察是一个世界性的职业，警务活动法治化是当代世界各国警察制度的普遍选择。他山之石，可以攻玉。研究、总结、借鉴他国的警察法治建设经验，是调整、改造和完善我国警察法治的重要途径。为此，警察法治研究应当以研究中国本土警察法治为依托，广泛拓展研究范围，积极研究外国警察法治发展情况，既进行中国警察法治研究又进行外国警察法治研究，既进行国别警察法治研究又进行比较警察法治情况研究，从而拓宽研究视野，为我国警察法治研究开创更新的研究领域和更广阔的研究空间。 【参考文献】 [1]　《罗瑞卿论人民公安工作》编辑组.罗瑞卿论人民公安工作[M].北京：群众出版社，1994.6. 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