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审执分离破解“执行难”

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2020-07-25 12:18

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　　拿着胜诉的判决书却仍然讨不回多年的欠款，这让家住河北省唐山市丰润区的李某非常苦恼。3月23日，李某来到作出判决的丰润区人民法院申请强制执行，却被引领到一个他没听说过的部门——唐山市中级人民法院执行局第四分局，更令他惊讶的是，相关立案文书上加盖的还是市中院的公章。

　　经过执行分局工作人员解释，李某这才明白，自2015年7月以来，唐山法院打破行政区域界线，建立起跨行政区域的执行机构，所有基层的执行案件都统一提级交由执行分局办理。“咱这么个案件都能提级办理，我就吃下定心丸啦！”李某高兴地告诉《法制日报》记者。

　　作为最高人民法院和河北省高级人民法院确立的审执分离体制改革试点单位，唐山法院在市中院层面实行执行机构、职能和人员与市中院相对内分，在基层法院层面实行执行机构、职能和人员与基层法院彻底外分，全市两级法院实行执行裁决权与执行实施权完全分离，这在全国尚属首例。

　　“在没有顶层设计、没有成熟经验可供参考的情况下，唐山法院以改革现行执行体制机制为突破口，探索形成下分上统、裁执分离、人财物案相对独立的法院执行新格局，从体制机制上开出了破解‘执行难’的良方。”唐山中院院长李彦明说。

　　垂直统管实现体制变革

　　“‘执行难’这个病治不好，根子不在执行工作本身。”在原唐山县级市遵化市法院执行局局长杨毅看来，从基层的执行实践来看，要想解决“执行难”问题仅在方式方法上创新是不全面的。

　　唐山是河北省重要的经济中心城市，执行案件数量多、标的大、执行任务艰巨繁重，但现实情况却是执行人员少、力量弱、装备差、信访多，执行结案率和到位率偏低。

　　2010年初，唐山中院开始打破行政区域界限，探索设立跨行政区的执行机构。当年7月，唐山中院执行局第一分局在迁安市成立，下设迁安、迁西、滦县三个协调处。2013年1月，唐山市5个跨行政区域的执行分局全部成立。

　　新的执行管理模式使法院执行力量和装备整合更加便捷高效，案件执结率明显上升。然而，由于对执行队伍实行双重管理，不利于提升执行效能，人案分离也导致权责不统一。经过多次论证，唐山中院决定从体制上下刀子，制定《唐山市法院审判权与执行权相对分离体制改革试点方案》，经河北省高院确定并报最高院，2015年7月，最高院批准了试点方案，“下分上统，跨区整合”的试点工作在唐山法院系统全面推开。

　　新的执行体制机制启动后，唐山中院撤销了基层法院执行局，改设执行大队，将原基层法院执行局人财物案全部上收市中院执行局统一管理；已成立的5个执行分局直接受市中院执行局领导，统管辖区内各县(市)区执行大队。至此，杨毅的身份发生变化，他成为唐山中院执行局第四分局遵化执行大队大队长，人事关系也从基层法院调至唐山中院。

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　　“裁执分离强化了审执横向监督，全国独一份的执行督导部门加强纵向监督，基层法院不再承担执行工作，执行分局和执行大队成为市中院执行局的派出机构。”唐山中院执行局局长董秀军直言，“这种垂直统管实际上就是执行体制的变革和权力的再造。”

　　试点工作开展以来，唐山市法院执行机构在新的执行体制机制下顺畅运行，执行工作呈现出“两升一降”趋势，执行实施案件结案率同比上升，执行裁决案件数量同比大幅上升，执行申诉信访案件总量同比大幅下降。2015年下半年，唐山执行结案率同比上升24.5%，执行标的到位率同比上升9.6%。

　　“新的执行体制机制保证了审判权的行使者在司法运行过程中保持高度中立，同时保证了执行权以强制力推动义务人履行义务。”李彦明表示，唐山法院执行体制改革进一步厘清了审判权和执行权的界限，有利于破解“执行难”，进一步提高司法公信力。

　　跨区执行打破地方保护

　　唐山市某县工业和信息化局承包有一煤矿，因煤矿采煤造成地面塌陷，致使相邻的唐山市古冶区徐家楼村部分村民房屋受损。因多年协调未果，徐家楼村315名村民将该工信局起诉至古冶区人民法院，最终法院判决该工信局给付村民财产损失赔偿款700余万元。案件进入执行程序后，由于涉及到跨县区执行，始终未能执行到位。

　　唐山法院执行体制改革试点后，这起案件由市中院执行局第二分局直接受理，古冶执行大队强制冻结了该工信局在银行的所有账户，并采取法律、行政、经济等多种措施向被执行人施压。最终，相关政府筹集资金，于今年1月6日向315名村民给付了赔偿款，这起历经3年的执行“骨头案”在跨区执行的情况下得以解决。

　　一些基层法院受地方保护主义干扰，不愿得罪地方政府部门而降低执行力度，给申请执行人利益造成损害。唐山法院执行机构人财物案相对独立后，市中院执行局和各分局可以协调指挥执行人员在辖区内跨行政区域进行执行工作，有效弱化了地方和部门保护，执行实施更加公正高效。

　　唐山中院执行局第五分局下辖开平、路南、路北、高新区三个执行大队，2015年下半年共立执行案件1100多件，而今年以来已立案700多件。“辖区内开平、路南两个执行大队人员少、经验相对不足，想要对这么多案件进行集中执行，单凭一个大队心有余而力不足。整合执行力量组织跨区执行，改革后的体制优势在这方面得到充分体现。”第五分局局长刘培龙说。

　　唐山市法院每年涉执案件占到全部案件的近25%，而执行人员仅为法院干警的12%，诸多基层涉及民生的小案件只能凭借传统方式执行，大大加剧了案多人少矛盾。经过改革，唐山市法院在执行人员没有增多的情况下执行力量却大幅增强，执行机构跨区集中、交叉执行和联合办案、专项执行更加便捷。

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　　2015年下半年，唐山中院执行局共组织“大兵团”“拉网式”集中执行行动92次，交叉执行案件71件，跨区调动警力3079人次，执结案件4558件，执结标的额4.5亿多元，同比多结1540件，上升51%。“新的执行体制机制更有利于集中优势兵力，跨区集中执行和专项执行将成为今后执行工作的常态。”董秀军说。

　　裁执分离避免消极执行

　　“过去执行立案、裁决、实施都由一个部门、一班人马负责，既是‘裁判员’又是‘运动员’，几乎没有有效监督。”唐山市乐亭县人民法院院长李月臣坦言，执行案件立案后，有些执行人员主观上不积极主动采取措施，案件执行效率低下，甚至出现“人情案、关系案、金钱案”。

　　事实上，这些“消极执行”现象的出现，与审判权与执行权不分离密切相关。近年来，全国多地法院积极探索审执分离改革，唐山法院在这方面的步子迈得更加往前，实现了执行裁决权与执行实施权的彻底分离。

　　按照试点方案，唐山中院将执行局执行一庭改设执行裁决庭，脱离执行局，划归审判机构序列，负责审查处理执行异议、复议案件以及审理涉执诉讼案件。各基层法院在统一上划执行机构的基础上，由民一庭暂时代替执行裁决庭职能。同时，将执行局执行二庭改设执行监督处，负责检查督导全市法院执行工作、排查化解执行信访工作；将执行三庭改设执行实施处，负责办理现行法律规定由市中院管辖的执行实施案件。

　　裁执分离给不再负责执行工作的基层法院带来的同样是效率和规范。唐山市丰润区人民法院院长付春生表示，改革不仅有利于基层法院集中精力抓审判，而且有利于市中院通过执行实施环节发现基层审判工作中存在的问题，从而强化对基层审判业务指导的针对性和时效性。“执行不了的判决书只是‘残缺的公正’，只有执行到位才能案结事了。试点工作分权不分家，审判和执行共同努力才能实现公平正义、保障公民合法权益。”付春生说。

　　“执行是审判的一面镜子，执行和审判相互制约又相互促进。”董秀军说，裁执分离强化了各职能机构的主体意识和规范意识，进一步畅通了当事人的权利救济渠道，强化了对执行实施权的横向监督。

　　相关数据显示，裁执分离将执行异议引导进入法治程序，执行规范化水平明显提升。2015年下半年，唐山市法院受理执行裁决案件277件，同比上升269%，执行违法违纪投诉却同比下降19.1%；全市法院执行信访案件数量也同比下降26.8%，敦促315件消极执行案件得以执行。

　　(原标题：审执分离良方破解“执行难”)

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