政府在信用制度下的作用

　提要：主义市场体制的建立，需要有良好的社会信用环境为基础，而创造良好的社会信用环境，必须要有完善的社会信用制度作保证。在社会信用制度的建设中，政府的角色如何定位，对信用制度的建立和完善起着至关重要的作用。本文主要阐述了政府在信用制度建设中的地位和作用，了政府直接介入信用关系的主要表现、形成原因及其危害，提出从合理定位政府经济职能、增加有效制度供给、强化政府监管、培育信用中介机构和加快市场化进程等方面进一步完善我国的信用制度。

　　一、政府在信用制度建设中具有不可替代的地位
　　信用制度建设是一个庞大的系统工程，既需要、单位、社会中介机构、个人的积极参与，也需要社会、舆论的有效监督，还需要政府的制度约束和监管给予充分保证。政府在信用制度建设中具有不可替代的地位，这主要表现在以下几个方面：
　　1.政府通过颁布、法规和制定政策为社会信用建设提供制度保证。市场经济是经济主体之间互利交换、实现社会分工协作的经济体系。交换行为的成立，都是以进入市场的各个主体之间达成某种共识、共同遵循某种制度规范为前提的。如果没有制度的规范，交易的一方很可能运用强权优势，掠夺弱势一方的利益，形成不公平交易。另外，任何交易都是有交易成本的，当交易成本大于交易收益时，交易活动就难以进行，这就需要有合理的制度安排来降低社会成员之间的交易成本。因此，为保证契约有效，合作与交易顺利进行，促进信用秩序的建立，政府的制度安排是关键的。制度经济学认为，制度是关于交易活动的规则，制度通过界定和限制交易主体的选择，减少交易活动的不确定性，从而降低交易成本，使来源于交易活动的潜在收益成为现实。
　　2.政府的有效监管能够为营造良好的社会信用环境创造条件。市场经济条件下，政府发挥着积极的宏观调控和市场监管作用。作为宏观调控主体，政府通过颁布法律、法规、制定政策等方式实现对经济的指导；作为市场监管主体，政府通过规范各类经济主体的行为，限制各种不正当的经济行为，创造公平竞争的市场秩序。政府的有效监管可以引导市场主体采取守信行为，惩戒失信行为，营造良好的社会信用环境，确保市场经济的健康。
　　3.政府在培育信用体系方面发挥着重要的作用。信用体系的培育是一个相当长的过程，在这个过程中，市场的不完善性可能产生消极作用，因此政府的作用尤为重要，特别是在经济转轨时期。市场经济发达国家的经验表明，单纯依靠市场的力量难以建立完善的信用体系，还必须借助政府的力量。从某种意义上说，政府的推动是构建完善和发达的信用体系的核心动力，无论是信用评级体系、征信制度的建立，还是政府信息的披露、社会信用中介机构的培育等，都离不开政府的制度供给和积极推动。
　　4.政府信用本身是社会信用的重要组成部分。社会信用是由政府信用、企业信用、个人信用等组成。政府既是市场规则的制定者，又是市场规则的执行者。因此，政府信用对社会信用起着导向作用。政府若带头遵守诺言、讲信用，则可给企业和社会带来良好的示范效应；反之，政府无信，市场主体也会加以效仿，无信行为将受到鼓励，会对整个社会的信用产生恶劣的传导作用。它损害的不仅是个人或部分人的利益，也不仅是政府的信用形象，而可能会导致整个社会陷入信用危机的恶性循环中，成为社会信用恶化的“催化剂”。另外，政府失信（如服务效率低下、权力严重失控、普遍寻租等）会降低社会公众对政府的信任度，必然引起政府权力合法性的危机，从而动摇政府统治的基础，加大“政府失灵”，从这个意义上说，政府信用的降低乃至丧失是产生社会信用危机的根本因素。因此，政府行为示范直接社会信用秩序。

　　二、政府直接介入信用关系破坏了信用原则，扰乱了社会信用秩序 [page]
　　（一）政府直接介入信用关系的主要表现及原因分析
　　1.政府直接安排信用关系并成为债权债务的最终仲裁者。这种情况主要发生在计划经济条件下，但在转轨时期也时有发生。政府直接安排信用关系主要体现在国有单位之间（国有企业之间、国有企业与国有银行之间），表现为：政府行政干预发放指令贷款；出面进行破产安排和债务豁免；在主办银行制度中对主办银行与企业实行“拉郎配”；在“债转股”中对转股企业的确定等等，这些安排无不具有浓厚的政府行政色彩。从上讲，这种信用关系是发生在同一产权主体内部，产权主体有权对当事人双方的利益进行调节和仲裁，尤其在法律不健全、司法尚未独立时，政府权力与法律责任在很多领域是重叠的，政府成为债权债务纠纷的最终仲裁者。例如，在国有银行和国有企业形成的债权债务关系矛盾激化时，他们的共同所有者一政府（国家）就有权力出面制止，或者采取其他途径如贷款豁免、呆账冲销、减息、免息等加以解决。由于国有银行与国有企业以及国有企业之间产权的模糊性和主体的同一性，使债权债务缺乏体制硬约束，在制度尚不健全、产权不够明晰、市场主体交易行为不规范、政府职能尚未完全界定、政府目标多元化等情况下，政府直接介入信用关系一时还难以根除。
　　2.地区封锁，市场分割。地方政府从维护本地利益出发，依靠行政力量实行地区性垄断。主要表现在：用行政手段限制外地产品进入本地市场或者本地商品流向外地市场；强令区域内的经营者经营和销售本区域产品；迫使和诱使区域内企业实施封锁措施等等。地方政府通过地区封锁将统一的市场分割为区域市场，使市场性的信用关系异化为地方政府干预下的区域性信用关系。
　　3.确保统治利益集团的垄断租金最大化。从经济学的角度分析，政府是由无数“经济人”（政府官员等）组成的具有理性的利益集团。政府主体行为不能摆脱经济人的行为特征，其行为的直接动机仍然是个人效用（包括权力）最大化。为此，政府官员利用行政权力进行“寻租”以获取垄断租金并使之最大化就成为一种的选择。在“寻租”过程中，无论是通过法律、文件的形式，还是市场安排的办法，都必然表现为对信用关系的直接介入。
（二）政府直接介入信用关系产生的危害
　　1.政府直接安排信用关系可能带来较大的负外部性。（1）作为政府的代表一政府官员本身具有权力意识和绩效偏好，为了赢得选票、提拔、升迁，他们在解决时，自然会按照自身利益最大化的要求行事，而不是将信用原则放在第一位。（2）没有尊重信用关系的法律地位，交易双方实际并未承担交易成本，而是由国家（产权主体）承担。其最大的缺陷在于破坏了经济运行的信用基础 （张曙光）。（3）会使很多债务人错误地认为，国有企业和国有银行都是国家的，欠债不还是“天经地义”的。导致恶意拖欠、逃废债、悬空债权等现象普遍发生。（4）容易使权力渗透进入市场，产生巨大的“寻租”空间，进而使正常的市场秩序遭到破坏。
　　2.不利于降低交易成本，提高经济效率。（1）在政府直接介入信用关系和正常的市场交易关系的情况下，必然要增加政府的监督成本和使交易成本提高。为确保统治利益集团的垄断租金最大化，拥有国有资产处置权的政府，势必会按照自身利益最大化的原则处置财产纠纷，而将信用原则放在次要地位，从而可能牺牲经济效率。（2）导致资源配置效率低下。因为资源配置的内在要求是资源的流动横向化，即资源的拥有者与资源的使用者进行直接交易，而政府的干预介入，使资源配置具有纵向性，政府配置资源的纵向性与资源流动的横向性严重扭曲，其结果是造成资源配置效率极为低下，阻碍了经济效率的提高。
　　3.不利于消除地方保护主义，扰乱了社会信用秩序。地方政府往往从本地的所谓利益出发，包庇纵容本地企业失信行为，甚至成为假冒伪劣、走私、偷税、漏税、骗税等的“保护伞”，不仅损害了债权人的合法权益，造成国家经济损失，而且也会降低本地企业的信誉，阻碍本地经济的发展。同时也是导致社会信用秩序紊乱的非常重要的原因。 　　　[page]
　　4.容易导致政府腐败。政府对信用活动的干预使政府腐败产生了可能，而政府对行政权力的垄断所导致的权钱交易又为政府腐败创造了条件，在政府行为难以监督且监督成本很高的情况下，政府的利益驱动使政府腐败成为现实。正如经济学家陈淮（2001）所言，凡是违规现象长期普遍存在的地方，一定有执法者与违法者的串通，一定有执法者从违法行为的存在中获取利益。
　　总之，一方面，社会信用制度的建设需要充分发挥政府的作用；另一方面，政府对信用关系的行政干预又是对市场信用秩序的直接破坏。因此，在健全社会信用制度方面，政府角色必须进行准确定位，既不能“缺位”，也不能“越位”、“错位”。
　　建立个人信用制度，不仅仅需要建立规章，还需要重塑一种讲求信用的氛围和为人们普遍接受的信用意识。因为制度作为社会的游戏规则，包括软硬两个方面：软制度包括惯例、习俗、文化力、道德观念等人们已经普遍接受的不成文的社会契约；硬制度包括国家颁布的法律和各级政府制定的法规。发达国家的人们之所以讲信用，“新教伦理”的文化背景和道德规范固然有一定关系，但主要还是因为其国民信用体系比较完善，特别是因为失信和欺骗行为会使加害方自身遭受严重损失，使人们不敢以身试法，如此日积月累，才成为了社会的风尚和习惯。发达国家的史证明，如果个人没有信用或者有不良的信用记录，不但求职谋业困难重重，而且银行不会发放贷款，商场拒绝其购物，电话公司也不会为其提供服务；如果没有借用或者有不良的信用记录，银行不会贷款，公司也休想上市，上市者则股票会一落千丈，各类债主也会纷纷找上门来要求偿还债务；可谓步履维艰。正因为如此，很少有个人或者企业不在意其信用，这样秩序自然就有了较为充分的保障。我国已初步建成社会主义市场经济，初步具备了与市场经济相适应的法制环境与竞争机制，但尚未形成符合市场经济要求的信用制度广经济生活对建立信用制度已提出迫切要求，社会普遍存在的失信现象已构成经济增长的桎梏，严重阻碍了经济发展的进一步推进。这就要求我们迅速进行信用制度这种市场经济的基础建设，为各行各业提供信用资料和评估结果。