各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
现将《大连市2006年落实〈辽宁省全面推进依法行政规划（2005—2009年）〉的实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。
二00五年十二月六日
大连市2006年落实《辽宁省全面推进依法行政规划（2005—2009年）》的实施意见
为贯彻落实《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号，以下简称《纲要》）和《辽宁省人民政府关于印发全面推进依法行政规划（2005—2009年）的通知》（辽政发[2005]28号，以下简称《规划》），全面推进我市行政机关的依法行政，建设法治政府，按照《大连市人民政府关于全面推进依法行政的意见》（大政发[2003]82号）要求，结合我市实际情况，制定本实施意见。
一、指导思想、基本原则和工作目标
1.以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕改革、发展、稳定的大局，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护行政相对人的合法权益，努力建设法治政府，推进我市社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，为“十一五”规划实施、“大大连”建设和老工业基地振兴创造良好的法治环境。
2.依法行政要坚持四个基本原则：坚持党的领导、人民当家作主和依法治市相统一的原则；坚持执政为民，切实维护最广大人民群众利益的原则；坚持维护宪法权威，确保法制统一、政令畅通的原则；坚持依法行政与转变政府职能、提高行政效率相统一的原则。
3.全市各级政府及其部门经过两年的共同努力，各级领导的法律意识进一步增强，行政权力的行使进一步规范，行政监督进一步加强，政府职能进一步转变，法律、法规和规章得到有效实施，违法行政得到有效遏制，依法行政成为各级行政公务人员普遍自觉的行为，初步构建法治政府基本框架，促进全市经济、社会和谐发展。
二、主要任务和具体要求
（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革
4.规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
认真贯彻《企业国有资产监督管理暂行条例》，推进政府公共管理职能与履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。（责任部门：市国资委）
健全政府投资监管制度，界定政府投资范围，规范投资行为，完善政府投资项目决策机制，实行政府投资项目公示制度和公开招投标制度，建立政府投资后评价制度和投资责任追究制度。（责任部门：市发展改革委）
构建社会信用服务体系，建立失信惩戒机制，营造公平、有序、健康的市场竞争环境。2006年底前，行政部门在职领导和公务员要退出兼任的协会职务，各行业协会实现企业自主办会、自律管理的目标。（责任部门：市工商局、市商业局、市政府金融办、市民政局、市人事局）
2006年底前，分别制定或者完善突发公共事件应急预案，完善预警、指挥、信息、救援系统的建设，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件。（责任部门：市政府办公厅、相关部门）
2006年，进一步完善失业保险计算机网络动态管理机制，做到应保尽保。2006年底前，失业保险参保面达99％，失业保险费征缴率达98％，初步建立被征地农民基本养老保障制度。（责任部门：市劳动保障局、相关部门）
2006年，进一步完善以重大疾病医疗救助为主体的城乡医疗救助体系，在全市建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。（责任部门：市卫生局、市民政局）
5.按照精简、统一、效能的原则，科学合理设置政府机构，严格核定人员编制。按照政企、政事、政资分开的要求，依法规范各级行政机关的职能和权限，逐步实现政府职责、机构和编制的法定化。全面推进以人员聘用制为主要内容的事业单位用人制度和分配制度改革。继续分类推进事业单位改革，2006年前，基本完成生产经营类事业单位“事转企”改革工作；2006年，启动行政管理类、公益类事业单位改革试点工作。（责任部门：市编委办、市人事局）
依法、积极、主动协调政府职权争议，解决职能交叉或缺失问题，探索建立政府职能、职权争议协调机制。按照《规划》中确定的原则，由编制部门对职能争议、法制机构对职权争议提出解决意见，报政府决定。2006年前，对第一批交叉职能进行调整；2006年，进一步做好交叉职能的调整。区市县政府进行相应调整。（责任部门：市编委办、市政府法制办）
6.完善依法行政的财政保障机制。按照公共财政体制要求，逐步规范社会事业支出范围。结合事业单位分类改革实际情况，研究制定相关财政政策，促进事业单位改革顺利实施，逐步规范财政资金供给范围。深化部门预算改革，市级财政继续全面推行部门预算和三年滚动预算，并指导县区财政编制涵盖预算内外收支的部门综合预算。2006年前，启动国库集中支付改革试点工作，年内改革范围要达到50％；2006年，全面推行国库集中支付制度。建立非税收入支出监控体系，加大对非税收入支出管理。对市本级非税收入项目进行全面清理，按月对非税收入支出进行分析、汇总，将非税收入纳入部门预算管理。严格执行《辽宁省罚款决定与罚款收缴分离实施细则》，2006年，逐步推开“罚缴分离”工作。完善行政经费支出管理制度，2006年前，对全市公务员收入情况进行调研；2006年，开始逐步统一同一地区公务员工资和各项待遇。（责任部门：市财政局、市发展改革委、市人事局）
7.改革行政管理体制，提高行政效率。严格按照行政许可法的规定设定和实施行政许可，坚决杜绝违法设定和实施行政许可的行为。2006年前，行政审批项目、应进的行政事业性收费项目全部进入行政服务中心，建立相对固定的服务场所，实行一个窗口对外。（责任部门：市政府行政服务中心）
2006年前，完成市本级年检制度改革并进行公示，年检项目进入行政服务中心。2006年第一季度，各区市县完成改革。对现在的277项行政审批事项按照规范、统一的原则继续精简。（责任部门：市编委办、市政府法制办、市监察局、市政府行政服务中心）
推进政府上网工程的建设和运用，扩大电子政务办理范围。2006年底前，各级行政机关全面实现政府信息上网，基本实现市、区两级政府和市政府各部门之间网上信息互通、资源共享，初步实现政府全天候服务。2006年前，完成有线电视数字化整体转换15万户，将大连政务信息向市民家庭延伸。（责任部门：市政府办公厅、市广电局）
8.建设“阳光政府”，大力推进政务公开。根据国家、省立法进程，制定相应制度，进一步落实政务公开预审、考评、追究等制度。扩大政务公开的内容，2006年，对政府规章、规范性文件等抽象行政行为都要依法公开。具有行政管理和社会服务职能的行政机关和法定组织要向社会公布办事内容、条件、程序和投诉渠道等信息。2006年底前，各区市县政府和市政府各部门要设立新闻发言人，健全新闻发布制度，定期和不定期发布政务信息。各区市县政府和各部门要继续发挥政府网站的作用，并通过在办公场所建立政务公开栏，有条件的单位设置电子屏幕、触摸终端等形式，把政务公开制度化。（责任部门：市政府办公厅、区市县政府、相关部门）
（二）推进行政决策的科学化、民主化
9.加强专家在行政决策过程中的作用。2006年底前，初步建立专家论证制度，对重大宏观政策、中长期城市规划、关系国计民生的重大项目安排等涉及全市经济社会发展的决策，以及涉及专业性较强的决策事项，在决策前要组织有关专家进行必要性和可行性论证。（责任部门：市发展改革委、市财政局、市规划局、市环保局、市经委、相关部门）
保障公众的决策参与权和监督权，不断扩大公众参与行政决策的机会。建立行政决策的听证制度和听取意见制度。与人民群众利益密切相关的决策事项，要采取听证会、论证会、座谈会等多种方式广泛听取意见。凡是行政管理相对人提出听证的申请，符合法律规定的，都要举行听证。初步建立行政决策事项、依据与结果公开制度和情况说明告知制度。对于决策听取意见过程中群众反映比较强烈、集中的意见，要在公布结果的同时说明情况，告知对意见的处理方式。（责任部门：市政府法制办）
加强重大行政决策合法性论证工作。行政机关在行政决策过程中，要对决策权限是否于法有据、决策程序是否依法进行、决策结果是否符合法律规定等进行论证，防止违法决策。政府和部门领导要充分发挥法制机构在行政决策方面的参谋助手和法律顾问作用，保证决策的合法性。（责任部门：市政府法制办）
10.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。2006年，确定相应的机构负责定期跟踪、反馈区市县政府和部门对市政府决策的执行情况。要充分利用有关专业机构对行政决策的执行情况进行评价，及时调整和完善相关行政决策。决策机关应当针对实施过程中反映出来的问题，对决策事项适时进行调整和完善。完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。（责任部门：市政府督查室、市政府研究室、市发展改革委、市监察局）
（三）提高制度建设质量
11.抓好政府规章和规范性文件的制定、修改和废止工作，定期清理规章和规范性文件，提高政府立法质量。健全和完善规章和规范性文件的制定程序，保证规范性文件的合法性，2006年出台《大连市人民政府制定地方性法规草案和规章程序规定》。各级政府法制机构要做好规范性文件的审查、修改工作。对于公民、法人和其他组织提出清理建议的，制定机关要认真审查建议的理由，认为有必要清理的，应当及时予以清理。从2006年起，政府法制机构每两年要开展一次规范性文件的清理工作。从2006年起，新制定的政府规章实施两年后，必须进行立法效果评价。（责任部门：市政府法制办）
（四）改革行政执法体制，提高行政执法效能
12.认真按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号）的要求，调整完善行政执法责任制。2006年4月15日前，全市要完成调整工作。（责任部门：市政府法制办、相关部门）
13.改革行政执法体制，加大行政执法力度。各级行政机关要建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，杜绝地方保护主义和部门保护主义。2006年，认真总结完善实行相对集中行政处罚权的经验，改革其他领域现行行政执法模式。依法研究、试行综合行政执法。行政机关下设多个机构行使行政处罚权的，应当合并组建综合执法机构。2006年前，海洋渔业局开展综合执法工作；2006年，文化局等部门试行综合执法。（责任部门：市编委办、市海洋渔业局、市文化局、市政府法制办、相关部门）
14.完善行政执法主体资格审查制度，加强对行政执法人员的管理。行政执法机关在录用国家公务员和工作人员时，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，统一考试，择优录用。完善行政执法人员考核制度，充分发挥考核机制的激励和惩戒作用。建立行政执法主体审核公告制度，实行行政执法资格考试制度，未取得执法资格的，不得从事行政执法工作。2006年底前，各执法部门取消合同工、临时工从事或参与执法工作。（责任部门：市政府法制办、相关部门）
15.全面开展行政执法案卷评查制度。2006年，制定大连市行政执法文书档案管理办法，行政机关应当客观、全面、详细记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料和执法文书都必须立卷归档。行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制和行政复议等必须建立完整、规范的案卷。2006年，落实省《案卷评查规定》，各部门定期开展案卷评查。（责任部门：市档案局、市政府法制办、相关部门）
16.完善行政检查制度，推动行政检查的规范化。坚决杜绝滥检查或行政不作为，2006年，探索建立检查准入制度和书面检查方式，减少执法检查的随意性。（责任部门：市政府纠风办、市政府法制办）
（五）积极探索预防和化解社会矛盾的新机制
17.认真执行国务院《信访条例》，切实做好信访工作。加强基层信访工作，2006年，重点信访地区要有60％的乡镇（街道）设立信访工作机构。2006年，实现市、县两级信访部门网上信访，市信访办与市各有关职能部门的信访信息达到互联互通。2006年底，初次信访的办结率要努力达到80％，上级领导批示要结果的信访案件按期办结率要基本达到100％，省市联席会议办公室交办事项按期办结率要达到95％，息访率要达到70％，初访案件办结率要达到85％。（责任部门：市信访办）
18.开展矛盾纠纷的“大排查”、“大调处”。要综合运用政策、法律、经济、行政手段和教育、协商、调解的办法，提高人民调解的成功率。全市各级人民调解组织开展矛盾纠纷排查调处工作的调解率、成功率要分别达到98％、95%以上。完善行政裁决程序，积极探索行政裁决纠纷解决机制，2006年，开始探索行政调解、人民调解之间的衔接与联动。（责任部门：市司法局）
（六）完善行政监督制度和机制
19.自觉接受人大的法律监督、工作监督和政协的民主监督。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《大连市人民代表大会议事规则》等法律、法规的规定，各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，定期向人大及其常委会报告依法行政工作，认真接受人大常委会对法律、法规执行情况的检查，积极配合人大代表的视察和调查活动，并提供方便条件。区市县政府要定期召开座谈会，向政协通报政府工作，听取政协对政府工作的意见和建议。认真办好人大代表建议、政协提案，主要领导对答复意见审阅把关率要达到100％。（责任部门：市政府办公厅、相关部门）
20.接受人民法院的司法监督。2006年底前，基本做到行政机关负责人按规定出庭应诉，积极应诉、答辩，在案件审理过程中不干扰法院独立行使审判权。对人民法院依法作出的生效行政判决和裁定，行政机关自觉履行。同时，提高行政执法水平，努力降低行政案件的败诉率，2006年底前，全市行政案件败诉率要降低到20％以下。（责任部门：相关部门）
21.加强行政机关的内部层级监督。完善政府对所属行政部门以及上级行政部门对下级行政部门的层级监督机制，强化对政府部门执行法律、法规和规章情况的监督，各区市县政府和各部门要定期报告《纲要》的执行情况，对执法责任制的落实进行考核，依法行政的开展情况要进入行政机关目标绩效考核。加强对抽象行政行为的监督，各区市县政府和各部门制定的具有普遍约束力的规范性文件必须备案，2006年，备案率要达到95％以上。继续落实重大许可事项和行政处罚备案制度，2006年，备案率要达到90％以上。（责任部门：市政府法制办、市人事局）
22.认真接受群众监督和舆论监督。鼓励公民、法人和其他组织对违法和不当的行政行为的申诉、检举，完善公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的受理、处理机制，探索实行实名举报奖励制度，提高群众监督行政行为的积极性。高度重视新闻舆论监督，政府法制机构对媒体曝光的违法行政案件要督查处理，2006年底前，对媒体曝光的重大违法行政案件查处率达到100％，对重大违法行政案件查处的公布率不低于80％。（责任部门：市政府法制办、市监察局、相关部门）
23.认真做好行政复议工作，规范案件审查行为。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。2006年前，行政复议案件错案率低于5％。积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措，完善行政复议责任追究制度，提高行政复议在行政监督中的作用。（责任部门：市政府法制办、相关部门）
24.严格执行行政赔偿和补偿制度。按照《国家赔偿法》实施行政赔偿，落实《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用。2006年，制定《大连市行政赔偿实施细则》，探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度，建立健全行政补偿制度，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿和补偿。（责任部门：市财政局、相关部门）
25.建立行政执法、行政复议和行政诉讼等行政数据统计分析制度。2006年底前，市、县两级政府要完善行政数据报送网络，丰富数据收集途径，运用统计科学分析行政行为的具体数据，为领导决策提供依据。（责任部门：市统计局、市政府法制办、相关部门）
26.加强审计、监察等专门监督。加强行政监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通。重点围绕建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购以及关系群众利益和群众关心的热点、难点问题，加大监察和专项检查力度。要加强对财政预算执行、政府投资管理、重点建设项目、国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、合理、效益情况，有效遏制和防范经济活动运行中的问题和漏洞。进一步落实领导干部任期经济责任审计制度，提高监督实效。（责任部门：市监察局、市审计局）
（七）不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
27.加强行政机关工作人员依法行政知识的培训工作。各区市县政府和市政府各部门要结合实际工作，制定行政机关工作人员学法计划和学习考试制度。各级人事部门和政府法制机构要积极做好行政机关工作人员学法的组织服务工作。要把法律知识的学习培训作为行政机关工作人员初任培训、任职培训的重要内容，并把学习培训与公务员年度考核、职务晋升、提拔任用结合起来。行政执法人员必须参加公共法律知识和专业法律知识的学习培训，努力提高执法技能和水平，每年脱产培训时间不少于5天。2006年前，对《公务员法》普遍进行一次培训考试。（责任部门：市人事局、市政府法制办）
三、保障措施
28.加强领导，明确责任。各级政府和政府各部门的行政首长是推进依法行政的第一责任人，要从“立党为公，执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，把依法行政工作列入重要议事日程，加强规划和督导，对政府立法、执法工作和执法监督中的重大问题亲自抓、负总责。定期和不定期对全面推进依法行政工作的情况，特别是存在的问题和薄弱环节进行分析研究，采取得力措施予以解决。把依法行政工作的成效列入领导干部任期目标责任制考核范围，切实把依法行政落实到政府工作的各个方面和环节。保证依法行政工作在组织、宣传、调研等方面的专项经费，为依法行政工作的顺利开展奠定坚实的基础。
29.狠抓落实，督促检查。各区市县政府和市政府各部门要根据本实施意见的要求，结合本地区、本部门的实际情况，制定各自的实施方案，分阶段、有步骤地组织实施。监察、人事、督查和法制等部门和机构要采取切实有效的措施，认真组织对各区市县政府、市政府各部门贯彻落实本实施意见，制定实施年度计划的情况进行检查、督促和指导，并将全市推进依法行政的情况及时报告市政府。2006年底，市政府将对本实施意见执行情况开展一次全面的检查和评价，对贯彻落实不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
30.健全机构，建设队伍。政府法制机构在依法行政中担负着重要职责，各级政府和政府各部门要高度重视和加强政府法制机构和队伍建设，积极为政府法制机构创造良好的工作条件，充分发挥其在依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。解决部分区市县政府和市政府部门法制机构在设置形式、级别、编制人数等方面存在的问题。乡镇政府（街道办事处）面向基层，行政管理任务繁重复杂，依法行政工作落实与否，直接关系到人民群众和企业的利益，关系到社会的稳定，要配备人员专门负责政府法制工作。加快行政复议机构和队伍的建设步伐，县级以上行政机关要普遍设立行政复议机构，配备必要的编制和人员，提供必要的业务经费和复议案件审理场所，保证行政复议工作正常进行。政府法制机构的工作人员要努力提高自身素质，提高工作水平和质量，以适应全面推进依法行政的需要。
