各县、区人民政府，市政府各部门：
《盘锦市人民政府2005—2009年依法行政规划》业经市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。
盘锦市人民政府
二○○五年八月二十日
2005—2009年依法行政规划
为认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号，以下简称《纲要》），全面推进依法行政，结合我市实际，制定本规划。
一、指导思想和工作目标
1.以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持执政为民，全面推进依法行政，保证全市物质文明、政治文明和精神文明协调发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，为实现资源型城市可持续发展，建设和谐盘锦，提前实现全面建设小康社会目标奠定坚实基础。
2.维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通，坚持以人为本，树立科学的发展观，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持依法行政与提高行政效率的统一，实现推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能的有机结合。
3.争取五年内行政管理体制改革取得实质性进展，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，政府应对突发事件和抵御风险能力明显增强；科学民主决策机制初步形成，政府信息更加公开；制定地方规范性文件工作进一步改进和加强，制度建设质量明显提高；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本形成，行政处罚、行政许可、行政强制等执法行为明显改善；行政监督制度和机制逐步健全，行政监督效果显著提高；行政机关工作人员特别是领导干部法律意识不断增强，依法行政能力不断提高，县乡两级政府的依法行政工作得到明显改进。
二、主要任务和措施
（一）转变政府职能、深化行政管理体制改革
1.加快政府职能转变，切实把政府经济管理职能转到制定规划、强化管理、加强监管和主要为市场主体提供优质服务及创造良好发展环境上来。依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。加强国民经济和社会发展规划的研究，探索和完善政府经济社会调节方式。进一步依法完善各类市场监管制度，严格履行市场监管职能。
2006年前，进一步完善失业保险、养老保险和城市最低生活保障制度，尽快把乡镇企业、事业单位和城镇个体、私营企业纳入基本养老保险范围。完善劳动就业和社会保障制度；2007年前，完善农村养老制度，健全最低生活保障动态管理机制。
2.继续深化政府机构改革，推进政府管理机制创新。坚持“精简、统一、效能”原则，继续深化政府机构改革，正确履行政府职能，切实转变行政管理体制和行政方式。全面推进以人员聘用制为主的事业单位用人制度和分配制度改革，按照政企、政事、政资分开的要求，合理界定各部门职能。三年内完成全市事业单位改革工作。
3.完善依法行政的财政保障机制。2005年全面推行财政国库管理制度改革；切实保障行政执法经费，将行政处罚、行政审批、行政复议、行政赔偿和补偿等经费列入本级财政预算，实行财政统一支付。严格执行《辽宁省罚款决定与罚款收缴分离实施细则》，禁止设立和保留“小金库”，禁止下达收费和罚款指标，禁止任何形式的财政返还。制定《盘锦市财政监督暂行办法》，推进依法理财，合理划分事权、财权，理顺市、县、乡三级财政关系，规范财政行政行为和行政程序，建立预算编制、执行和监督机制。完善和规范行政机关工作人员工资和津贴、补贴制度。2005年年底前完成对各级机关工作人员工资外各种奖金福利及相应的资金来源等情况调研，逐步实现同一地区公务员工资和各项待遇按地方的统一标准发放。
4.认真贯彻《行政许可法》，进一步推进行政审批制度改革。继续深化行政审批制度改革，减少审批项目。建立健全行政审批管理和监督机制，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理。按照《行政许可法》等法律法规和国家有关行政审批制度改革的要求，进一步明确划分市、 县（区）二级的行政审批管理权限，理顺各级政府的事权、财权，职能划分基本合理，权责利基本协调的行政管理格局。2005年年底前，市、县（区）都要建立行政审批服务中心，行政审批项目原则上都要进入行政审批服务中心，进厅项目要严格规范审批行为，保证独立完成，及时办结。充分发挥行政规划、行政指导、行政合同作用。取消没有法律法规依据的年检项目，对有依据的年检项目要进一步改革年检方式，简化年检程序。
5.加快电子政务建设，推进政府信息公开和政务公开。制定《盘锦市政府信息公开规定》、《盘锦市电子政务建设管理规定》，加快信息公开法律化进程，推进政府上网工程的建设和运用。从2005年开始，全市各级行政机关要逐步推进网上并联审批，建立工作协调机制，对政府系统各公众服务职能实现整合，并与各地已建立的行政服务中心信息网络系统有机结合起来，实现政务办理流程的重组和改造。2006年年底前基本实现市、县、乡三级政府、市政府各部门之间网上信息互通、资源共享，初步实现政府全天候服务。
（二）建立健全科学民主决策机制
1.健全和完善内部决策机制。县级以上人民政府及其部门按照科学、合理的原则，明确界定行政决策权。进一步健全和完善政府及其部门的工作规则和有关制度，推进决策的科学化、民主化；建立行政决策的公开制度，行政决策的事项、依据、结果都要依法予以公开；建立行政决策的专家论证制度，促进政府决策的规范化、法制化；进一步提高依法行政水平，更好地运用法律手段管理经济和社会事务，以市政府名义聘请专家学者担任法律顾问，参加地方规范性文件的起草工作，协助市政府处理依法行政的有关问题。在行政决策中，建立行政决策的听证制度和听取意见制度，建立重大行政决策的合法性论证制度。
2.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，完善督查制度。上级人民政府要加强对下级人民政府和所属部门对行政决策活动全过程的监督，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，适时调整和完善有关决策；完善行政决策的监督制度和机制，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度；建立行政决策跟踪反馈制度。
（三）加强地方规范性文件制定工作，提高制度建设质量
1.按照地方规范性文件制定工作和改革决策相统一，围绕全市工作大局，突出重点、统筹兼顾，拟定地方规范性文件制定的规划和计划，抓紧制定推动资源型城市可持续发展，促进油地结合、促进农业等基础产业发展、保护群众的基本利益、转变政府职能、完善市场经济体制的地方规范性文件。坚持立、改、废相结合，建立健全地方规范性文件修改和废止的工作制度，提高地方规范性文件质量。
2.严格执行地方规范性文件制定程序。各级政府、各部门要严格执行《盘锦市人民政府制定规范性文件程序规定》，科学合理制定地方规范性文件工作计划。没有纳入计划的项目，不得任意增加，防止和克服通过制定规范性文件强化部门权力和谋求局部利益的现象，按照地方规范性文件制定程序，强化法制部门统一审核职能。
2005年开始，地方规范性文件在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公开发布率要达到100%，并按《中国加入世界贸易组织议定书》要求，在2008年年底前完成一种外文文本的翻译工作。
（四）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为
1.建立健全行政执法责任制和行政执法评议考核制度。依法界定执法职责，科学设定和规范执法程序；建立公平、公开、公正的评议考核制和执法过错或错案责任追究制；探索建立行政执法绩效评估、奖惩措施和机制，各级各类行政执法机关应当切实抓好相关制度建设并积极推行。
2.进一步加大行政执法责任追究力度，规范行政执法行为。按照《盘锦市行政执法错案和行政违法行为责任追究暂行办法》、《盘锦市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》的规定，对已发生的违法行为，要加大责任追究力度。细化执法标准，减少行政执法人员自由裁量权。必须做出自由裁量的，应当说明依据和理由。各级行政执法机关根据实施情况在法定范围内制定具体的执法标准，报本级政府备案。
3.深化行政执法体制改革，开展相对集中行政处罚权和综合执法工作。进一步推进全市综合行政执法体制改革。按照国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和省政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（辽政发[2003]32号），在2005年年底前完成我市综合行政执法机构的组建工作。
4.健全行政执法主体资格制度，加强行政执法队伍建设。要严格按照市政府公布的行政执法主体，行使执法权。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。根据《辽宁省行政执法证件管理办法》规定，对全市行政执法人员的职业道德、法律知识、业务水平、执法技能每三年进行一次全面的培训和考核。建立能进能出、能上能下的激励约束机制，对徇私枉法、执法违法、侵犯群众利益的执法人员，要坚决清除出行政执法队伍。实行行政执法人员资格认证、证件管理和培训考核制度，没有取得执法资格的，不得从事行政执法工作。
5.建立行政执法案卷评查制度。行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制和行政复议等必须建立完整、规范的案卷。加大对不合格案卷的纠错力度，2006年开始，选择部分行政执法部门开展评查试点，2007年在全市范围内推广。
6.政府各部门对企业的检查必须依据法律规定。对企业的检查要以指导为主，监督与服务相结合，坚决减少企业的不合理负担。无法定依据禁止对企业进行检查。积极探索书面检查方式，减少执法检查的随意性。
（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾机制
1.切实做好信访工作。认真执行《信访条例》，建立信访工作领导责任制、信访工作考核和责任追究制度、负责人接待人民群众来访制度。2005年年底前，市、县（区）政府要开通市、县（区）长电子信箱，对外公布市、县（区）长信访投诉电话，搭建政府与群众直接对话的平台。要建立和完善信访、司法、调解、行政复议、法律援助相互协调、相互配合的机制，形成高效的信访机制。充分利用劳动仲裁、行政裁决和其他调解解决方式，积极化解社会矛盾和纠纷。
2.开展矛盾纠纷排查调处工作。积极探索解决民事纠纷的新机制，重视并充分发挥行政调解与人民调解在解决社会矛盾中的作用。2006年年底前，全市乡、镇、街道和村（居）委会都要建立人民调解组织，并做好人民调解员的培训工作，提高调解工作的质量。对依法应当由行政机关调解的民事纠纷，行政机关要按照法定权限和程序，遵循公开、公正、公平的原则及时予以调处。
（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
1.自觉接受人大的依法监督和政协的民主监督。市、县（区）政府要定期召开座谈会，向本级人大报告依法行政工作，向本级政协通报工作，听取本级人大对政府工作的监督意见，听取政协对政府工作的意见和建议，认真办理人大代表建议、政协委员提案，办复率达到100%.
2.接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。推行行政机关法定代表人出庭应诉制度，每年的第一件行政诉讼案件，法定代表人应当出庭应诉。对人民法院依法作出的生效行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。同时，提高行政执法水平，努力降低行政案件的败诉率。2005年全市行政案件的败诉率要降至全省平均数25%以下。
3.创新层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。完善落实经常性监督措施，建立健全定期执法检查制度、新颁布法规规章和规范性文件周年执行情况反馈制度。2007年前，各级政府要建立和完善违法行政行为投诉处理制度，建立高效投诉处理机制。逐步建立并完善行政处罚行政许可、行政强制、行政复议和行政应诉统计分析制度。
4.依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，鼓励公民、法人和其他组织对违法和不当行政行为的申诉、检举，完善受理、处理机制，拓宽监督渠道。市、 县（区）人民政府设立的投诉（举报）中心，对人民群众的投诉、举报要逐一登记，限期处理。各级行政机关在2007年年底前要建立起有广大群众参与的行政机关绩效评估制度。充分发挥新闻舆论对行政机关的监督作用，建立媒体曝光违法行政案件政府法制机构督查处理制度。2006年年底前，全市各级政府对媒体曝光的重大违法行政案件查处率达到100%，对重大违法行政案件查处的公布率不低于80%.
5.加强对规范性文件的监督。完善规范性文件制定、公布和备案制度，加强对抽象行政行为的监督。2005年各县（区）、市政府各部门报送规范性文件的备案率要达到100%.对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有错必纠，纠错率要达到100%.
建立规范性文件异议处理制度。公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，有权以书面形式向规范性文件制定机关或实施机关提出异议。制定机关接到异议申请后，应当及时审核处理；确属违法的，应予以纠正，并将处理结果告知异议人。
6.认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。市、县（区）政府各部门应建立健全行政复议机构，保证2名以上行政复议专职工作人员。进一步规范行政复议行为，健全行政复议审理规则、行政复议证据规则和行政复议当面审理等制度。2006年前，行政复议案件受理率达到100%，当年结案率达到70%以上。行政复议案错案率降低到5%以下。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要积极探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构和队伍建设，提高行政复议人员的素质，加快行政复议队伍的职业化、专业化建设。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或确认具体行政行为违法，而不在法定期限内做出行政复议决定或违反行政复议法的，应当依法追究有关领导和直接责任人责任。
完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。按照《国家赔偿法》实施行政赔偿，建立健全行政补偿制度。
7.进一步推进和完善仲裁工作。加大对仲裁工作的协调和指导力度，加强仲裁机构间的协作与交流，强化仲裁制度建设，确保案件的公开、公正审理，推进仲裁制度与国际接轨。
8.加强专门监督力度。加强行政监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通。重点围绕建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购及关系群众利益和群众关心的热点、难点问题，加大监察和专项检查力度。要加强对财政预算执行、政府投资管理、重点建设项目、国有金融机构和国有企业及税收征管的审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、合理、效益情况，有效遏制和防范经济活动运行中的问题和漏洞。进一步落实领导干部任中审计制度，完善离任审计制度，提高监督实效。
（七）不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
1.提高领导干部依法行政能力和水平。各级政府及其各部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规，树立法律意识，提高依法行政能力和水平。继续推行领导干部学法制度，把领导干部法律知识水平作为考核、晋升的主要内容。2005年起，县级以上人民政府及其各部门的领导班子成员每3年参加一次行政法律知识培训，建立对领导干部任职前实行法律知识考试制度，县级以上人民政府每年举办2次以上法制讲座。
2.加强公务员依法行政学习和培训工作，切实提高公务员依法行政的意识和能力。要把依法行政知识列入国家公务员初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训的重要内容。各级行政机关必须保证行政执法人员每月至少参加4个学时的法律知识学习。每3年参加一次全省统一的行政执法资格考试。要把依法行政知识作为行政机关工作人员录用考试、资格考试的重要内容之一。建立有效的公务员培训激励约束机制，把学习培训与公务员年度考核、职务晋升、选拔任用相结合。
3.研究和建立科学合理的公务员依法行政考核奖惩机制。要把依法行政情况作为考核行政机关及其工作人员的重要内容，完善考核制度。考核标准要细化，考核结果要公布。
4.加强普法工作，大力开展依法行政宣传活动。按照“四五”普法规划，把《纲要》列入普法范围，加大对《纲要》和依法行政工作的宣传力度。领导干部特别是主要领导要带头学习宣传《纲要》，增强依法行政和科学、民主决策水平。
三、保障措施
1.加强学习，更新观念。全面贯彻落实《纲要》是各级政府和各部门一项全局性、长期性、根本性的工作任务，是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。各级政府、各部门要加强组织领导，精心组织实施，做好监督检查，把依法行政落实到政府各项工作中去。各级政府、各部门要从立党为公、执政为民的高度，充分认识全面推进依法行政的重大意义，采取灵活多样的形式切实做好学习和培训工作。不断提高依法行政能力和水平，以高度的责任感和使命感，将依法行政贯穿于本职工作中。
2.加强领导、明确责任。各级政府和各部门的主要领导是本地区、本部门贯彻落实《纲要》，推进依法行政的第一责任人，要一级抓一级，层层抓落实。市政府的依法行政工作，由市长负总责，常务副市长协助市长具体领导各项工作，副市长按照分管工作，分工负责。为加强依法行政工作的领导，成立盘锦市推进依法行政工作领导小组，组长由常务副市长喻国伟担任，成员由市政府法制办公室、市政府办公室、市发改委、市人事局（市编办）、市监察局、市财政局、市审计局等有关部门负责同志组成；市政府法制办公室负责具体工作。各县、区政府和市政府各部门也要建立健全本地区、本部门推进依法行政工作的领导体制。
3.加强督促检查，实行定期报告制度。各级政府、各部门要加强对实施五年规划、推进依法行政工作情况的督促检查，建立健全各级政府和各部门定期报告推进依法行政情况制度。从2005年起，市、县（区）政府每年要向本级党委、人大及其常委会以及上一级人民政府报告推进依法行政工作情况；县级以上人民政府各部门每年要向本级政府报告本部门推进依法行政工作情况。
4.健全法制工作机构，加大推进依法行政工作力度。市、县（区）政府及其各部门要根据《纲要》确定的工作任务和要求，结合政府职能转变和行政管理方式改革的需要，加强法制机构建设，特别是县、区法制工作机构的建设。改变目前法制机构设置不规范、人员力量薄弱、专业法制人员缺乏、工作经费得不到保障的状况。在乡镇政府要配备兼职的法制工作人员，各级法制工作机构要切实加强自身建设，进一步提高干部队伍的政治和业务素质，在推进依法行政工作中充分发挥政府法制机构的职能作用。
