各县、区人民政府，阳泉市经济技术开发区管委会，市直各有关单位：
阳泉市财政局、人民银行阳泉市中心支行共同制定的《阳泉市财政国库管理制度改革试点实施方案》，已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二OO四年十一月二日
阳泉市财政国库管理制度改革试点方案
为适应社会主义市场经济体制下财政管理的要求，根据财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知（财库[2001]24号）和山西省人民政府办公厅《关于转发省财政厅、人民银行太原中心支行<山西省财政国库管理制度改革试点实施方案>的通知》（晋政办发[2003]47号）的精神，结合我市实际，制定本方案。
一、关于改革现行国库管理制度的必要性
改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对国库管理制度进行大的调整和改革。现行财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。这种办法适应了一定时期的预算管理方式，发挥了应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行、分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。四是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。因此。现行的以多头设置账户为基础，分散进行的资金缴拨方式，已经不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应国库集中收付制度的发展要求，必须从根本上进行改革。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则
改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，逐步规范财政收支行为，加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用，促进我市经济和社会全面发展。
改革的基本原则是：
（一）总体规划、分步实施的原则。即根据中央和省的总体部署，制定全市国库管理制度改革总体规划，根据实际情况，分步实施。
（二）积极稳妥、扎实推进的原则。在坚持总体改革目标的前提下，鼓励各县区结合自身实际情况，进行不同模式的探索。市级采取先试点、后推广、再完善的方法，积极稳妥地推进这项改革。
（三）单位资金权益不变的原则。不改变预算单位支出管理权，各预算单位对经人大审议批准、财政部门批复的预算资金，拥有支配、使用权；不改变预算单位财务管理、会计核算职责，预算单位在编制部门预算、执行部门预算、财务监督、会计核算、资产管理等方面仍执行既定职能。
（四）运转高效和监督到位的原则。预算单位的资金通过国库单一账户体系直接支付给商品供应商和劳务提供者，所有收入均直接缴入国库和预算外资金财政专户，减少中间环节，加快资金运行速度。增强财政收支活动透明度，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下，努力做到预算有依据、执行有监督、制度有约束、安全有保障。
（五）与全省改革思路相一致的原则。目前，国家对财政国库管理制度的改革处于探索和制度建设阶段，各省市区尚无完全成功的经验可以借鉴，我省这项改革去年刚刚起步，改革背景和基础与我市基本一致，为减轻改革带来的震动，降低改革成本，确保改革成功，我市改革思路要充分借鉴省级和其他试点地区的思路和模式。
（六）利用原有改革成果推动的原则。要合理界定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行和代理银行的管理职责，集中利用近年来收支两条线管理、政府集中采购、会计集中核算、工资统一发放和对预算单位银行账户统一管理的改革成果，通过转型、转轨、调整、改造等方法，使已有的改革最大限度地服从和服务于目前的国库集中支付改革。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
现代财政国库管理制度的基本构架是：在建立健全现代化银行支付体系和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出。所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或预算外资金财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
（一）建立国库单一账户体系
根据《方案》的总体要求，实施国库管理制度改革，需要建立国库单一账户体系，其基本构成是：
——财政国库单一账户。这个账户开设在人民银行，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政性资金的收入和支出，并与财政部门在商业银行开设的零余额账户及小额现金账户进行清算。
——财政部门开设零余额账户。财政部门开设的零余额账户包括财政部门零余额账户和财政部门为预算单位开设的零余额账户，这类账户开设在商业银行，分别用于财政直接支付和财政授权支付，并与国库单一账户进行清算。
——财政预算外资金专户。这个账户开设在商业银行，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出，并对预算外资金日常收支进行清算。
——特设专户。财政部门根据国务院、财政部和省的有关规定，在商业银行开设特设专户，用于记录、核算和反映财政部门和预算单位的特殊专项收支活动，并用于与国库单一账户进行清算。
上述账户和财政专户要与财政部门及其支付执行机构、人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致，相互核对有关账务。
（二）规范收入收缴程序
1、收入类型。按照政府收入分类标准，对财政收入实行分类管理。
2、收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
（1）直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（2）集中汇缴是由征收机关或有关法定单位，按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
3、收缴程序。
（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税收代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（2）集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关在收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，必须严格依照法律法规有关国库管理的规定执行。
（三）规范支出拨付程序
1、支出的分类。财政支出根据支出性质总体分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理的需要，具体分为四大类：
——工资支出，即预算单位的工资性支出；
——购买支出，即预算单位除工资支出和零星支出之外的购买服务、货物、工程项目等支出；
——零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；
——转移支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付给企业的补贴和未指明用途的资金以及市、县区对下级的一般性转移支付等。
2、支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
（1）财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，将资金直接支付到商品供应者或劳务提供者。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、购买支出、拨给企业的大型工程项目或大型设备采购费和上级对下级财政的转移支付资金、税收返还、体制补助、结算补助等。
（2）财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到商品供应者或劳务提供者。实行财政授权支付的支出应包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在制定拨款计划时确定。
3、支付程序
（1）财政直接支付程序。由预算单位按照下达的部门预算和批复的用款计划，向财政部门提出支付申请，财政部门根据下达的部门预算和用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向人民银行国库或代理银行签发支付令，财政性资金通过国库单一账户体系直接支付到收款人银行账户上。
支付对象为预算单位和下级财政的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。
（2）财政授权支付程序。由预算单位按照批复的部门预算和用款计划，向财政部门提出授权支付的月度用款限额，财政部门批准预算单位的月度用款限额后，通知代理银行和预算单位，并通知人民银行国库部门。预算单位在批准的月度用款额度内，自行向代理银行开具支付令，通过银行间清算系统向收款人付款，并和国库单一账户进行清算。
上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和“金财”工程为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政部门和预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行间清算系统向收款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。
预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
四、改革的配套措施
（一）建立支付执行机构
建立财政国库支付执行机构是推进财政国库管理制度改革的必要条件。各级财政部门在设立财政国库支付执行机构时，要充分利用会计集中核算机构的人员、设备等资源，实行一套人马、合署办公的形式，将原会计集中核算中心改组为会计核算部和国库集中支付中心两部分，前者担负原会计集中核算的职责，后者承担国库集中支付改革试点的职责，并根据中央和省的要求，在条件成熟时尽快实现会计集中核算向国库集中收付的转轨。
（二）明确集中支付工作中各有关方面的职责
国库管理部门的职责。制定有关集中支付的制度、办法等；管理财政单一账户和预算单位账户，核算、反映和监督所有财政资金；为试点单位开设零余额账户和小额现金账户；审核和汇总经部门预算管理部门审核的预算单位用款计划，并批复预算单位；签发财政直接支付令；选择代理银行，与代理银行签订代理协议，并监督代理银行的代理业务工作；领导支付执行机构的业务工作。
支付执行机构的职责。根据审核的预算单位用款计划，接受预算单位的财政直接支付申请，办理财政直接支付手续；根据批准的预算单位用款计划，向代理银行开具财政授权支付令；负责向财政总会计报送支出日报，协调代理银行向一级预算单位报送日报；协助国库科管理预算单位银行开户等。
预算部门的职责。在编制部门预算时，要按照财政改革的总体要求，不断提高预算编制质量，进一步细化预算，将部门预算的编制做到科学化、规范化。鉴于市级2004年的部门预算已编成，纳入国库管理制度改革试点的单位，应在确定的预算基础上，对预算作进一步的细化，以满足国库集中支付需要；2005年的预算应按国库集中支付改革的具体要求进行编制。
各部门预算管理机构的职责。在预算编制中，按照部门预算的要求，进一步细化预算；审核预算单位上报的用款计划，特别是生产建设性项目，要审核项目进度，有无超预算使用资金，配套资金是否到位等。
金融机构、预算单位的职责按中央、省的统一规定赋予和调整。
（三）建立财政信息管理系统（金财工程）和国库管理操作系统
国库管理制度的改革，其目的是提高财政收支透明度，加强财政管理监督，提高资金使用效率。所以，建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统是国库管理制度改革的重要手段。系统主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收、入库情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的现金流量和收支平衡情况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映，收入按预算科目核算反映，支出按资金使用性质核算反映；债务管理系统，全面反映国债使用、偿还和余额情况。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。
（四）加强监督制约机制。
财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库管理部门要定期对财政支付执行机构的相关业务进行内部审计；人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行进行监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进财政部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
五、改革的实施步骤
财政国库管理制度的改革涉及面广，政策性强，为保证改革的顺利进行，必须采取先试点后推开的办法。
2004年，由市人民政府按部门预算归口情况和试点要求确定财政局、劳动局、规划局、环保局、物价局、市委党校、林业局和法院八个有代表性的单位进行财政国库管理制度改革试点，积累经验。2005年，根据试点情况，在总结经验的基础上，进一步完善改革方案及相应的配套办法，争取按省的要求在市级预算单位中广泛推广。各县区要结合自身实际，积极做好财政国库管理制度试点改革的准备工作，争取在2005年全面铺开，并积极向乡镇一级推进。市及各县区在加快改革财政资金支付方式的同时，相应规范收入收缴程序，要根据本实施方案的精神，在预算外资金收缴第一章 总则
第二章 预算编制与预算草案的初步审查
第三章 预算执行情况的监督
第四章 预算调整的审查和批准
第五章 决算的审查和批准
第六章 责任追究
第七章 附则
第一章 总则第一条 为了加强和规范晋城市预算的审查监督，保障国民经济和社会各项事业健康发展，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国预算法》和《山西省预算监督条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）监督全市总预算的执行；审查和批准市本级预算执行中所必须作的部分调整方案；审查和批准市本级决算。
市人民代表大会财政经济委员会（以下简称市人大财经委员会）负责预算、决算和预算调整草案的初步审查和预算执行情况监督的具体工作。
第三条 市人大常委会审查监督预算要以科学发展观为指导，从实际出发，坚持合法性、科学性、真实性、效益性、预测性和体现公共财政的原则。
市人大常委会审议预算调整和决算草案时，组成人员提出询问、质询案、修正案，依照有关法律、法规的规定执行。
第四条 经批准的预算和预算调整方案，非经法定程序，不得改变。
第五条 加强对预算外资金的监督。市人民政府要将市级预算外资金纳入部门预算的综合编制中，对收支情况应定期向市人大常委会报告。
第二章 预算编制与预算草案的初步审查第六条 市人民政府负责编制市本级预算草案。预算草案应当于财政年度开始前编制完毕。
预算编制要坚持公共财政的改革方向，坚持收支平衡、不列赤字和先有预算、后有支出，严格按预算支出的原则。预算草案应按照部门预算方式编制。部门预算应实行零基预算和综合预算，并编制到具体项目，增强预算的完整性、准确性、科学性和规范性。
第七条 市财政部门在实施预算编制过程中应通知市人大财经委员会参加预算编制的主要会议，提供相关资料，并就预算编制的有关情况向市人大财经委员会作专题汇报。
第八条 市财政部门应当在市人民代表大会会议举行的一个月前，将市本级预算草案的主要内容提交市人大财经委员会进行初步审查。草案主要内容应包括：
（一）科目列到款的一般收支预算总表，政府性基金预算表；
（二）市本级部门预算草案；
（三）农业、教育、科技、社会保障等重点支出安排情况；
（四）市财政资金安排的主要建设项目及相关说明；
（五）初步审查需要的其他材料。
第九条 市人大财经委员会应召开全体会议对预算草案进行审议。市财政部门及有关部门负责人应列席会议，作预算编制说明，回答询问。
市人大财经委员会进行初步审查时，应当听取市人民政府有关部门、单位的情况汇报；征求市人大有关专门委员会、市人大常委会有关工作委员会、市人大代表、审计机关和有关专门机构的意见；必要时，可组织对有关情况进行视察或专题调查。
第十条 市人大财经委员会对预算草案重点审查的内容：
（一）预算编制的指导思想是否符合国家的有关法律法规，是否反映了本市经济生活和社会发展的实际要求；
（二）预算编制是否体现量入为出、收支平衡、结构合理、真实有效的原则，采取的措施是否积极可行；
（三）教育、科技、文化、卫生、社会保障等政府公共支出的安排情况；
（四）其它重要问题。
第十一条 市人大财经委员会根据审议和调查研究情况，向市财政部门通报对预算草案编制的意见、建议。市财政部门应进行认真研究，并向市人大财经委员会报告意见、建议的采纳情况。
市人大财经委员会应将预算草案的初步审查结果向市人大常委会主任会议报告。
第十二条 市人大财经委员会在对市级预算草案进行初步审查基础上，结合财政部门的反馈意见提出对市级预算草案的初步审查报告或修正案，在市人民代表大会期间，再综合市人大代表的审议意见，向大会主席团提出审查报告或者预算修正案。
第三章 预算执行情况的监督第十三条 市人民政府应当在每一预算年度内至少二次向市人民代表大会或者常委会作预算执行情况的报告。市人大常委会对市级预算执行情况监督的主要内容：
（一）执行市人民代表大会关于预算决议情况；
（二）批复预算和落实预算措施的情况；
（三）财税部门依法征缴预算收入情况；
（四）预算执行中发生的其他重大事项。
第十四条 市人大财经委员会可以建立预算执行分析制度，听取有关部门的工作汇报。各有关部门要及时报送有关资料，积极予以配合。
第十五条 市人大常委会可以就预算执行中的重大问题依法提出质询或成立特定问题调查委员会组织专项调查，也可以委托市人大财经委员会进行调查，有关部门、单位和个人应当如实反映情况，提供必要的材料。市人大财经委员会应将调查结果向市人大常委会主任会议或市人大常委会报告。
第十六条 预算执行中，市人大常委会主任会议认为必要时，可以要求市人民政府责成市审计部门进行专项审计，报告审计结果。主任会议也可将专项审计结果提请市人大常委会审议。
第四章 预算调整的审查和批准第十七条 预算调整是指经市本级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入影响到预算平衡时，可以对原批准预算作出部分变更。在预算执行过程中，因上级返还、补助及国家政策调整、动用预备费而引起的预算收支变化，不属于预算调整，但市人民政府要将有关情况向市人大常委会报告。
第十八条 预算在执行过程中有下列情形之一的属于本办法所称的预算调整，市人民政府应编制预算调整草案，报市人大常委会审查、批准：
（一）因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入的；
（二）市本级预算安排的农业、教育、科技、社会保障等重点支出需要调减的。
预算调整草案原则上应在每个预算年度的10月至11月份提出。
第十九条 预算执行中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由市财政部门及时向市人大财经委员会通报有关情况，市人民政府应向市人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。市级预算超收收入应当优先用于农业、教育、科技、社会保障等重点项目。
第二十条 市财政部门应于市人大常委会举行会议的二十日前将预算调整草案提交市人大财经委员会进行初步审查。市人大财经委员会进行初步审查后，提出审查报告或预算修正案，提交市人大常委会审议。
第二十一条 市人民政府应在市人大常委会举行会议的十日前，将预算调整草案及报告送市人大常委会办公厅，由市人大常委会办公厅送发市人大常委会组成人员。
第二十二条 市人大常委会举行会议听取和审议市人民政府的预算调整草案和市人大财经委员会关于预算调整草案的审查报告，并作出是否批准预算调整草案的决议。
第五章 决算的审查和批准第二十三条 预算年度终结后，市财政部门应及时编制市本级决算草案，报市人民政府审定后，由市人民政府提请市人大常委会审查和批准。
第二十四条 市本级决算草案应当根据市人民代表大会批准的预算所列科目编制，按照预算数、调整数以及实际执行数分别列出，变化较大的要作出说明，如实反映预算执行的结果。
第二十五条 市财政部门、审计部门在市人大常委会审查和批准市本级决算20日前，将决算草案、审计工作报告提交市人大财经委员会进行初步审查，市人大财经委员会初步审查后向市人大常委会提出审查报告。
第二十六条 市人民政府应当在市人大常委会举行会议10日前，向市人大常委会提交市本级决算草案、决算草案的报告和市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
第二十七条 市人大常委会一般应在七月份前举行审查批准市本级上一年度财政决算的会议。市人大常委会审查和批准市本级决算时，应当听取和审议市人民政府关于决算草案的报告、审计工作报告和市人大财经委员会关于决算草案的审查报告，根据审议情况对市本级决算草案作出是否批准的决议，必要时也可以对审计工作报告作出决议。对市本级决算草案，主要审查以下内容：
（一）执行市本级人民代表大会批准预算的情况；
（二）重点支出完成情况；
（三）预算超收使用情况；
（四）预算结余、结转情况；
（五）财政资产与负债情况。
第二十八条 市审计部门对市本级预算执行情况和部门决算依法进行审计，审计出的问题要限时依法改正、处理。市人民政府应当在当年年底前将审计工作报告中提出的问题的处理结果书面报送市人大常委会。
第二十九条 市财政部门应当自市本级决算批准之日起20日内，批复市级各预算单位的部门决算，并及时将部门决算的批复情况报市人大财经委员会备案。
第六章 责任追究第三十条 对违反本办法规定的，依法追究有直接责任的主管负责人和其它直接责任人的行政责任。
第七章 附则第三十一条 本办法由市人大常委会负责解释。
第三十二条 本办法自2006年1月1日起施行。
上按照目前非税收入管理现状，积极探索新的管理方式，争取在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政管理制度。
