桥南、李渡管委会，各乡镇人民政府、街道办事处，区府各部门：
现将《重庆市涪陵区乡财区管乡用改革实施办法》印发给你们，请结合各自实际，认真遵照执行。
二00五年十月十四日
重庆市涪陵区乡财区管乡用改革实施办法为巩固农村税费改革成果，推进公共财政框架建设，规范和加强乡镇管理，确保乡镇政府职能转变和各项社会事业发展，根据《重庆市人民政府办公厅转发市财政局关于推进乡镇财政管理方式改革的意见的通知》（渝办发[2005]163号）和《中共重庆市涪陵区委、重庆市涪陵区人民政府关于贯彻市政府办公厅转发市财政局关于推进乡镇财政管理方式改革的意见的通知并做好相关工作的通知》（涪区委发[2005]23号）文件精神，特制定本实施办法。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观和构建和谐社会的内在要求统揽改革工作，按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求，结合市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，加强乡镇财政管理，规范财政收支行为，缓解乡镇财政困难，确保基本支出需求，严格控制债务规模，防范和化解乡镇财政风险，维护乡镇社会稳定，促进乡镇经济社会持续、健康、协调发展。
（二）基本原则
1﹒坚持“四权不变”的原则。一是预算管理权不变。按照《预算法》规定，继续实行一级政府、一级财政、一级预算。乡镇政府在区财政的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。二是资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，区财政不集中、不平调。三是财务审批权不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。四是债权债务主体不变。乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。
2﹒坚持“积极稳妥”的原则。实行“乡财区管乡用”，先选择有代表性的乡镇试点，在试点过程中结合我区具体情况，进行探索创新，及时总结试点经验，合理安排工作进度，保障改革全面实施。
3﹒坚持“债务控制”的原则。要采取切实有效措施，严格控制乡镇新增债务，树立科学发展理念和正确的政绩观，乡镇发展经济和社会事业要从实际出发，量力而行，在自身财力范围内统筹安排各项支出。同时，对已经形成的债务要摸清底数，明确责任，限定时限，分类处置。
4﹒坚持“确保运转”的原则。结合“乡财区管乡用”的实施，深化财政改革，优化支出结构，统筹调度资金，规范支出序列，确保农村基层政权正常运转和社会稳定。
二、主要内容乡财区管乡用是在坚持以上指导思想和基本原则的前提下，以乡镇为主体，在充分发挥乡镇理财积极性的基础上，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，由区财政直接管理并监督乡镇财政收支的财政管理方式。
（一）预算共编。区财政按照有关政策，结合乡镇财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见并报区政府批准。乡镇政府根据区财政的具体指导意见和要求，编制财政预算草案，经区财政审核后，报乡镇人民代表大会审查批准并及时批复至基层预算单位，同时，上报区财政局。乡镇在年度预算执行中，若需调整预算方案，需经区财政审核（对调整数额超过年初预算10％的，还需报区政府审定），并报乡镇人大审查批准后执行。
（二）账户统设。取消乡镇财政所有账户和乡镇预算单位开设的各种账户（村账乡管账户和国家有明确规定要求封闭运行的专用资金账户除外），由区财政局统一开设“预算内结算专户”、“预算外结算专户”、“工资专户”和“支出专户”。“预算内结算专户”主要用于预算收入的收缴和预算内经费的拨付，“预算外结算专户”主要用于预算外收入、其他收入的收缴，往来款项的结算和预算外支出的拨付，“工资专户”主要用于行政事业单位职工工资的统发，“支出专户”主要用于除工资外的预算内外支出的支付。乡镇财政及所属预算单位的账户取消后，相应取消乡镇总预算会计，由区财政局代理乡镇总预算会计帐务，核算乡镇各项总预算会计业务，乡镇预算单位的会计核算由“零户统管”转型为会计集中核算。
（三）集中收付。收入解缴：乡镇财政预算内工商税收直接缴入区国库；乡镇财政预算内农村税收和非税收入经“预算内结算专户”缴入区国库；乡镇财政预算外收入、其他收入、往来款项直接缴入或划入“预算外结算专户”。支出拨付：乡镇财政支出实行计划控制，由乡镇财政所以乡镇人大批准的年初预算为依据，编制年度分月用款计划，报区财政局综合考虑乡镇财力状况和财政收入入库进度后批准执行。属于国库资金的划拨，由区财政局直接拨入乡镇“预算内结算专户”；属于工资性支出的拨付，由乡镇财政所按区财政局审批的计划从“预算内结算专户”拨入“工资专户”后转入职工个人账户；属于工资外预算内外支出的拨付，由乡镇财政所按区财政局审批的计划从“预算内结算专户”和“预算外结算专户”拨入“支出专户”；属于“支出专户”的资金支付，由乡镇财政所按有关财务制度执行。
要积极探索乡镇财政直接支付的办法，对民政定额补助，五保户补助等项目能够实行财政直接支付的尽可能实行财政直接支付。对村级的财政补助资金，由结算专户拨入村级资金专户。进一步完善“村财村用乡管”制度，乡镇要加强村级资金审核监督，确保专款专用。
（四）采购统办。乡镇凡符合政府采购目录和要求的，均实行政府采购，其中，属于集中采购的项目，委托区政府采购中心按照政府采购管理程序集中统一办理。采购资金由结算专户直接拨付供应商或劳务单位。
（五）票据统管。乡镇所有部门或单位（体制上划部门除外），使用的行政事业性收费等票据，由乡镇财政所统一向区非税收入征管办公室办理票据的领、缴、销手续，实行限量领用、定期核销、票款同行，做到以票管收。契税和耕地占用税票据由乡镇财政所管理，负责向区财政农税征收办公室办理票据的领、缴、销手续。
三、配套措施
（一）推进乡镇财政预算管理制度改革。一是实行部门预算。按照综合预算的要求，将乡镇单位的所有收入全部纳入预算范围，确保预算收入的完整性；按照零基预算的要求，根据“人员经费按实际、公用经费按定额、专项经费视财力”的原则，全面细化预算支出项目；按照周期预算的要求，提前编制预算，规范编制程序，确保公正透明。二是实行国库集中支付。对行政事业单位职工工资、政府采购资金、大型建设项目资金等能够实行国库直接支付的均实行国库直接支付，对小额零星支出，实行财政授权支付，以此减少资金支付环节，提高资金支付效率，从源头上对财政支出进行控制。三是实行政府采购。按照《政府采购法》的要求，将符合条件的设备购置，以及车辆维修、保险、会议、房屋修缮等项目支出纳入政府采购。结合部门预算改革，按照《政府采购目录》，试编政府采购预算。四是推进收支两条线管理改革。按照“单位开票，银行代收，财政统管”的征管方式，全面实行“收缴分离”和“罚缴分离”，规范行政事业性收费行为。
（二）完善乡镇转移支付办法。按照实现政府基本公共服务水平均衡化和逐步缩小乡镇间财力差距的要求，进一步完善区对乡镇转移支付办法，缓解乡镇财政困难。在保持原有综合转移支付和专项转移支付的基础上，针对乡镇财政运行中出现的问题，综合考虑乡镇经济发展后劲、地理环境、资源情况、人员规模等因素，进一步加大对贫困乡镇的转移支付力度，确保乡镇正常运转。同时，为鼓励乡镇发展经济、精简人员、消化债务、加强管理，出台激励约束奖补办法，以充分调动乡镇增收节支的积极性。
（三）合理确定乡镇支出顺序。乡镇财政支出必须遵循“一要吃饭，二要建设”的原则，首先是保证机关事业单位职工工资发放，其次是确保基层政权正常运转和社会保障对象补助支出，有债务的乡镇要安排必要的偿债资金。各乡镇特别是财力困难乡镇要按照“两个务必”的要求，牢固树立过紧日子的思想，勤俭节约，艰苦奋斗。要采取有效措施，加强财政支出管理。通过个人津贴补贴的清理，规范人员经费开支，控制人员经费膨胀，通过建立健全财务制度，严格控制一般性支出特别是招待费、车辆费用、会议经费等增长，切实降低政务成本。
（四）控制乡镇财政供养人员增长。严格执行《中央机构编制委员会办公室关于严格控制乡镇机构和人员编制的通知》和重庆市的相关规定，按照因事设岗的原则，加强人员编制管理。乡镇五年内原则上不得增加人员，确需增加的，必须按照编制和人事有关规定办理。要调整优化乡镇机构设置，消除机构臃肿的现象，采取各种措施分流富余人员，控制财政供养人员增长。为防止乡镇财政供养人员增长，区财政在计算对乡镇的转移支付时，凡乡镇自行增加的人员，一律不得纳入转移支付范围。
（五）加强乡镇债务管理。各乡镇要牢固树立“增收是政绩，偿债也是政绩”的新观念，把控制新债，消化旧债纳入政府的重要工作。对已经形成的债务，要以区审计、财政部门审计认定的债务底数为依据，进一步明晰债务构成，明确债务主体，通过清收债权、盘活资产、市场运作、削减高息、财政安排等多种渠道，积极筹集资金，消化历史欠账。采取切实有效措施，防止乡镇新增债务。乡镇一律不准为经济活动提供贷款担保，不得以任何名义为企业贷款提供担保和抵押，凡违反规定担保形成的新债，实行“谁签字、谁负责”，由签字人和政府主要领导负责偿还。建立新增债务责任追究制度和乡镇领导干部离任债务审计制度，凡违反规定新增债务的乡镇，要严格按照区委区政府的有关规定，严肃追究乡镇主要负责人的责任。
四、实施步骤
第一阶段（2005年10月10日前）：启动试点，制定方案。选定桥南、焦石、龙潭、南沱4个乡镇为试点单位，对试点单位和票据主管部门召开座谈会，广泛征求意见，组织业务培训，完善基础准备工作，严格按照“乡财区管乡用”程序运行，同时，总结试点经验，及时纠正运行中的问题，制定全区“乡财区管乡用”改革实施方案和改革工作日程安排，报区政府审定，为全面推行奠定基础。
第二阶段（2005年10月25日前）：宣传发动，业务培训。10月17日，召开全区工作部署大会，全面部置“乡财区管乡用”改革工作，制定宣传计划，广泛利用广播、电视、报刊等媒体，宣传改革的必要性和重要性，以及改革的指导思想、基本原则和主要内容，争取各方面理解和支持。10月18日至10月24日，完成相关人员的业务培训工作。
第三阶段（2005年11月10日前）：组织清理，搭建平台。从区审计、人事、财政等部门抽调专人，组织对乡镇票据、账户、人员、债权债务的专项清理。充分利用党政信息网，建设乡镇财政所网络系统，保证乡镇财政所与区财政局的网络畅通。
第四阶段（2005年11月20日前）：分片实施，全面推行。以原老“区”区域划片，分期分批进行软件的安装调试，录入期初数据。按照区财政局下发的操作办法，实现乡镇财务核算的网络化管理，全面实施乡财区管乡用。
第五阶段（2006年6月30日前）：总结经验，逐步完善。根据改革实施运行情况，不断改进相关办法，逐步完善管理制度。启动改革配套措施，全面巩固改革成果。
五、加强组织领导，严肃财经纪律改革乡镇财政管理方式，实行“乡财区管乡用”，是深化农村税费改革，巩固农村税费改革成果，加强基层政权建设，统筹城乡协调发展的一项重要决策，是贯彻落实科学发展观的具体体现。这项改革工作涉及面广，时间紧，任务重，必须建立强有力的组织领导体系。为切实做好此项改革工作，区政府决定成立以区长黄仕焱为组长，常务副区长杨宏伟、副区长甘长江为副组长，纪检、监察、组织、人事、审计、财政等职能部门负责人为成员的“乡财区管乡用”改革领导小组，全面负责改革的组织领导。领导小组下设办公室，设在区财政局，具体负责改革的实施工作。各乡镇也要比照区上的做法，建立相应的领导机构，党政一把手作为此次“乡财区管乡用”改革的主要负责人，全面负责抓好各项改革措施的落实，乡镇财政所等职能部门要认真领会改革精神，努力掌握具体操作程序，落实好各项改革任务。
实行“乡财区管乡用”是乡镇财政管理方式改革的基本方向，各乡镇必须服从于此项改革，遵守国家财经法纪。改革期间，严禁隐瞒、截留、转移、坐支、私分资金；严禁突击发放奖金、津补贴；严禁在财务移交之前提取大额现金，搞大吃大喝，突击花钱；原则上不得购买高档办公设备和小汽车，确需购买的，必须按照《中共重庆市涪陵区委、重庆市涪陵区人民政府关于贯彻市政府办公厅转发市财政局关于推进乡镇财政管理方式改革的意见的通知并做好相关工作的通知》（涪区委发[2005]23号）文件要求，经财政部门审核并报区政府同意后方可购买；严禁私设账户，将财政资金用于体外循环等。以上纪律如有违反，将追究主要负责人的责任，情节严重的移交纪检监察、司法部门依法处理。
