各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：
为了深入贯彻实施依法治国基本方略，进一步推进依法行政，根据我国宪法确定的原则，依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《浙江省贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要的意见〉》，结合我市行政管理工作的实际，现对今后几年全面推进依法行政，建设法治政府提出如下指导意见。
一、指导思想、总体要求和基本原则
1．指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真履行宪法和法律赋予的职责，紧紧围绕“生态立市、工业强市、绿色兴市”发展战略，严格依法管理经济、文化事业和社会事务，进一步推进政府各项工作向科学执政、民主执政、依法执政的转变，努力建设廉洁、勤政、务实、高效让人民满意的政府，积极推进丽水社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。
2．总体要求：进一步推进依法行政，经过几年的不懈努力，全面提高政府的法治化管理水平，为与全省同步基本实现现代化，进一步推动全市经济持续快速健康发展和全面进步营造良好法治环境，为建设法治政府打下坚实基础。
3．基本原则：坚持党的领导，把党中央、国务院和省、市委对抓改革、抓稳定的各项重大决策贯彻落实到政府工作之中；坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，把维护和实现广大人民群众的根本利益作为依法行政的根本出发点和落脚点；坚持合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平；坚持维护法律的权威，强化责任意识，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、工作任务和措施
（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革。
4．加快政府职能转变，不断完善经济调节和市场监管职能，强化社会管理和公共服务职能。切实把政府经济管理职能转到制定规则、加强监管和主要为市场主体提供优质服务以及创造良好发展环境上来。推进行政机关与所办的企业和营利性事业单位彻底脱钩。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的以外，政府不再通过行政管理解决，充分发挥市场在资源配置过程中的基础性作用。按照市场化原则发展和规范各类行业协会、商会等自律性组织，逐步将政府部门承担的行业标准制订、资质认定审查、行业信息披露等方面的职能移交给行业组织，发挥其行业管理与行业自律作用。
深化科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业管理体制改革，引入社会资金举办社会事业。促进公益性文化事业单位转换机制和经营型文化事业单位创新体制，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。强化政府的公共卫生管理职能，深化医疗卫生机构改革，建立和完善医疗卫生机构准入制度。
积极推进城市管理体制改革。强化综合协调、社区建设职责，完善流动人口管理体制。发挥区、街在社会管理中的作用，形成市、区、街相互衔接、合理分工和规范高效的城市管理有效机制。
建立健全全市公共安全应急管理体制和机制，加强生产安全、公共安全、卫生安全、食品安全工作组织机构建设，提高政府应对突发事件和风险的能力，完善预警、指挥、信息、救援系统的建设，打破部门分割，建立统一的社会应急指挥系统，妥善处理各类突发事件，切实维护社会秩序，保护国家、集体和个人利益。
5．加快依法规范政府职责、机构和编制，构建科学合理的市级政府行政组织结构。按照精简、统一、效能和权责一致的原则，依法规范政府部门的机构设置和职责权限，解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节等问题。不断提高工作效率，节约行政成本，提高工作水平。
6．严格执行《行政许可法》，深化行政审批制度改革，推进政府管理方式转变。严格按照《中华人民共和国行政许可法》的规定设定行政许可，建立规范、公开、高效的行政许可程序，有计划地进行相对集中行政许可探索。按照优化发展环境的要求，强化审批责任，优化审批程序，健全审批公示制度，提高审批的公开性和透明度。充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理。
（二）积极推进政务信息公开和电子政务，促进政府管理的公开、便民、廉洁、高效。
7．规范政务信息公开，促进政府管理的公开、廉洁。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅提供便利条件。规范无条件公开信息、依法申请信息、非公开信息的标准和界定程序，建立政务信息资源分级目录体系；建立健全新闻发言人制度，逐步实现管理责任与新闻发布责任相统一；充分发挥媒体、网站、社区服务、电信服务等的作用，不断拓宽公开信息和获取信息的渠道。
8．全面推进电子政务，建立高效、便民政府。各部门和县（市、区）要遵循全市电子政务规划和信息交换、共享规则，充分利用现有信息资源、信息系统和设施；采取措施逐步解决公众“数字鸿沟”问题；加强政府网站建设，使网上办公成为方便公众办事的重要手段。通过电子政务将法定事项和主体、权限和责任、程序和条件，进行固定、精确、公开，实现便民和高效；创新政府管理和服务水平，深化全程办事代理制中的电子政务建设。
（三）规范公共财政管理，完善依法行政的财政保障机制。
9．完善集中统一的公共财政体制。充分发挥公共财政政策在推进依法行政和转变政府职能等方面的财政调控作用。综合运用预算、税收、贴息等财政手段，调整支出结构，调节收入分配，提高资源配置效率，增强应对突发事件和风险的能力。按照事权与财权统一的原则，依法界定和完善财政职能，明确市和县（市、区）管理责权。
10．创新预算管理机制。完善预算决策机制，主动接受市人民代表大会及常委会对政府预算的审查和监督，强化政府各部门在预算编制和预算执行中的责任，全面推行部门预算。建立科学的支出标准、预算定额和规范透明的编审程序。加大政府采购的执行和管理力度，建立健全规范化的政府采购制度和监督管理体系。加强政府公共工程管理，逐步推行代建制，实行工程建设费用和运营费用核算，建立财政资金的追踪问效和反馈机制。积极推进科学的财政支出绩效评价考核制度，提高财政资金使用效益。
11．深化国库管理制度改革。在全市范围内建立以国库单一账户体系为基础、国库集中缴拨资金为主要形式的现代国库管理制度。规范行政事业性收费，坚决取消违规的收费项目，依法保留的行政事业性收费一律实行收支两条线管理，所有政府性收入统一上缴国库，全部纳入财政预算。所有财政性支出都由国库直接支付，减少资金拨付环节，提高政府的财政调控能力。
（四）进一步完善行政决策机制，实现依法、科学和民主决策。
12. 完善行政决策机制、健全行政决策程序。完善政府内部决策规则，依法科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，实现事权、决策权和决策责任相统一。建立公众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。涉及本市经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专业机构或专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。制定并严格遵守行政决策的程序规定，严格规范重大决策行为，坚持重大决策的法律论证和合法性审查制度、重大决策集体讨论制度，把合法性审查和集体决策作为重大决策过程的必经环节。坚持决策依法公开制度。
13．建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。完善行政决策的监督制度和机制，加强对决策活动的全过程监督。各级行政机关应当确定机构和人员，充分利用专业人才或社会专业机构，及时对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。建立重大决策评估制度，定期对重大决策的执行情况进行调查、评估，将决策评估结果纳入工作考核。建立健全决策责任追究制度，按照“谁决策、谁负责”的原则，完善决策责任追究的程序、范围、形式，实现决策权和决策责任相统一。
（五）进一步加强地方性政策措施制定工作，提高制度建设质量。
14．按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府地方性政策措施工作计划。要进一步加强政府地方性政策措施制定工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然协调发展。在继续加强有关经济调节、市场监管方面制定的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的制定。地方性政策措施草案的提出，要充分考虑实现“生态立市、工业强市、绿色兴市”发展战略的需要，高度重视人民群众关注的热点、难点问题，重点放在应对各种突发事件、保障群众权益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会发展方面。要正确处理好政府制定地方性政策措施与改革的关系，做到制定决策与改革决策相统一，制定进程与改革进程相适应，充分发挥政府制定地方性政策措施对丽水改革、发展、稳定的推动、引导和保障作用。
15．扩大政府制定地方性政策措施工作的公众参与程度。建立健全政府制定地方性政策措施工作的公众参与机制。建立健全政府制定计划征询社会意见的制度。起草地方性政策措施作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要通过座谈会、论证会、听证会或者在市属主要新闻媒体以及指定的政府网站上公布草案等方式向社会听取意见。积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。
16．加强对地方性政策措施的清理、解释工作。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对本市制定的地方性政策措施进行修改和废止。每年的地方性政策措施制定计划中应当安排适量的修改和废止项目，以确保市政府政策措施的适用性和有效性。
17．进一步完善地方性政策措施制定工作制度。贯彻《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》，在坚持、完善原有制定工作制度的同时，积极探索对政府制定项目，尤其是经济方面制定项目的成本效益分析制度。政府制定地方性政策措施，不仅要考虑制定过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。注意防止和克服通过制定规范性文件不适当地强化部门权力和谋求局部利益的现象，建立健全专家咨询论证制度，强化法制部门统一审核职能，对重大或者关系人民群众切身利益的草案，探索建立法制部门组织起草或者委托起草的工作机制。增强政府制定地方性政策措施的针对性和可操作性。
（六）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。
18．深化行政执法体制改革。进一步规范行政执法行为，有效限制和界定自由裁量权，着力解决有法不依、执法不严、违法不究和多头执法、交叉执法等问题。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，推进全市综合行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，建立行政执法协调机制。
19．建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施。非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。要清理、确认并向社会公告行政执法主体。实行行政执法人员资格认证、证件管理和培训考核制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。
20．进一步建立健全行政执法程序，严格按照法定程序执法。认真贯彻《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》，建立健全行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政收费等行使主要行政行为的程序性制度，把保证公民的陈述申辩、听证、申请复议和提起行政诉讼等一系列权利作为健全行政执法程序工作的重点。法律、法规和规章赋予行政机关自由裁量权的，要制订执行性的规范性文件规范自由裁量权的行使，具体行政行为涉及自由裁量的，应当在行政决定中说明自由裁量时考虑的因素与理由。探索建立检查准入制度，减少执法的随意性，避免执法扰民。
21．健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。推行行政处罚案卷评查制度，加大对不合格案卷的纠错力度。探索建立行政许可案卷评查制度。
22．进一步建立和完善行政执法的制约和激励机制，探索行政执法手段创新。继续推行和完善执法责任制，依法界定执法职责。推行行政执法的评议考核制和错案追究制，评议考核应当充分听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。改变目前“人盯人”的执法方式，积极探索建立新的法律、法规、规章实施机制，通过运用高科技技术以及信用管理等手段，实现管理目的。
（七）探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾机制。
23．从源头上积极防范。推行人民内部矛盾排查调处工作例会制度。坚持定期排查和重点时期排查相结合，及时发现、化解矛盾。完善行政机关与工会等群众组织定期联席会制度。推进行政机关负责人定期、预约接待来访群众和下访相结合的“三访”制度。
24．充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要按照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理而不能推诿，坚决查处严重违反政策侵害群众权益及漠视群众呼声推诿塞责行为。完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。加强城市街道社区和农村乡、镇、村人民调解委员会建设。健全全市三级调解网络，积极稳妥地发展行业性、区域性调解组织，提高调解组织的社会公信力。
25．切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要完善信访制度，确保信访渠道畅通，完善信访处理规则，及时办理信访事项；切实保障信访人、举报人的权利和人身安全；推进领导阅批群众来信、接待群众来访、开展下访、牵头处理复杂信访问题制度。整合化解社会矛盾资源，完善维护正当权益、惩治违法行为、追究引发责任相结合的化解群体性事件的工作机制。建立信访反馈与研究政策联动机制，对带有普遍性的社会矛盾，及时修订完善、调整相关政策。对可以通过复议、诉讼、仲裁等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决问题。
（八）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。
26．各级人民政府及其工作部门要自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询。自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。
27．接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，推行行政机关负责人出庭应诉制度。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。
28．加强对规范性文件的监督。完善规范性文件制定、公布和备案制度，加强对抽象行政行为的监督，对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有错必纠。公民、法人和其他组织提出的对有关规范性文件的异议，制定机关应当及时受理和处理。
29．认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要积极探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构和队伍建设，提高行政复议人员的素质，加快行政复议队伍职业化、专业化建设。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究其法律责任。建立健全抽象行政行为审查和错案追究制度，落实行政复议对行政自由裁量权的合理性审查，通过行政复议及时有效地监督所属部门和下级政府严格依法行政。
30．创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。完善落实上级政府对下级政府、政府对所属各部门、上级部门对下级部门经常性监督制度，进一步加强对下级行政机关具体行政行为的监督，探索建立行政执法巡查制度。
31．加强专门监督。要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉政勤政，保证政令畅通。重点围绕建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购以及关系群众利益和群众关心的热点、难点问题，加大监督和专项检查力度。要加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目、重点国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、合理、效益，有效遏制和防范经济活动运行中的问题和漏洞，及时发现问题，并依法处理。进一步落实领导干部任前、任中审计制度，完善离任审计制度。建立和健全财政监督体系，规范财政监督的职责范围和工作程序，切实履行监督职责，提高监督实效。
32．强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。拓宽、畅通投诉举报渠道，充分发挥群众监督作用；高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。
（九）加强公务员队伍建设，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。
33．提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，强化宪法和法律意识，增强与建设现代化相适应的法律素质，提高依法行政的能力和水平。继续推行领导干部学法制度，发挥各级行政院校的主渠道作用，把法律知识培训纳入领导干部理论培训的总体计划，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。按照分级推进的原则，逐步建立对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。
34．加强公务员依法行政学习和培训工作，切实提高公务员依法行政的意识和能力。坚持学用一致、分级分类的原则，紧紧围绕通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识，采取自学与集中培训相结合的方式，充分利用现代化信息手段，继续深入开展公务员学法用法和依法行政的学习和培训，创新培训机制，建立有效的公务员培训激励约束机制，把学习培训与公务员年度考核、职务晋升、选拔使用结合起来。
35．研究和建立科学合理的公务员依法行政考核奖惩机制。要把依法行政情况作为考核行政机关及其工作人员政绩的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。以年度考核测评为核心，以实绩和群众满意为标准，对公务员依法行政进行动态考察。对于违法行政问题突出、群众反映强烈的，实行一票否决，该单位不得被评为政绩突出单位，主管领导和直接责任人员年度考核不得评定为优秀等级。建立和完善公务员依法行政告诫制度和举报投诉制度，对各种违法乱纪行为和办事拖拉、影响工作效率的现象，按照《国家公务员违法行政行为行政处分若干试行规定》严肃处理。
36．进一步加大对依法行政的宣传力度，积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。各级行政机关及其工作人员要根据国家法制宣传教育的总体部署，结合工作实际和特点，研究和制定具体计划，把法制宣传纳入重要议事日程，建立科学有效的保障机制和考核评估机制，充分调动各种社会力量的积极性，广泛开展形式多样的法制宣传教育活动，营造全社会共同关注、参与和监督依法行政工作的良好局面，逐步形成与建设法治政府相适应的社会氛围。
三、组织实施和监督检查
37．要加强对推进依法行政工作的组织领导。市政府推进依法行政的工作，由市长负总责，并建立相应的推进依法行政工作机制。制定推进依法行政工作的方案，协调、督促、指导全市落实推进依法行政的各项工作。各县（市、区）政府和市政府各工作部门也应建立健全推进依法行政工作的组织机制，其行政首长为推进依法行政工作的第一责任人，要形成一级抓一级，逐级抓落实的工作局面。
38．明确责任，严肃纪律，强化督促检查。研究建立依法行政评价体系，将推进依法行政列入政务考核，对于积极推进依法行政成绩突出的单位，予以表彰；对于落实推进依法行政方案和措施不力的，要严肃纪律，追究有关人员相应的责任。各县（市、区）和各部门要结合实际，制定本县（市、区）本部门的落实本意见的具体办法和配套措施，做到目标明确、重点突出，分步实施，整体推进。
39．坚持推进依法行政工作的报告制度。市政府每年要向省政府和在政府工作报告中向市人大报告推进依法行政的情况；各县（市、区）政府每年要向市政府和同级人大常委会报告推进依法行政的情况；各级政府工作部门每年要对本部门推进依法行政工作的情况进行检查和总结，并向本级政府报告。
40．切实加强政府法制机构建设。各级政府及其工作部门要按照国务院的要求，结合本级政府和部门实际，切实加强法制机构的建设，使法制机构的机构设置、人员编制与其责任、任务相适应，与依法行政的要求相适应，充分发挥法制机构在政府法律事务中的参谋、助手和法律顾问的作用。
二○○五年二月一日
