环境保护部关于开展环境污染损害鉴定评估工

　　 　　 　　各省、自治区、直辖市环境保护厅(局)，新疆生产建设兵团环境保护局，辽河保护区管理局： 　　环境污染损害鉴定评估是综合运用经济、法律、技术等手段，对环境污染导致的损害范围、程度等进行合理鉴定、测算，出具鉴定意见和评估报告，为环境管理、环境司法等提供服务的活动。为切实推动环境污染损害鉴定评估工作顺利开展，现提出以下意见。 　　一、充分认识开展环境污染损害鉴定评估工作的重要意义 　　(一)开展环境污染损害鉴定评估工作是应对环境挑战的迫切需要 　　当前，我国面临的环境形势依然十分严峻。随着我国进入工业化、城镇化快速发展阶段，发达国家二三百年出现的环境问题在我国已集中显现，环境保护工作正面临前所未有的压力和挑战。而我国法律在环境责任、环境污染损害赔偿和土壤污染防治等方面规定的不完善以及环境污染损害鉴定评估机制的缺失，在一定程度上影响了污染者负担原则的有效落实，与我国面临的环境形势及其对环境保护工作的要求很不适应。开展环境污染损害鉴定评估工作，全面追究污染者的环境责任，是切实落实污染者负担原则、有效应对环境挑战的迫切需要。 　　(二)开展环境污染损害鉴定评估工作是促进经济发展方式转变的重要举措 　　目前，在我国环境管理实践中对私益环境损害的赔偿远不能足额到位，对公益环境损害的赔偿更是很少涉及。开展环境污染损害鉴定评估工作，对环境污染损害进行定量化评估，将污染修复与生态恢复费用纳入环境损害赔偿范围，科学、合理确定损害赔偿数额与行政罚款数额，有助于真实体现企业生产的环境成本，强化企业环境责任，增强企业的环境风险意识，从而在根本上有利于解决“违法成本低，守法成本高”的突出问题，改变以牺牲环境为代价的经济增长方式。 　　(三)开展环境污染损害鉴定评估工作是优化环境行政管理方式的有效手段 　　积极探索中国环境保护新道路，必须优化环境行政管理方式。开展环境污染损害鉴定评估工作，使环境行政处罚与污染者造成的实际环境损害和获取的收益挂钩，有助于推动环境行政管理从粗放型向精细化转变，深化环境责任保险、绿色信贷、生态补偿等环境经济政策体系的创新，有助于加快环境风险防范、环境应急处置等环境行政管理水平的提升。 　　(四)开展环境污染损害鉴定评估工作是推进环境司法深入开展的技术保障 　　目前我国现行法律法规对环境污染损害行为的行政责任、民事责任和刑事责任都做出了原则规定，但由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，环境污染案件在审理时仍存在许多技术难题需要解决。开展环境污染损害鉴定评估工作，研究建立环境污染损害鉴定评估技术规范和工作机制，可以为司法机关审理环境污染案件提供专业技术支持，将有助于推动环境司法的深入开展，切实维护群众合法环境权益，依法严厉惩治环境违法犯罪行为。 　　二、指导思想、工作原则和工作目标 　　(五)指导思想。以全面落实科学发展观、积极探索中国环境保护新道路为指导，以保障环境安全、维护社会公平为目标，实现污染者全面承担责任、受害者获得足额赔偿、生态环境依法得到保护，促进环境管理从主要利用行政手段向综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段的历史性转变。 　　(六)工作原则 　　统筹规划，有序推进。以“十二五”环境保护规划为指导，对环境污染损害鉴定评估与环境风险防范、环境责任保险、环境污染修复等相关工作统筹规划，有序推进。 　　立足国情，探索创新。立足国情，充分借鉴国外经验，积极探索环境污染损害鉴定评估技术方法，不断创新管理机制。 　　试点先行，逐步完善。充分发挥地方环境保护部门的积极性，试点先行，以“先易后难、成熟一项推出一项”为原则，针对各类环境要素与污染因子，逐步制定、完善相关技术规范与标准。 　　科学严谨，维护公正。及时对突发环境污染事件开展污染损害鉴定评估，强化职业道德建设，建立监督机制，确保鉴定意见和评估报告的独立性、科学性与公正性。 　　(七)总体目标。围绕环境保护中心工作，制定环境污染损害鉴定评估技术规范，组建鉴定评估专业队伍，健全工作机制，为环境行政管理、环境污染案件审理以及相关环境经济政策的制定提供支持，为环境污染损害赔偿与修复机制的建立奠定基础。 　　(八)阶段目标。2011—2012年为探索试点阶段，重点开展案例研究和试点工作，在国家和试点地区初步形成环境污染损害鉴定评估工作能力。2013—2015年为重点突破阶段，以制定重点领域管理与技术规范以及组建队伍为主，强化国家和试点地区环境污染损害鉴定评估队伍的能力建设。2016—2020年为全面推进阶段，完善相关评估技术与管理规范，推进相关立法进程，基本形成覆盖全国的环境污染损害鉴定评估工作能力。 　　三、工作任务 　　(九)推动立法进程。研究论证环境污染损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式等基本制度，及时总结各地实践经验，积极推进环境责任、环境污染损害赔偿和土壤污染防治等方面的立法进程。 　　(十)制定技术规范。研究制定环境污染损害范围认定与损害鉴定评估、污染修复与生态恢复、后评估与监测等方面的技术规范与标准，逐步形成覆盖水污染、大气污染、噪声污染、土壤污染、放射性污染、生态破坏等多个领域的污染损害鉴定评估方法。争取利用十年左右的时间，建立一套完整的环境污染损害鉴定评估与环境风险评估技术体系，同时加快环境损害修复技术的研究，为科学化、定量化评估环境污染损害奠定技术基础。近期以严重危害公众环境安全的水污染事故和重金属污染事故为突破口，开展重点领域技术规范的研究制定工作。 　　(十一)组建专业队伍。依托环境保护系统内现有科研技术单位的业务优势，组建环境污染损害鉴定评估管理与技术支撑队伍，明确职能定位。环境污染损害鉴定评估要与环境执法分离，保证其独立性及中立性。根据国家有关规定，推动环境污染损害鉴定评估队伍逐步纳入国家司法鉴定体系。 　　(十二)健全工作机制。抓紧建立高效便民的环境污染损害鉴定评估机制，逐步规范运行模式，完善管理制度。联合相关研究机构、大专院校以及地方环境保护科研技术单位，形成环境污染损害鉴定评估技术研发体系。加强与司法部门等有关单位的协调配合，推动研究成果的应用转化。 　　四、试点工作部署 　　(十三)积极开展试点。环境保护部将选择具有一定条件的省、市环境保护部门开展试点工作。试点单位要根据本辖区实际，从高起点上统筹规划，力争在地方立法、制度建设与管理模式上有所突破和创新。要依托本辖区现有的环境保护科研技术单位业务优势，在2011年年底前组建专业队伍，确保有一定理论与实际工作经验的科研人员专职从事环境污染损害鉴定评估试点工作，建立地方环境污染损害鉴定评估专家库，尽快形成环境污染损害鉴定评估能力。 　　(十四)重视案例评估。试点单位在应对突发环境污染事件过程中，要及时启动环境污染损害鉴定评估工作。建立环境污染事件案例库，开展环境污染场地修复调查，运用环境污染损害数额计算推荐方法开展实例验算，重点对环境污染导致的资源环境损害进行评估测算。 　　(十五)做好指导交流。国家和试点单位之间要形成有效的工作机制，定期开展技术指导与信息交流。 　　五、保障措施 　　(十六)重视组织领导。各省级环境保护部门要高度重视、精心组织、周密安排，切实加强环境污染损害鉴定评估管理制度建设，主动与立法、司法等有关部门协调配合，积极有序地推进工作开展。 　　(十七)强化能力建设。各省级环境保护部门，尤其是试点单位，要在人员编制、工作经费和研究课题安排、人员培训与鉴定评估设备等方面给予必要的支持和倾斜，确保前期科研和鉴定评估工作的顺利开展，尽快形成鉴定评估能力并不断提高鉴定评估水平。加强技术储备，充分利用国内外的先进经验，不断拓展研究领域，逐步向污染修复及生态恢复等领域纵深推进。开发环境污染损害鉴定评估信息管理系统，建立环境污染损害鉴定评估工作网络体系。 　　(十八)加强培训宣传。要及时汇总研究成果，组织编写培训教材，结合案例试点评估，采取多种教学手段，对管理和技术人员开展专题培训。要注重宣传，普及专业知识，推广成功经验，调动各方面的积极性，共同做好环境污染损害鉴定评估工作。 　　附件：环境污染损害数额计算推荐方法(第I版) 　　二○一一年五月二十五日 　　附件： 　　环境污染损害数额计算推荐方法(第I版) 　　1.背景和依据 　　为推动和规范环境污染损害的鉴定评估工作，定量化环境污染造成的损害，为公民、法人和其他组织的合法权益与国家生态环境资源在环境污染事故和事件中遭受损害的赔偿与司法判决提供技术支持，依据《宪法》、《环境保护法》等法律法规，提出本《方法》。 　　2.定义 　　2.1 环境污染损害 　　指环境污染事故和事件造成的各类损害，包括环境污染行为直接造成的区域生态环境功能和自然资源破坏、人身伤亡和财产损毁及其减少的实际价值，也包括为防止污染扩大、污染修复和/或恢复受损生态环境而采取的必要的、合理的措施而发生的费用，在正常情况下可以获得利益的丧失，污染环境部分或完全恢复前生态环境服务功能的期间损害。 　　2.2 生态环境服务功能 　　指某种生态环境和自然资源对其他生态环境、自然资源和公众利益所发挥的作用。 　　2.3 防止污染扩大 　　指当污染物等有害物质向环境排放，为防止污染扩散所采取的应急处置措施。 　　2.4 基线 　　指污染物泄漏或有害物质向环境排放没有发生时，评估区域的生态环境状态。 　　2.5 污染修复 　　指出现污染物泄漏或有害物质向环境排放产生风险时采取的降低环境中污染物浓度、稳定或固定环境中污染物质、或对污染区域实施隔离措施，将污染引发的风险降至可接受水平，恢复或部分恢复受污染区域环境功能的人工措施。 　　2.6 生态恢复 　　指使受损害的生态环境恢复到或好于基线状态所采取的人工恢复措施。 　　2.7 期间损害 　　指从环境污染事故和事件发生到受损害的生态环境和/或服务恢复到基线状态期间，受影响区域不能完全发挥其生态功能，或为其他自然资源或公众提供服务而引起的损害。 　　3.环境污染损害范围认定 　　3.1 损害范围的认定原则 　　(1)科学性原则 　　环境污染损害范围的认定借鉴参考了美国、欧盟等国外相关法律关于环境污染损害范围的定义以及农业部等国内相关部门和行业制定的事故损害评估范围，力争反映环境污染损害的客观实际和内在属性。 　　(2)简明性原则 　　针对环境污染损害范围广、影响链长的特点，本《方法》对各类损害进行了有选择的综合归并，以全面合理、重点突出、简明扼要为目标确定损害的范围边界。 　　(3)可操作原则 　　确定的环境污染损害评估范围经过了充分的案例试点验证以及国家和地方专家的反复论证，拟列入评估范围的损害易于评价，具有实际可操作性。 　　(4)循序渐进原则 　　从保证评估范围架构的完整性和评估方法的成熟性两方面考虑，提出全面完整和近期可操作两套损害评估范围，本着循序渐进的原则将环境污染可能造成的损害逐步纳入评估范围。 　　3.2 环境污染损害范围 　　全面完整的环境污染损害评估范围包括：人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故影响损害和其他应当纳入评估范围内的损害。 　　近期可操作的环境污染损害评估范围包括：人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用，此五类损害的评估适用本《方法》。 　　(1)人身损害 　　人身损害包括因环境污染事故和事件而支出的医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费等一般性医疗支出费用、造成人身伤残的特别损害、造成死亡的特别损害等费用。 　　(2)财产损害 　　财产损害包括因环境污染事故和事件直接造成的资产性财产损毁、减少的实际价值。本《方法》将财产损害分为国家财产损害、单位财产损害和个人财产损害，其中国家财产损害主要包括国有耕地、林地、湿地和草地等生产性资产的直接产品损失;单位财产损害主要包括国有和集体单位所有的固定资产和产品、半成品等其他资产的损害;个人财产损害主要包括个人所有的渔产品、农作物、畜禽和房屋等资产的损害。本《方法》所称“财产”不包括国家和集体所有的自然资源。 　　(3)应急处置费用 　　应急处置费用指环境污染事故和事件发生后现场抢救和应急处理所发生的合理费用，包括为降低、减轻污染危害而采取的防止污染扩大而投入的物资和人力，以及清理现场、人员转移安置等产生的合理费用。具体包括污染控制费用及现场抢救费用、清理现场费用、人员转移安置费用、应急监测费用。 　　(4)调查评估费用 　　调查评估费用指对环境污染损害评估所支出的费用，按实际评估发生的费用计算，包括现场预调查、勘察监测、污染场地调查、风险评估、损害评估费用。 　　(5)污染修复费用 　　污染修复费用指污染事故应急处理结束后，经过污染风险评估确定应该采取的将污染引发的风险降至可接受水平的人工干预措施所需费用，包括制定修复方案和监测、监管产生的费用。 　　4.环境污染事故损害的评估方法 　　4.1 人身损害 　　人身损害评估方法参照适用国家现行有关规定和标准。 　　4.2 财产损害 　　财产损害的评估方法参照适用国家现行有关规定和标准，没有相关规定和标准的，可以参照《环境污染损害数额计算推荐方法的编制说明》(以下简称《编制说明》)评估计算。 　　4.3 应急处置费用 　　应急处置费用按实际发生的费用，即直接市场价值法评估。 　　4.3.1 污染控制和现场抢救费用 　　为防止污染继续扩大，同时对各种正在受到污染或即将受到污染的财物进行抢救而采取的一系列措施，包括投入的各种阻止污染物扩散的物资、辅助使用的机器设备、燃料(油料)、人员工资或补贴，以及因采取污染控制措施而造成的财产损害等。 　　(1)投入的各种物资的价值：(公式略) 　　同时，投入使用的各种机器设备产生的费用按租赁使用费计算。 　　(2)燃料(油料)费用： 　　燃料(油料)费用=燃料(油料)消耗量(kg)×现价(元/kg)(2) 　　(3)人员费用： 　　人员费用=人数×日均工资(补贴)标准(元/天)×天数(天)(3) 　　(4)因采取污染控制措施而造成的财产损害 　　财产完全损毁按重置成本法计算;如果部分损毁，损毁部分按重置完全价值折旧方法计算，见式(4)。 　　财产损失=重置完全价值(元)×(1—年平均折旧率%×已使用年限)×损坏率(%)(4) 　　其中：年平均折旧率=(1—预计净残值率)×100%/折旧年限(5) 　　4.3.2 清理现场费用 　　指环境污染事故发生后，清理事故现场所发生的必要的、合理的费用。清理费用主要包括材料费，运输费、人工费以及需要购置的一些工具、特制的防护服等费用，计算方法参见式(1)。 　　4.3.3 人员转移安置费用 　　指环境污染事故发生后，根据事故的性质和对周边居民的影响程度，对受害人员和受到威胁的人员进行疏散、转移、安置过程中所发生的费用。这部分费用按照实际发生计算。 　　人员转移安置费用=(购置帐篷数目×帐篷单价)+安置居民日常生活开支+转移安置期间发生的医疗费用(6) 　　4.3.4 应急监测费用 　　指监测人员的劳务费用和相关材料设备支出。 　　应急监测费用=(监测人员人数×工作时间×监测劳务工资)+新增监测设备费用(监测设备折旧费用)+监测材料费用(7) 　　4.4 调查评估费用 　　按实际发生的费用，即直接市场价值法评估计算。 　　4.5 污染修复费用 　　如果环境污染事故和事件发生后，制定了详细完整的污染修复方案，以实际修复工程费用作为污染修复费用。如果无法得到实际修复工程费用，本《方法》推荐采用虚拟治理成本法和/或修复费用法计算，并根据受污染影响区域的环境功能敏感程度分别乘以1.5—10以及1.0—2.5的倍数作为这部分费用的上、下限值，确定原则见表1。 　　表1 污染修复费用的确定原则 　　环境功能区类型 污染修复费用难于计算 污染修复费用易于计算 　　地表水污染 　　I类 >虚拟治理成本的8倍 >修复费用的1.8倍 　　II类 虚拟治理成本的6—8倍 修复费用的1.6—1.8倍 　　III类 虚拟治理成本的4.5—6倍 修复费用的1.4—1.6倍 　　IV类 虚拟治理成本的3—4.5倍 修复费用的1.2—1.4倍 　　环境功能区类型 污染修复费用难于计算 污染修复费用易于计算 　　V类 虚拟治理成本的1.5—3倍 修复费用的1.0—1.2倍 　　地下水污染 　　I类 >虚拟治理成本的10倍 >修复费用的2.5倍 　　II类 虚拟治理成本的8—10倍 修复费用的2.0—2.5倍 　　III类 虚拟治理成本的6—8倍 修复费用的1.6—2.0倍 　　IV类 虚拟治理成本的4—6倍 修复费用的1.3—1.6倍 　　V类 虚拟治理成本的2—4倍 修复费用的1.0—1.3倍 　　空气环境污染 　　I类 >虚拟治理成本的6倍 ——— 　　II类 虚拟治理成本的4—6倍 ——— 　　III类 虚拟治理成本的2—4倍 ——— 　　土壤环境污染 　　I类 >虚拟治理成本的10倍 >修复费用的2.0倍 　　II类 虚拟治理成本的6—10倍 修复费用的1.5—2.0倍 　　III类 虚拟治理成本的3—6倍 修复费用的1.0—1.5倍 　　海洋环境污染 　　I类 >虚拟治理成本的10倍 >修复费用的1.7倍 　　II类 虚拟治理成本的7—10倍 修复费用的1.4—1.7倍 　　III类 虚拟治理成本的4—7倍 修复费用的1.2—1.4倍 　　IV类 虚拟治理成本的2—4倍 修复费用的1.0—1.2倍 　　4.5.1 虚拟治理成本法 　　虚拟治理成本为治理所有已排放的污染物应该花费的成本，即污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积。单位污染物虚拟治理成本按事故或事件所在地前三年单位污染物实际治理平均成本计算。 　　虚拟污染治理成本=Σ(污染物排放量×单位虚拟治理成本)(8) 　　4.5.2 修复费用法 　　分别针对土壤、水体和其他环境要素提出修复费用计算方法。 　　(1)土壤修复费用 　　土壤修复费用指经鉴定受污染土壤采取修复措施的费用，包括编制修复方案、土壤修复和后期监测监管发生的所有费用。修复土壤的参考单位成本见表2，其他费用按直接市场价值法计算。当土壤修复费用难以评价时，参照《编制说明》计算土壤损失作为替代修复费用。 　　土壤修复费用=编制方案费用+土壤修复费用+后期监测监管费用(9) 　　(2)水体修复费用 　　水体修复费用指采取应急措施后、经鉴定水体污染依然无法消除、采取并实施其他人工干预措施所发生的费用，包括编制修复方案、水体修复和后期监测监管发生的所有费用。修复水体的参考单位治理成本见表2，其他费用按直接市场价值法计算。当水体修复费用难以评价时，参照《编制说明》计算水环境资源损失作为替代修复费用。 　　水体修复费用=编制方案费用+修复费用+后期监测监管费用(10) 　　表2 土地和水资源参照单位修复治理成本 　　单位：元/t 　　修复技术 适用介质 单位治理成本 修复技术 适用介质 单位治理成本 　　市政工程技术 化学修复技术 　　污染场地覆盖技术 土壤、底泥 —— 化学氧化 土壤、底泥、地表水、地下水 700—4000 　　含水层隔离墙技术 地表水、地下水 —— 化学脱氯 土壤、底泥 —— 　　污染场地隔离墙技术 土壤、底泥、地表水、地下水 —— 土壤淋洗 土壤、底泥 300—1500 　　污染物挖除和处理措施 土壤、底泥 —— 溶剂浸提 土壤、底泥 5000—8900 　　生物修复技术 物理修复技术 　　自然衰减 地表水、地下水 —— 两相气提 土壤、底泥、地表水、地下水 900—1600 　　生物翻堆 土壤、底泥 320—1400 曝气技术 地表水、地下水 600—1200 　　生物通风 土壤、底泥 250—800 土壤气提 土壤、底泥 600—1400 　　生物注气 土壤、底泥、 地表水、地下水 500—1100 反应性生物渗透墙技术 地表水、地下水 250—4100 　　耕作修复 土壤、底泥 300—2000 土壤清洗 土壤、底泥 250—800 　　生物浆反应器 土壤、底泥 300—900 —— —— —— 　　稳定和固定技术 热处理技术 　　水力封堵 土壤、底泥 200—700 焚烧 土壤、底泥 5200—13000 　　玻璃化技术 土壤、底泥 900—2800 热脱附 土壤、底泥 300—3300 　　(3)其他环境修复费用 　　当总体环境修复方案难以制定时，可以环境破坏损失作为替代修复费用，参照《编制说明》推荐方法计算评估。 　　5.附则 　　(1)关于适用范围的说明：本《方法》主要适用于指导试点地方环境保护部门开展突发性环境污染事故的损害评估工作，也可作为环境污染纠纷处理或环境污染案件审理时的参考。 　　累积性环境污染事件的损害评估，可参照本《方法》进行。 　　(2)关于评估范围的说明：矿藏、水流、海域、土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源和野生动植物资源等资源性财产的损毁属于生态环境损害评价范围。 　　(3)关于重复计算的说明：污染事故和事件发生后为防止污染扩大而采取的应急处置措施发生的费用，计为应急处置费用，不计为污染修复费用。 　　(4)在实际操作过程中，可以针对实际案例情况对《方法》和《编制说明》提出完善修订意见，或适用新的评估方法，但必须说明方法的科学性和合理性。 　　(5)《编制说明》由环境保护部环境规划院编制。