房屋用途性质的确认主体

（董XX因与都匀市房地产管理局、第三人贵州省都匀XX实业有限公司房屋拆迁行政裁决案）

【问题提示】

房屋的性质确认主体应为何机关？行政机关重复做出具体行政行为的效力？

【要点提示】

房屋拆迁中经常涉及到拆迁补偿费的问题，而拆迁补偿费的确定与房屋性质有关，房屋性质到底属于商业用途抑或住宅用途，往往决定了拆迁补偿费的计算标准。根据建设部《城市房产拆迁估价指导意见》第十二条第三款“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认”。而现实中，对房屋性质的认定往往存在不规范，很多情况下房管部门越俎代庖，针对房屋进行确权的情况大量存在。如何确定房屋性质，最终计算拆迁补偿费成为拆迁补偿问题的关键。

【案例索引】

一审：都匀市人民法院（2004）都行初字第9号判决；

都匀市人民法院（2006）都行初字第1号判决；

二审：黔南州中级人民法院（2005）黔南行终字第1号判决；

黔南州中级人民法院（2006）黔南行终字第14号判决。

【案情】

原告董XX。

被告都匀市房管局。

1998年6月1日，董XX与都匀市工人文化宫签订《商品房售购合同》，将都匀市工人文化宫新建职工宿舍楼一栋中尚余的两套门面房做市场价出售给董XX。董XX于1998年7月20日办理房屋产权登记。《都匀市房屋产权登记审批表》中的“都匀市房屋产权四至界登记表”中的房屋用途栏写有“住宅”。同年8一月10日，董XX缴纳3%的契税并领取契税证。2000年5月6日，董XX领取了都匀市土地管理局颁发的《土地使用收费证》，其证上“用途”一栏注明为“商业”。同年6月1日，董XX领到市房管局颁发的匀字第1648号《房屋所有权证》，其证上“设计用途”一栏为空白。从1998年11月至2003年止，先后将该房屋出租给他人经营诊所和复印。2003年1月3日，都匀市政府做出匀府办（2003）1号通知，将董XX房屋在内的地段纳入旧城改造。同年5月6日，XX公司作为拆迁人获取该片区的拆迁字（2003）第9号《房屋拆迁许可证》。在拆迁过程中，双方对于该房屋性质存在争议，董XX主张其房屋应按商业营业用房进行补偿安置，XX公司对此不予认可，致双方无法达成协议。后经过房产管理局主持协商未果。同年11月5日，市房管局向董XX发出（2003）匀迁通字第7号《通知》，要求董XX于2003年11月17日前提供被拆迁房屋的房地产市场价评估报告，后董XX未能如期提供评估报告，XX公司于是委托黔南匀房都惠评估咨询有限公司对房屋价值进行评估，该公司与同年11月24日作出（2003——49A）《房地产估价结果报告》。同年11月26日，市房管局作出（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》，针对当事人之间的赔偿安置问题作出裁决。期间，市房管局于2003年9月15日作出匀房字（2003）48号《关于董XX购买市文化宫职工宿舍底层房屋用途性质的批复》，明确董XX被拆迁房屋不属于营业用房，应当为住宅用房。董XX不服该批复，向黔南州建设局申请复议，2004年1月13日，黔南州建设局作出行政复议决定，维持市房管局批复。董XX不服市房管局（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》，向都匀市人民法院提起行政诉讼。

【审判】

都匀市人民法院（2004）都行初字第9号行政判决维持被告都匀市房地产管理局于2003年11月26日作出的（2003）匀房迁裁字第5号行政裁决；驳回原告董XX的其他诉讼请求。董XX不服，提起上诉。黔南州中级人民法院（2005）黔南行终字第1号行政判决首先同样确定董XX房屋属于住宅用房。其次判决：一、撤销都匀市人民法院（2004）都行初字第9号行政判决；二、撤销都匀市房地产管理局（2003）匀房迁裁字第5号行政裁决；三、都匀市房地产管理局在收到本判决之日起三十日内重新作出具体行政行为；四、驳回董XX其他诉讼请求。

2005年10月8日，市房管局做出（2005）匀房迁裁字第01号《行政裁决书》，依旧以住宅用房性质做出赔偿安置裁决。董XX不服该裁决，于2006年1月18号想都匀市人民法院提起诉讼。都匀市人民法院作出（2006）都行初字第1号行政判决书，判决：维持市房管局2005年10月8日作出的（2005）匀房迁裁字第01号行政裁决书。董XX不服该判决，遂向黔南州中级人民法院提起上诉，2006年8月19日黔南州中级人民法院做出（2006）黔南行终字第14号判决书，判决：驳回上诉，维持原判。

董XX不服以上判决，向黔南州人民检察院申诉。检察院经过审查，现针对都匀市人民法院（2004）都行初字第9号判决、黔南州中级人民法院（2005）黔南行终字第1号判决、都匀市人民法院（2006）都行初字第1号判决、黔南州中级人民法院（2006）黔南行终字第14号判决提起抗诉。

【评析】

本案情涉及到两个具体行政行为，四个诉讼程序。但其中主要涉及以下关键问题：1、董XX的房屋属于何种性质；2、房屋性质确认机关为哪个机关；3、两行政行为存在的违法性；4、四判决存在的相关问题。现结合法院审理情况及检察院抗诉情况，根据相关法规，提出以下分析意见：

一、董XX的房屋属于何种性质以及房屋性质确认机关的问题

关于董XX房屋的性质，都匀市房管局行政裁决及相关法院判决确认其为住宅性质，主要理由为：董XX购买该房后虽出租给他人做经营用房，但未按规定到相关部门办理房屋用途变更手续和经营执照，出租该房屋也未向房产管理部门登记备案。市总工会将本单位职工住房出售时，房产档案记载的是住宅，而非经营性用房，双方虽然在合同上明确以门面形式案市场价出售，但申报房屋所有权转移登记时，房地产管理部门并未对此予以认可。

针对以上房屋性质认定，我们认为其认定是值得商榷的。首先，1998年6月1日，董XX与都匀市工人文化宫签订《商品房售购合同》，将都匀市工人文化宫新建职工宿舍楼一栋中尚余的两套门面房做市场价出售给董XX。该房屋用途明显可以分为两种性质：门面应该属于经营用房性质，门面以上应该属于住宅性质。二者性质并不存在冲突。其次，2000年5月6日，董XX领取了都匀市土地管理局颁发的《土地使用收费证》，其证上“用途”一栏注明为“商业”。同年6月1日，董XX领到市房管局颁发的匀字第1648号《房屋所有权证》，其证上“设计用途”一栏为空白。从该事实可以看出，该房屋所占土地为商业用途，而房屋性质是否为商业性质并没有明确确定。这就涉及该房屋性质的确认问题，房屋性质确定中主要涉及到哪个机关具有确认权。

关于房屋性质的确认机关问题，根据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第三款“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。”从本案中看出，双方协商不成，只能向城市规划行政主管部门申请确认。据此，房管局作出房屋性质确认的行为严重缺乏法律依据。

二、两次具体行政行为的违法性

两次具体行政行为主要涉及的问题：两具体行政行为中房屋性质的确认主体均错误，其中第二次重新作出的具体行政行为对房屋性质认定没有改变以及赔偿方案基本相同，没有实质区别。故，两次具体行政行为均是违法的具体行政行为。

市房管局作出的（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》错误之处：房管局作出该行政行为的关键依据为市房管局于2003年9月15日作出的匀房字（2003）48号《关于董XX购买市文化宫职工宿舍底层房屋用途性质的批复》，该《批复》确定房屋性质为住宅性质，房管局在自己认定的住宅性质的基础上作出了赔偿裁定。根据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第三款“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。”房屋性质的确认机关应该为城市规划行政部门，而房管局不具有房屋性质确认权的基础上作出匀房字（2003）48号《关于董XX购买市文化宫职工宿舍底层房屋用途性质的批复》确认了改房屋的性质，并在该房屋性质确认前提下作出裁定，这显然是违反法律规定的，属于越权行政行为，法院应该判决撤销。

市房管局做出的（2005）匀房迁裁字第01号《行政裁决书》错误之处：（一)、与市房管局作出的（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》属于基本相同的行政行为。根据《行政诉讼法解释》第五十四条第三款之规定：“行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第(二)项、第五十五条的规定判决撤销或者部分撤销，......”据此，市房管局做出的（2005）匀房迁裁字第01号《行政裁决书》与市房管局作出的（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》依据的事实与理由相同，两行政行为显然属于相同行政行为。故，法院应该对市房管局做出的（2005）匀房迁裁字第01号《行政裁决书》判决撤销。(二)、房管局（2005）匀房迁裁字第01号《行政裁决书》存在程序违法问题。黔南州中级人民法院（2005）黔南行终字第1号行政判决：都匀市房地产管理局在收到本判决之日起三十日内重新作出具体行政行为。但房管局却无视法律规定和法院生效判决，没有在法院判决所限定的期限内履行自己的职责，其明显存在程序违法。

三、四法院判决存在的问题。

法院针对市房管局作出的两次具体行政行为分别进行了二审，此四判决中均存在问题。

（一）都匀市人民法院（2004）都行初字第9号判决与黔南州中级人民法院（2005）黔南行终字第1号判决存在的问题。

两个判决针对的具体行政行为是市房管局作出的（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》。在两次判决中，主要来分析生效判决即二审判决存在的问题。黔南州中级人民法院（2005）黔南行终字第1号判决，主要问题为适用法律错误。该判决在判定市房管局作出的（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》存在违法并予以撤销要求重新作出具体行政行为的同时却支持房管局对房屋性质的确认，该判决显然是自相矛盾的。故贵州省人民检察院对此提出抗诉。

（二）都匀市人民法院（2006）都行初字第1号判决与黔南州中级人民法院（2006）黔南行终字第14号判决存在的问题。

以上两判决针对房管局（2005）匀房迁裁字第01号《行政裁决书》作出维持判决。根据前述分析，房管局（2005）匀房迁裁字第01号《行政裁决书》与市房管局作出的（2003）匀房迁裁字第5号《行政裁决书》属于相同行政行为，同时，其还存在程序违法问题。可见，以上两判决作出的维持判决明显错误。故，贵州省人民检察院也对此提出抗诉。

【主要相关法条】

建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第三款“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。”

《行政诉讼法解释》第五十四条第三款“行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第(二)项、第五十五条的规定判决撤销或者部分撤销，......”

《行政诉讼法解释》：“第七十五条对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件，人民法院应当再审。

人民法院开庭审理抗诉案件时，应当通知人民检察院派员出庭。

第七十六条　人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定;上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。”