新《环境保护法》的十大亮点

尽管新《环境保护法》未能完全满足环保主义者的愿望，但经过10余年之久的修改讨论，新《环境保护法》所呈现出的亮点——在法律中宣示保护环境是国家的基本国策；把“保护优先”作为环境保护法的一项基本原则；将政策环境影响评价纳入环境保护法之中等等均呈现出依法保护环境的日臻完善。

新修订的《环境保护法》经过全国人大常委会4次审议之后于2014年4月24日通过，并将于2015年1月1日生效。这一长达10余年之久的修改讨论终于落下了帷幕。新的《环境保护法》尽管未必完全满足环保主义者的愿望，但与1989年《环境保护法》相比，它具有以下10大亮点。

一、首次在法律中宣示保护环境是国家的基本国策

与1989年《环境保护法》相比，新的《环境保护法》在立法目的上摒弃了“促进社会主义现代化建设”的提法，以及“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的表述。相反，它明确了环境保护法的目的不是促进现代化建设，而是促进生态文明建设。在处理经济建设、社会发展、环境保护三者之间的关系时，不是使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调，相反，经济建设和社会发展应当与环境保护相协调。在经济建设、社会发展、环境保护三者之间的位序上，环境保护处于优先的次序。不仅如此，新法还把保护环境上升到基本国策的地位。新的《环境保护法》第4条第1款第一次明确了宣布“保护环境是国家的基本国策”。

二、首次提出把“保护优先”作为环境保护法的一项基本原则

中国自1978年改革开放以来，经过30余年的持续快速发展，中国已成为全球第二大经济体，加上14亿人口的巨大国内需求，并作为世界工厂为发达国家提供廉价的产品，以及松弛的法律规制，中国的环境污染和生态破坏已经到了严重危害人们身心健康的程度，并引起世界的普遍关注。经济的快速增长使绝大多数中国人摆脱了为温饱而挣扎的苦难状态，也使中国在国际社会的地位快速上升，但是其代价也是极其沉重的。人们不得不面临这样一个两难选择，它不是鱼或熊掌的两难选择，而是贫穷或污染的两难选择。现实的回答是我们既不要贫穷也不要污染，鱼和熊掌兼得。因此，我们既要发展经济，也要保护环境。而发展是要付出代价的，问题是人们愿意付出多大的代价。转换成环境法的命题：在环境污染与经济发展的次序上，哪一个处于优先的位次。这次环境保护法的修订，明确地回答了这一问题，即“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。这是环境保护法基本原则的重大调整，将结束中国长期以来以牺牲环境资源为代价，甚至以牺牲公众健康为代价换取GDP的高速增长，并以GDP的增长速度作为干部政绩考核的主要依据的局面。在过去的“协调原则”（即“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”）指导下，当环境保护与经济建设、社会发展问题出现冲突时，往往让位了前者，导致环境保护说起来重要、做起来次要的结果，在环境执法过程中则表现为环境法是“软法”的现象。环境保护法基本原则的修改把环境保护放在比经济社会发展更加优先的次序，有助于改变以牺牲环境资源发展经济的状况。当然，环境保护优先原则并不意味着经济社会发展不重要，发达国家、发展中国家、欠发达国家均需要发展经济、增进社会福址，公众在享有发展成果的同时也负有合理的容忍义务，不可能拒绝任何污染，否则一切工业活动均会停止，国民将陷入另一个困境：贫穷或是消逝。

这次环境保护法的修订，明确地回答了这一问题，即“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。

三、首次将政策环境影响评价纳入环境保护法中。

2002年颁布的《环境影响评价法》是一部对环境影响评价的专门立法，与以往不同，这部法律不仅要求对建设项目进行环境影响评价，而且要求对规划也进行环境影响评价，这是一个巨大进步，因为，一般来说，规划对环境所产生的影响远比一个建设项目重大而深远。然而，令人遗憾的是，战略环评、政策环评没有能够得到通过，理由是这一条款缺乏经验和实践支持。战略和政策对生态环境产生的影响大大超过规划和建设项目，因此，很有必要对战略和政策的环境影响进行评估。在此次环境保护法的修订过程中，立法者对政策环境影响评价是有共识的，但对如何行文有不同看法。环保部门认为条款写得具体一点，否则不易实施。宏观决策部门认为可以写得抽象一些，具体实施留待以后来解决。因此，最终形成了新的《环境保护法》第14条的条文：国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环

境的影响，听取有关方面和专家的意见。该条款的行文的风格在中国很常见，即是一种宣示性的条文，不太具有可实施性或执行性，但不意味着没有价值。毕竟这总算有了法律依据，为下一步的具体实施提供了法律前提和基础。从这一意义上来说，这是一大突破，也是一个亮点。

与以往不同，这部法律不仅要求对建设项目进行环境影响评价，而且要求对规划也进行环境影响评价，这是一个巨大进步。

四、首次赋予环境目标责任制以强制效力。

新的《环境保护法》保留了环境保护目标责任制度，与1989年的《环境保护法》不同，新法注重其可执行性，并把环境保护目标作为约束性的指标，作为考核评价相关环境保护职能部门及其负责人以及下级人民政府及其负责人的重要依据。新法在原先的制度上增加了考核评价制度，并且增强了考核评价的透明度，要求向社会公开考核结果。新法还规定了县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告。与1989年的旧法不同，新法解决了过去各级政府层层签订环境保护目标责任制，但流于形式和走过场，实际上并未解决环境污染日益严峻的问题。

五、首次在环境保护法明确了环境公益诉讼。

《环境保护法修订草案》经过多次反复，最终成功地通过了环境公益诉讼条款。草案从一开始拒绝写入环境公益诉讼条款，到同意写进环境公益诉条款，但只允许中华环保联合会一家，从而引起众多环保非政府组织的强烈反对和一些专家学者的批评。到草案第3次审议稿时，将环保非政府组织限定为在国家民政部门登记、专门从事环境保护公益事业连续5年以上且信誉良好，这

样一来，全国符合条件的环保社团只有10余个，而且，何为“信誉良好”似乎也不好判定。因此，在草案第4次审议时，同意扩大符合提起环境公益诉讼主体资格的环保社团范围，由第3次审稿的10余家扩大到200多家。最终形成了新的《环境保护法》第58条第1款的条文：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续5年以

上且无违法记录。

这一规定使环境保护实务界和理论界争论多年的环境民事公益诉讼终于落下了帷幕，可以期待自新的《环境保护法》生效之时起，环保非政府组织提起的环境公益诉讼将在中华大地上如火如荼地展开。当然，实际效果如何还有待于进一步的观察和验证。一些具有问题还需要在实践中进一步摸索，如，原告胜诉后被告支付的赔偿费如何管理，是否要成立一个基金会来管理被告的

赔偿金，谁来管理这笔基金？原告胜诉后能否从被告的赔偿费中支取一定百分比的律师费、诉讼费以及其他与诉讼相关的费用，法院能否允许原告免交、缓交环境公益诉讼的诉讼费？这些问题均需要在司法实践中进一步加以解决。

六、首次给予环境执法机关“警察权力”

长期以来，环保执法部门苦于没有行政强制执行权，在环保执法过程中遇到诸多障碍，导致执法不力，以至于环境保护法被一些人视为“软法”的现象。因此，环保执法部门能否拥有一些行政强制权力以及在多大程度上拥有这些权力是学术界和实务部门关注的一个话题。此次修订的环境保护法顺应了实践的需要，赋予了环保执法机关一些类似于司法机关的强制权力，如查封、扣押违法的设施、设备。新修订的环境保护法第25条写道：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。新法甚至还规定了对违法者可以实施行政拘留的人身强制措施。新法第63条规定：经营者有以下行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。可见，修订后的环境保护法给予了环境执法机关必要的行政强制执行权力，以期增强环境保护行政机关的执法能力，更加有效地实施环境保护法律。

环保执法部门能否拥有一些行政强制权力以及在多大程度上拥有这些权力是学术界和实务部门关注的一个话题

七、首次在法律上明确区域限批制度。

新的《环境保护法》还在重点污染物排放总量控制制度的前提下提出了区域限批制度。该法第44条第1款规定：“国家实行重点污染物排放总量控制制度”。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。第2款接着写道：“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”。该条的雏形来源于《北京市大气污染防治条例》。该条例第41条规定了重点大气污染物排放总量控制制度，即：本市对重点大气污染物实行排放总量控制，逐步减少污染物排放总量。在重点大气污染物排放总量控制的前提下实行区域行业限批制度。该条例第48条规定，未完成年度大气污染物排放总量控制任务的区域、行业，环境保护行政主管部门应当暂停审批该区域或行业内除民生工程以外的、排放该项污染物的建设项目环境影响评价文件；该项目的审批部门不得批准其建设。这些条文中提及的环境保护行政主管部门暂停审批新增重点污染物建设项目的环境影响评价文件意味着限制这些新增项目的建设，因为建设项目的环境影响评价程序是其前置条件，环境保护影响评价文件未获批准该项目不得立项、不得批准、不得施工。

另外，2008年《水污染防治法》也有类似的规定，明确了重点水污染物排放的总量控制制度。该法第18条规定：“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。….对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”。由此可见，新的环境保护法的区域限批制度是在2008年《水污染防治法》和2014年《北京市大气污染防治条例》的基础上，上升为国家层面的重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度。

新的环境保护法的区域限批制度是在2008年《水污染防治法》和2014年《北京市大气污染防治条例》的基础上，上升为国家层面的重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度

八、首次以专章的形式规定环境信息公开和公众参与。

新的《环境保护法》以专章的形式规定了环境信息公开与公众参与。该法第54条规定了企业社会诚信档案和黑名单制度：县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。

在环境信息披露方面，新法对重点排污单位苛以了环境信息披露的强制义务。该法第55条规定：重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。另外，该法第56条还要求建设项目的环境影响评价应当在编制阶段向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。建设项目环境影响报告书除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。与旧法相比，上述条文均有较大的改进。

九 强化责任、加大处罚成为新法重点

一是提高处罚标准。为改变当下“守法成本高、违法成本低”的弊病，新《环境保护法》第五十九条第二款对于处罚标准做出如下规定：“前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”。也就是说，污染物治理的成本越高，对环境造成的损害越大，违法所得越多，则相应的处罚标准也就越高。这真正体现了处罚与违法行为相适应的原则。

二是建立按日计罚制度。即为督促企业改变连续违法的行为，新《环境保护法》第五十九条

第一款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”此外，对于处罚的行为种类，新《环境保护法》还在上述第五十九条第三款中一并授权地方性法规可以根据环境保护的实际工作需要，增加按日连续处罚的违法行为种类。

三是规定行政拘留的人身强制措施。在现实生活之中，众多企业负责人或法人代表或是其他生产经营管理人员并不害怕罚款，但却害怕行政拘留。为此，此次《环境保护法》修订对以下四种情况规定了行政拘留强制措施：其一，建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；其二，违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；其三，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；其四，生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。可见，行政拘留一般针对的是拒不改正或比较严重的环境违法行为。

四是确立环境连带责任。新《环境保护法》第六十五条规定，“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”。此项关于环境连带责任的规定不仅改变了以往环境中介机构或环境社会运营机构违法经营且不承担责任的现实状况，也有助于提高环境中介机构和环境社会运营机构的社会公信力。

十、监管手段强硬。

一是改革环境质量标准的制定方法。按照1989年《环境保护法》的规定，对于国家已经制定环境质量标准的，地方不得另行制定。而此次《环境保护法》修订则改变了这一做法，在第十五条第二款中规定：“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未做规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。”这一改变有助于地方结合自身自然环境状况，先行改善地方环境质量。

二是建立生态红线制度。即国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区建立生态红线

保护制度，进行严格的生态环境保护。此制度有利于避免地区生态在地方政府的盲目开发中遭到严重破坏。

三是授予执法部门查封、扣押权。新《环境保护法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”这一措施不仅有利于有效制约流动环境污染行为，还有利于及时制止固定污染源的污染排放行为。因而，严格执行必将效果显著。